改善政校關系 激發辦學活力

【摘 要】政校關系是一個復雜而敏感的話題，又是促進學校高質量發展的重要命題。政校關系的改善要以法規為基本遵循，以《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》為依據，明確政校關系改善的目標是激發學校辦學活力，辦好每一所學校;其實則是加強教育秩序治理，加快現代學校制度建設;其矛盾的主要方面是政府轉變職能、作風和方式，學校則是規范辦學;其根本保證是加強黨的領導，全面貫徹黨的教育方針，為落實立德樹人根本任務探索規律，建立健全機制。

【關鍵詞】政校關系;激發活力;轉變職能;規范辦學

【中圖分類號】G471? 【文獻標志碼】C? 【文章編號】1005-6009（2021）53-0031-04

【作者簡介】成尚榮，原江蘇省教科所（南京，210000）所長。

一、 政校關系命題的價值意義與討論的特點

政校關系是客觀存在的關系，是辦學校、辦教育諸多關系中處在“第一”的關系。所謂“第一”，是言其意義之深、價值之重、影響之大。的確，政校關系是辦好學校、辦好教育的前提與關鍵，具有根本性、全局性、發展性。討論政校關系，讓我們從管理走向領導，走向宏觀、走向戰略、走向理性、走向研究、走向自上而下與自下而上相結合的改革路徑。這樣的“走向”，讓校長真正成為領導，真正成為專家、大家，也讓教師們成為領導者。

政校關系是領導與被領導的關系，涉及權利、義務與責任，也涉及倫理道德與法制法治的關系。權利、義務、責任都有邊界，邊界清晰，才能各司其職，各負其責。邊界問題的實質是身份認同問題。在政校關系中，身份認同才會堅守邊界，也才會促進德治與法治的統一，推動政校關系的和諧，走上教育改革與發展的新境界。

從思維的角度看，政校關系的深處是思維方式。政校關系的思維不是單一的，而是處在關系中;不是單向的，而是雙向互動的。政校關系的改善可以從關系思維中得到啟發，應是一種關系思維。而且思維方式的改變才會支撐政校關系的改變，甚或說，才會有政校關系的真正改變和持續改善。

二、 此次政校關系討論的特點

一是問題導向。討論的主持人王笑梅校長做了較為廣泛的調查：省內外26個區域樣本，以及100多位行政領導、校長、專家的問卷調查，得出了三個方面的調查結論：從學校視角審視，政校關系存在的問題是“邊界沖突”;從政府視角審視，政校關系存在的問題是“主體缺失”;從專家視角審視，政校關系存在的重要問題是“內在矛盾”。這些問題都有數據的支撐和闡釋。從問題出發，討論才有針對性和現實意義，也才會達到解決問題的目的。

二是各抒己見。不同的角色、不同的身份決定了不同的視角，不同的視角體現不同的立場。各抒己見，有了觀點的碰撞，觀點的碰撞會迸發出思想的火花，引發多角度的思考，如前文所述：產生視域重疊與融合。凌宗偉老師作為專家，他從著作、文獻中獲取新知，對邊界與權利論述得深刻;儲昌樓校長堅持“教育為人生為社會”的核心理念，從發展的角度將“一起美好”作為政校關系的境界，吳金根校長基于學校的發展、演進來談辦好學校，讓學校成為政府的一道風景，“讓政府去安該安的心”。王笑梅身兼政府官員和校長雙重身份，政校關系應是同頻共振、相得益彰、美美與共;孟曉東與錢音，則從政府的角度，重新認識政府應有的擔當，準確、深刻，也可信。大家的意見是中肯的，既“和”又“不同”，都挺好。各抒己見，讓我們對政校關系有了完整的、結構化的、立體的認識。

三是專業探討。政校關系是個實踐命題，也是個理論命題，充滿著思想的張力，其間有許多專業問題需要探討：角色、身份問題，邊界、權利清單問題，發展理念與方式問題，道德與法治問題，共同體問題等，觸及諸多學科與理論，還涉及美學問題。而這些專業探討，又是將理論與實踐結合、統一在一起，理論化的實踐，實踐化的理論，相得益彰。在專業探討中校長們和行政領導走向深度，正在探尋規律。走在規律之中，才能把握規律、遵循規律，使自己真正成為主人，也才有可能成為專家。

