淺談影響城建電子檔案利用率的幾點因素與建議

吳穎卓

2016年由國家檔案局印發《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（檔發[2016]4號），提出到2020年，初步實現以信息化為核心的檔案管理現代化，全面推進檔案資源存量數字化、增量電子化、利用網絡化。自2013年江蘇省陸續出臺《江蘇省建設工程聲像檔案管理辦法（暫行）》（蘇建規字[2013]1號）、《住房城鄉建設廳關于做好全省建設工程電子檔案編報工作的通知》（蘇建函檔[2013]81號）等文件，全省逐步開展紙質、電子和聲像檔案三位一體同步接收，建設單位向城建檔案館移交紙質檔案的時候，需同時移交電子、聲像檔案，經核對齊全無誤后方可。馮惠玲教授也指出：用數字方式完整的保留并強化文件、檔案功能是一場沒有選擇的戰役，用電子方式管理文件、檔案的單軌制漸行漸近是一種歷史的必然，單軌制檔案管理將會使電子檔案的利用率達到100%。

對于城建檔案館來說，“三位一體”接收對數字檔案館的構建幫助很大，利用電子方式管理和利用檔案也是必走之路。相較于紙質檔案利用服務效率低下，對紙張有損壞等弊端，電子檔案能實現檔案信息化管理，及時為用戶提供利用，實現資源共享。電子檔案的利用率越高，越體現其價值，發揮的作用也越大。

然而受諸多因素影響，目前城建電子檔案利用率沒有顯著增加。如何在順應時代潮流情況下有效提高其利用率是一個需要深入思考并且極具現實意義的問題。

一、城建電子檔案利用率影響因素

1.電子檔案共享程度低

信息共享是提高信息資源利用率的有效方式，大數據時代檔案信息資源共享為檔案利用服務帶來了前所未有的機遇，數據交互使信息交換更及時更便捷，檔案利用不再受介質存放空間的限制。然而目前各城建檔案館在自身館藏檔案數字化的基礎上，由于缺少全盤規劃，并受現實體制機制的束縛，鮮少能夠開展更高層次的共享利用。好的資源如若不能進行有效配置，無疑是一種巨大的浪費。

城建電子檔案的共享利用方式主要可分為線上互聯網或信息系統方式和線下互動方式，但各有利弊。

借助互聯網可以網站為端口提供線上查詢利用，由于網絡的開放性和檔案的特殊性，往往只是提供目錄數據的查詢，內容查詢還需到館內上門查閱。

隨著云計算的興起，這一新一代網絡資源共享模式也為檔案信息資源的“云”共享服務提供了可能。將分散的各類檔案信息資源通過云服務平臺組織起來，借助“云”平臺超強的計算能力提供服務。然而云計算需要以第三方形式存在，這就需要規模化的經營，并且同樣面臨著安全問題。

而比較符合當下工作實際的通過區域性信息系統平臺構建來提供電子檔案共享也存在重重困難。受條塊狀分割的檔案管理體制影響，各地區各城建檔案館往往采取分離運作的方式，不相隸屬，相互之間只存在指導與被指導的關系，因此，從檔案接收到整理、歸檔都存在一些差異，使用的檔案管理信息系統也大多不一樣，往往僅限于自有平臺，地方和行業之間的數據流動和共享平臺建設剛剛起步，互聯互通程度低，很少能夠實現異地查詢。

目前在城建檔案館中使用較多的還是線下的互動式共享。通過簽訂協議將電子檔案通過數據拷貝的方式交換利用，通常只適用于內部利用，需設置身份權限，簽訂保密協議。

2.城建檔案利用需求低

相對涉及范圍廣泛、與群眾利益密切相關的房產、養老保險等民生檔案而言，城建檔案由于館藏內容的特殊性，社會利用一直比較薄弱。城建檔案主要包含建設工程、道路橋梁、公用設施、園林綠化、地下管線等方面的內容，實際利用則表現在為工程建設、規劃設計、司法取證、辦理產權、拆遷查詢等提供有效依據。

社會檔案意識是影響利用率的因素之一，公眾對城建檔案的館藏范圍以及如何利用其為自身服務的認知不足，缺乏對城建檔案社會作用和價值的普遍認同。究其原因，一是館藏資源建設渠道還需拓展，除了在建工程項目建設檔案做到應收盡收，園林綠化、地下管線、村鎮建設等檔案收集不齊，無法滿足檔案利用的多樣性要求;二是檔案宣傳力度不夠，檔案利用的大多數情況還是“坐等上門”式，較為被動，主動服務的意識不強，宣傳渠道也較為單一;三是檔案資源開發不夠，檔案編研程度不高、不夠深入，也影響城建檔案利用效益的發揮。

