TOD理論在中國的實踐
——以濟南新東站規劃為例

袁 帥，董珊珊，周 東

（濟南市規劃設計研究院，山東 濟南250000）

1 濟南東站發展歷程

濟南東站位于濟南東北部，規劃為三臺十二線，是全國重要交通樞紐，其所在片區由皮特·卡爾索普先生主持設計，采用新城市主義理念，以高質量的公共交通服務為支撐，將公共交通承載力與土地開發強度相匹配，鼓勵慢行交通，優先發展自行車網絡系統并創建密集的小格網街區。以TOD開發模式為導向，建設步行優先和功能混合的鄰里單元，提升社區活力，確保城市緊湊集約型發展，同時提倡短距離通勤，建設綠色節能建筑，降低社區系統的碳排放，使城市與站場能實現有機融合，如圖1所示。

圖1 濟南東站在濟南的位置

為了保證新城市主義理念更好地貫徹落實，指導該區域的建設實施，自2014年以來，市政府及開發平臺從交通、產業、空間、市政等多個方面先后進行多項專項規劃與城市設計，但效果不盡如人意，在解讀傳導的過程中，在開發平臺、上層意志的影響下變得面目全非。

2 濟南東站的問題剖析

2.1 TOD開發重“表”不重“里”的

TOD作為一種基于“公共交通—土地利用”協同互動的土地開發模式，其內涵和外延在近些年不斷發展，以濟南東站地區為代表的TOD項目實踐逐漸增多，但是在建設過程中，大多數項目在圍繞公交及軌道站點附近區域過分強調高強度、高密度的開發，注重土地開發的經濟效益，從而忽視公共交通自身及周邊社區的協調發展，此時經濟收益層面最佳的土地開發方式其實已經給周邊社區帶來巨大的麻煩，居民已不是城市關注的核心，它更像是整合公共交通的房地產開發行為（TAD）。例如，濟南東站張馬屯片區，開發商為了能夠平衡資金成本，將部分居住用地容積率提高至3.0～3.5，其未來產生的客流量遠遠超過大運量公共交通的運輸能力。

2.2 土地多樣性難以保障

TOD社區用地的多樣性是新城市主義的核心內容，它能夠提升社區活力，保持用地布局緊湊，減少跨區出行。雖然土地混合在中國大城市中比較普遍，但是由于濟南執行的是國家統一的用地分類標準，混合用地缺乏相應的政策支撐，無法保障用地混合的傳導實施。

另外，濟南東站地區公交及軌道站點附近多以商業商務用地為主，功能業態較為單一，缺少城市服務職能的公共設施規劃，用地的不兼容導致功能上的連接增加成本，使高峰時段雙向交通需求不均衡。無法聚攏的人氣使城市活力的塑造未來不可期。

2.3 公共空間秩序混亂

面向公共空間的慢行交通系統的人性化設計是TOD理念的本質。皮特·卡爾索普先生曾主張TOD將居住、商業、辦公和公共服務設施與公共空間結合在一起，布置在適于步行的范圍內。講究“高復合、多業態、小街區”，地塊尺度一般控制在120～200m范圍內，提倡連續宜人的步行環境設計，營造人性化的居住就業空間。

由于濟南東站地區由不同的設計單位進行細化，委托主體各不相同，城市設計缺乏統一的整合提升，雖然車行交通保留最初的骨架，但是慢性系統被分割得難成系統。此外高容積率所規劃的百米高層住宅完全忽略了人本的尺度，與最初設計理念背道而馳。

2.4 公共功能落地實施滯后

受投資、實施主體不確定等因素影響，片區級以上公共公益設施實施多滯后于招商引資和收益性快的經營性項目，公益服務功能相對不夠完善。在東側大片的居住住區基本建設完畢的情況下，道路及公交的配置并未跟上，造成部分路段嚴重擁堵，如圖2所示。

圖2 已批已建住宅項目

3 重塑的路徑與建議

3.1 合理確定開發強度，注重土地混合使用

根據公共交通設施的承載力，注重區域土地使用功能差異化布局，使交通量與交通運輸能力相匹配。在規劃過程中，距離軌道及公交站點較近的區域，適當提高土地開發強度，降低地塊停車配比，向外土地開發強度逐漸降低，以此充分利用公共交通資源，提升片區土地開發價值。

TOD區域周邊的土地使用功能主要包括三種類型：居住與就業、為社區服務的公共設施及為城市服務公共設施。居住與就業是區域的基本功能，宜占區域總用地的40%～60%；社區配套設施能夠有效提升社區活力，減少居民的跨區出行，用地宜占總用地的20%～30%；為城市服務的公共設施用地宜占總用地的10%～40%。在用地規劃過程中，居住宜與社區公共服務設施進行適度混合，提高用地的彈性，合理用地產權及分配制度。就業與城市公共服務設施盡量靠近大運量公交站點及軌道站點附近，這樣可以有效均衡城市交通流的潮汐現象、提高公共交通的利用率，如圖3所示。

圖3 土地使用規劃

3.2 優化慢行及公共空間系統

TOD開發理念是以創造連續慢行系統為出發點，減少小汽車出行，達到提高公共交通吸引力的目的。TOD地區的步行時間一般控制在10～15min內，步行半徑一般在400～800m范圍內[1]。在城市新區規劃中，人口密度大，城市尺度大，機動車與行人的互相干擾問題比較突出，因此將慢行綠道融入地塊當中，整體形成“小街區、密路網”的格局，實現慢行網絡與車型系統的分離，同時讓地塊回歸到人本尺度。

塑造人性化的公共空間是城市設計的靈魂，圍繞其周邊布局公共服務設施，并利用連續的慢行系統將其串聯成網，這樣才能改善步行環境的品質，方便人們使用，達到延長步行時間的效果，擴大TOD地區的影響范圍，如圖4所示。

圖4 公共空間系統規劃

3.3 健全實施傳導機制，合理確定開發建設時序

面對TOD實踐中的局限性，不同的規劃層面應在完整的理論框架下，結合區域特點，從戰略目標、協調實施等方面對所有站點周邊地區開發進行整體考慮?，F階段規劃管理主要以空間管理為主，時間維度的實施管理在編制城市設計過程中考慮不充分，片區先期開發往往以商業、居住等經營性項目起步撬動，區域中主導功能、景觀、設施不能發揮應有的引領作用。因此，在城市重點區域的建設實施中，應由政府主導區域的開發時序安排，按照設施先行、形象先塑的原則逐步建設，確保規劃在傳導實施的過程中不走樣。

4 結語

總體來說，雖然TOD理論在中國已發展很多年，但是區域層面成功的案例極少，往往都是借助軌道站點優勢打造站城一體的節點。因此在區域規劃中落實TOD理念就必須對其進行充分的解讀，從實際出發，結合片區特點，從土地、交通、公共空間、政策等角度出發，增強區域活力與可實施性。