三、 政校關系改變的政策依據與幾個基本問題的厘清

政校關系改變的政策法規的依據，有《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》等法規，這些法規對政校關系改變做了原則性規定，但問題有二：一是我們關注、學習、研究不夠，二是落實更不夠，此次討論中所涉也較少。好在有一個重要的文件《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》（以下簡稱《意見》）。這個文件代表著中央和國家的意志與要求，具有權威性，而且體現了理論與實踐的結合，政策的背后有著理論的支撐，應當作為調整、改善、改變政校關系的主要依據。

《意見》開宗明義，指導思想非常明確：“深化教育‘放管服改革，落實中小學辦學主體地位，增強學校發展動力，提升辦學支撐保障能力，充分激發廣大校長教師教書育人的積極性、創造性，形成師生才智充分涌流、學校活力競相迸發的良好局面，加快現代化學校制度建設，為推進教育現代化、建設教育強國奠定堅實基礎。”這段話說得特別好，以確信的語言表達了政校關系改革的目的是“落實中小學辦學主體地位，增強學校發展動力”;改革的重點是“放管服”“提升辦學支撐保障能力”;改革的核心是“加快現代化學校制度建設”。在“基本原則”部分將“明晰政府、學校權類邊界、處理好政府辦學主體責任和學校辦學主體地位之間的關系”作為一條重要原則。其中有兩個關鍵詞應給予特別關注：主體責任、主體地位。顯而易見，政校關系，政府應擔負主體責任，而學校應強化其主體地位。“兩主”的表述，劃清了政校關系的邊界。因此，筆者深以為，政校關系的討論，應回到這一《意見》上去，學習好，領會深，落得實，一定會讓政校關系從根本上得到改善。

由此出發，我們還應理清幾個基本問題，澄明一些關系。

其一，政校關系的改善核心目標：激發學校辦學活力，辦好每一所學校，讓每個孩子享有公平而有質量的教育。

學校是個生命體，充滿著生命的活力，可以創造一切，我有個比擬：學校其實是個孩子。無論是百年名校，還是剛辦不久的新校，都是個孩童，絕少是老者。這一比擬的根本意旨是：永遠和孩子在一起，永遠想著孩子的未來，只有學校成為孩子的時候，學生才會真正成為孩子。孩童，具有無限的可能，但不管是什么可能，一定要成為最好的自己，學校一定要為黨育人、為國育才。再從另一個角度考慮：學校的活力來自孩子的活力，學校的活力是為了讓孩子更有活力。但現實的邏輯卻是孩子缺失了活力，其根本原因是學校的制度、方式制約了學生發展的活力。學校首先缺失了活力，深究其原因是因為政府制約了學校發展的活力，這是事實，毋庸諱言。現實邏輯與理論邏輯的相悖，讓激發學校辦學活力的命題更加凸顯出來。

值得注意的是，激發學校辦學活力不是針對少數學校，而是面向所有學校。唯此，才能辦好每一所學校，讓每個孩子享有公平而有質量的教育。這里隱含著另一個問題，一些名校或熱門學校，往往可以得到有關黨政領導部門一些特殊優惠政策，得到人、事、物等方面的特殊照顧。嚴格說來，這是不合理的，這是人治而不是法治，其結果是一小部分學校先“富起來”了，而大部分學校沒有“站起來”，更沒有“活起來”。這與《意見》里所要求的“充分激發廣大校長教師”的積極性、創造性，“形成師生才智充分涌流、學校活力競相迸發的良好局面”是背道而馳的。改善政校關系不是解決一小部分學校激發活力的問題，只有從辦好每一所學校出發，才能達至高質量發展的根本目的。

其二，政校關系改善的實質：加強教育秩序的治理，加快現代學校制度建設，優化學校發展的良好生態。

政校之間存在一些問題，產生問題的原因是多方面的、復雜的，雙方都有一定的責任。討論這些矛盾與問題，當然要理清這些矛盾與問題，但絕不是簡單地追究責任，而是究其本質，抓住主要矛盾，在關鍵問題上予以突破。主要矛盾是什么？重點在哪里？本質又如何把握？從《意見》來看，這些追問都會聚焦于一個重大命題上：加強現代化學校制度建設。以此，加強學校秩序治理，才能從根上逐步解決問題。