3.數字化成果不規范

在實際利用中，數字化程度以及數字化成果的規范性對是否能夠進行有效利用影響很大。受資金和決策影響，很多單位在數字化時往往不是全文數字化，而是根據重要程度、利用程度有選擇性的、分批次的開展，一旦要進行查詢，就會出現“找漏”的情況。

在數字化工作開展過程中，紙質檔案數字化標準日趨完善，2017年《紙質檔案數字化技術規范》修訂，將數字化工作進一步向更科學、更規范的方向推動，按此標準數字化的紙質檔案，在檔案掃描、圖像處理上一般較為規范，但也存在一定錯誤率，較多的體現在圖像命名和數據掛接上，圖像命名錯誤將直接導致掛接失敗或紊亂，同時，其規則的不統一也將在未來數據遷移或數據共享時帶來很大難度。人工核驗精力有限，抽檢也不一定能發現錯誤，這就導致“找錯”的情況出現，影響利用效益。

另一方面，對于自2013年之后“三位一體”同步移交進館的電子檔案，一般由第三方服務公司制作，由于其資歷水平限制，往往質量參差不齊。并且其移交電子檔案發生在進館整理之前，所以雖經核驗，但其真實性仍有質疑，目前暫不對外進行利用。

4.法律保障和邊界限制不明確

利用對象在獲取電子檔案后，有時需提交第三方作為憑證再次利用。某些電子檔案的證據力因為沒有明確法律法規保障而受到質疑。目前，一些法律、法規和行政規章對某門類電子文件證據力予以確認，如電子公文、電子商事檔案、電子證照、電子合同、電子發票等等，其是否與紙質檔案具有同等法律效力均有明確規定，但這一進程相對于檔案繁多的種類來說，顯然還是落后的。

這與電子檔案利用過程中的邊界限制不明確也有關系。是否嚴格區分保密和公開共享檔案，是否準確劃分密級和期限，在利用過程中的訪問控制權限是否細分準確，哪些電子檔案可以復制而哪些僅能讀取。電子檔案在被利用對象獲取之后，其如何對其管控也是城建檔案部門無法監管的，不能有效控制造成檔案信息的泄露，顯然責任重大，這也加深了城建檔案館在利用電子檔案時的顧慮。

因此，缺乏法律保障和邊界限制不論是從客觀上還是主觀上，都極大地影響電子檔案的利用率。

二、提高城建電子檔案利用率的建議

1.加快構建信息資源整合和共享機制

一是加強頂層設計。在一定的行政管理層級上對檔案信息資源進行通盤考慮，將一個個信息孤島進行有效串聯，打破地域分割，在一個更廣闊的區域謀篇布局，多網互通構建平臺，展望協同合作、共享資源、融合發展的生動愿景，這也是檔案共享利用的應有之義。在此基礎上，統籌規劃尤為重要，明確目標和重點，劃分時間和進度表，理順體制結構，打通各個檔案信息資源產生和利用渠道，從而進行職責分工和流程再造、整合，改進工作模式，增加經費保障，并通過制度形式確定和保障各方權利和義務。

二是加強技術供給。再好的設計師也要借助工具才能達到效果最大化，合作與共享機制的實現，需要依靠強大的信息平臺，品嘗大數據時代的發展紅利。以省為單位的統一政務服務平臺已基本建成，檔案數據交互與服務平臺也指日可待。著力提高技術實現多網互融構建數據高度集成統一信息平臺，從框架構建、基礎建設、運行維護、安全控制等多維度布局網絡體系，實現不同數據庫和不同系統中數據結構與內容的規范統一，確保檔案信息資源向上兼容，注重不同客戶端、移動設備、操作系統及瀏覽器的互聯互通與應用服務，并全過程做到信息平臺的安全訪問控制和風險防范，實時備份、操作留痕。當然，基于未來數據量的龐雜和維護成本的高昂，更多展望于“云”共享服務模式。