教育秩序治理，涉及幾對基本關系。一是德治與法治。中國文化中，關于德治、法治都有論述，而且延續到現在，這就是“德主刑輔”。黨的十八大非常明確提出：以法律支撐道德，以道德滋養法律。這一治國理政的思想與良策，同樣適用于教育秩序治理。德治，在學校秩序治理中，具體出現為道德領導，重申人文主義，也具體體現為制度管理，注重規則、規范。問題還有另外一面，那就是德法兼治，不只是對學校的要求，政府主管部門也應執行。值得注意的是，政府及其主管行政部門在教育秩序治理中，德法兼治對學校還缺少應有的舉措，而且對自己本身，也有失偏頗的現象。只有政校兩方面都能以德法兼治為遵循原則，教育秩序治理才會有效，政校關系的調整改善也才會得到保證。

二是主體地位與主體責任。《意見》對“堅持放管結合”的原則，闡釋得非常清楚：“明晰政府、學校權責邊界，處理好政府辦學主體責任和學校辦學主體地位之間的關系，既注重打破部門壁壘、做到應放盡放，又注重規范學校辦學行為、強化事中事后監管。”政與校都有權與責，都是主體，但邊界是不同的，如前文所述，政府承擔的是辦學主體責任，學校則居辦學主體地位。主體責任在于提供各方面的保障和監管;主體地位在于從實際出發，作出決策，有自己的辦學主張，辦出特色、辦出活力。權責的邊界是分明的，現在的問題是政府對邊界的“僭越”，而學校對辦學規范不力，“堅持放管結合”是調整、改善政校關系的一條重要原則。

三是改革對學校的評價與對學校的解放。激發學校辦學活力，于政府而言，應確立一個核心理念：解放學校。解放學校首先要解放校長，解放校長才能解放教師，最終才能解放學生、發展學生。解放學校的關鍵是改革考核評價制度和方法。國家已提出了“破五唯”的要求：破唯分數、唯升學、唯文憑、唯論文、唯帽子。“破五唯”，治理教育的頑瘴痼疾，解放校長、解放教師、解放學生，極大地解放學校，極大地釋放學校的能量。實事求是地說，政府至今還沒有在“破五唯”上下大功夫，雖有進展，但可以說是收獲不大。從根本上解決評價指揮棒問題，才能扭轉不科學的教育評價導向，才能保障現代學校制度建設，正是在這一過程中，政校關系得以有效改善和改變。

其三，政校關系改善矛盾的主要方面：政府轉變職能、作風與方式，學校要規范辦學，促進政校關系的改善。

政校關系本身是一對矛盾，在實踐中，由于多種因素加劇了這一矛盾。筆者以為，矛盾的主要方面在政府，而不在學校。政府要著力解決的矛盾，其中一個重要方面是在承擔主體責任的過程中，要下決心轉變職能、作風和方式。對于轉變職能，《意見》里對此已有了明確規定，政府要按著要求去落實。與此同時，政府還要轉變工作作風和方式。筆者試著把各位討論的意思歸納一下：堅持深入基層，加強調研，不能浮光掠影，不能以偏概全;堅持實事求是的原則和科學態度，從實際出發，作出準確判定，不能充耳不聞;堅持在機制探索上下功夫，從根本上尋求解決問題的辦法，形成一些制度。職能、作風、方式的轉變，會讓政校關系的矛盾得到良性轉化。

矛盾的主要方面在政府，并不意味著學校沒有責任。學校重在規范辦學，努力將教育規律、社會發展規律整合在一起，最終遵循身心發展規律，促進學生健康成長。政府職能、作風、方式的轉變中，與學校規范辦學對接、趨近，形成發展共同體，政校關系可以得到改善、改變。

其四，政校關系改善的根本保證：加強黨的領導。

加強黨對教育工作的全面領導，是辦好教育的根本保證，當然也是改善政校關系的根本保證。加強黨的領導，就是要把講政治放在首位，確保改善政校關系的正確方向，確保學校發展的正確方向。加強黨的領導，就是要以新發展理念為引領，推動學校教育的高質量發展，將政校關系的改善，用新發展理念來引領，將其納入更高水平育人體系的構建中。加強黨的領導，要加強學校黨組織建設，抓好黨建工作，確保黨的教育方針全面貫徹到學校工作各方面，也確保政校關系的改善，共同為落實立德樹人根本任務做出更加積極的努力。