2.挖掘潛在利用者和利用需求，引流管理模式改進

刺激檔案利用需求，從而進一步提升電子檔案利用率，也需要適當進行“營銷”，并改進管理模式、利用環境，提供檔案利用優質服務。

一是加大宣傳力度，讓檔案意識逐漸滲透擴散到公眾思想觀念當中去。社會檔案意識是影響城建檔案利用率的外界因素中的主觀原因，抓住宣傳日、開放日等時間節點，利用媒體合作、開辦展覽、社會公共活動等途徑，將檔案利用服務主動“推送”到公眾視野里，加深公眾對通過利用檔案信息資源來保障權益、獲得利益、科學研究、滿足精神文化追求的認知。

二是深入開展編研，對城建檔案內容進行深層次開發。將已有的館藏內容結合當下熱點動態和最新需求，把檔案信息加工成“產品”，讓“死”檔案活起來，為社會開發出更多檔案信息精品。在把控學術性的同時，增加可讀性、趣味性、知識性，并通過多種媒體媒介分享傳播，例如開設專欄、案例教育、拍攝城市建設紀錄片、舉辦舊城改造圖片對比展等等。

三是加強資源建設和整合，豐富館藏、優化結構。拓展城建檔案資源外延，細化城建檔案分類，注重檔案內容多樣化、新型化發展趨勢，提升館藏檔案收集質量。例如地下管網檔案、物業項目檔案、老小區加裝電梯檔案、園林綠化檔案、文保單位修復檔案等均可納入館藏范圍，同時做好老照片、專題類照片（視頻）的征集、保管和編研開發。

3.檔案數字化質量控制與技術規范

館藏檔案數字化是一個龐大的系統工程，城建檔案館受規模和人員限制，面對巨大的館藏量往往選擇政府招標采購數字化項目，鮮少自行開展數字化工作，但不管是何種方式，都需要對這一工程實行全過程質量控制和規范管理，避免因數字化成果質量問題影響電子檔案利用效率。前期審慎進行檔案鑒定和數字化企業與人員的資質、規模審查;中期嚴格按照《紙質檔案數字化規范》對流程和階段性成果進行抽檢，注重元數據的采集和保存，對于較常出現的圖像命名和掛接錯誤問題，應統一命名規則和文件大小規格，并盡量減少人工錄入，能通過目錄數據庫采集的全部實行自動采集;后期可引入監理或第三方評估機制。為今后對接檔案共享信息平臺，要注重數據的互通開放性并進行實時備份。

增量電子檔案的質量把控，需加大對第三方服務公司的電子檔案制作培訓和審核把關，針對其進館順序引起的真實性、原始性存疑進而影響電子檔案使用問題，筆者認為只是暫時性的，目前雖使用光盤方式移交電子檔案，但隨著單軌制提出，電子檔案在線接收和利用并不遙遠，電子檔案系統化建設勢在必行。城建檔案館可作為認證部門對審核通過的資料生成電子簽章，并由系統進行邏輯歸檔。

4.加強電子檔案法律保障和邊界限制

城建檔案館內部應厘清電子檔案利用邊界限制。也就是說，電子檔案的利用在考慮其特性的基礎上有針對性的加以規范和限制。內容上，由于檔案信息內容的敏感性和機要性，要嚴格進行內容審查和界定，區分出公開利用和限制利用，從而再細化利用范圍和利用方式;程度上，檔案信息資源利用權限要有明確劃分，并根據利用進度有序開放，每一環節應當是獨立分離的，對利用后的電子檔案要全程追蹤，及時收回、指明用途、指定有效期或設置再利用權限。

加強電子檔案利用中法律法規應對和保障。一方面是電子檔案的法律效力需以法律形式固化下來，電子文件防篡改技術有很多，例如文件固化技術、哈希值校驗技術、數字簽名技術、可信時間戳技術、區塊鏈技術等等，技術和法律博弈，需要從容應對技術沖擊和管理變革，與時俱進。另一方面，對于狹義的檔案違法行為，一般以《檔案法》及其他法律法規加以制約，應結合實際情況充分研究各種違法情況和處罰措施，在檔案相關法律法規中明晰責任界限和執法尺度。

當前時代，電子檔案的形成和利用給檔案管理方式既帶來了許多便利，也隨之帶來諸多挑戰。本文雖詳細列舉了幾點影響其利用率的顯性要素，但可能還有所忽略。展望未來，需要城建檔案工作者在實踐中不斷探索，不斷發現問題，不斷改進工作，最終將實現預期目標。

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作者單位：常州市城市建設檔案館