突發(fā)公共衛(wèi)生事件下基層疾病防控體系和防控能力調(diào)查研究

邱蓉 耿紅豆

摘? ?要：2020年一場突發(fā)公共衛(wèi)生事件“新型冠狀病毒”疫情肆虐全球使我們認(rèn)識到，有必要對我國當(dāng)前的基層疾病防控體系和防控能力進行調(diào)查研究，補齊漏洞短板，保障當(dāng)前和今后人民群眾的健康安全。基于此，采用文獻法、訪談法、案例分析法等，通過對相關(guān)的新聞報道、期刊文獻、實地調(diào)研訪談資料等進行研究、篩選，并運用國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、公共安全等理論，分析基層疾病防控體系和防控能力存在的問題及其原因，并據(jù)此提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：國家治理;公共衛(wèi)生事件;基層疾病防控

中圖分類號：R197? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）23-0147-03

2020年，一場突發(fā)公共衛(wèi)生事件——新型冠狀病毒疫情席卷全國。透過此次公共衛(wèi)生事件，要重新審視我國的疾病預(yù)防控制體系，尤其是基層的早期防控，找出并補齊基層疾病防控的漏洞短板，切實做到早發(fā)現(xiàn)、早隔離、早治療。研究分析疫情爆發(fā)前的疏忽與不足，有助于從前端認(rèn)識我國疾病預(yù)防體系存在的問題。

一、理論基礎(chǔ)

2013年11月，在黨的十八屆三中全會上首次提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。而公共安全治理體系和治理能力作為國家治理體系和治理能力的重要子域，在應(yīng)對此次新冠疫情時發(fā)揮了重要作用。公共衛(wèi)生事件是公共安全的重要組成部分。在知網(wǎng)關(guān)鍵詞檢索公共衛(wèi)生類大約8 473篇論文，其中公共衛(wèi)生事件類大約1 225篇論文。在2020年之前每年新增文獻研究在20—60篇之間，而2020年截至10月份已新增509篇文獻研究。在2020年之前的研究主要包括輿情監(jiān)測及引導(dǎo)、應(yīng)急管理機制建設(shè)、預(yù)防控制、學(xué)校傳染病預(yù)防等方面;在2020年新冠疫情沖擊下，學(xué)者對公共衛(wèi)生事件進行了全面細(xì)致的研究，尤其將預(yù)防控制擺在了更加突出的位置。疾病防控是公共衛(wèi)生事件的重要內(nèi)容，是具有非競爭性和非排他性屬性的公共物品。為使分析更具象，下文選擇基層疾病預(yù)防控制體系作為具體研究對象。

二、疾病預(yù)防控制體系現(xiàn)狀

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了世界矚目的巨大成就。但同時也要看到，我國在衛(wèi)生領(lǐng)域特別是疾病防控方面的水平同經(jīng)濟發(fā)展水平還不相適應(yīng)，還存在較大發(fā)展空間。

（一）衛(wèi)生投入整體不足，疾病預(yù)防缺口較大

衛(wèi)生投入整體不足，疾病預(yù)防缺口較大。近年來，從衛(wèi)生領(lǐng)域整體供給來看，資金投入不足;從衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)部分配看，疾病預(yù)防資金投入缺口較為突出。由圖1可知，2015年以前我國衛(wèi)生費用占GDP%一直在低位徘徊，在某些年份甚至略有下降，21世紀(jì)前15年，我國衛(wèi)生費用占GDP%僅提升了0.91個百分點，與同時期的發(fā)達(dá)國家相比（見圖2），我國在衛(wèi)生領(lǐng)域的差距不僅沒有縮小，反而有逐漸拉大的趨勢。黨十八大以來，中央對衛(wèi)生發(fā)展的重視與日俱增，資金投入不斷增加，整體不足問題有所緩解。但多數(shù)資金流入了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，疾病預(yù)防投入缺口仍較為突出。由圖3可知，我國疾控中心的數(shù)量由2001年的3 813家減少到2018年的3 443家，累計減少9.7個百分點，這反映出政府對疾病預(yù)防的重視程度還有所不足。綜上，近年來衛(wèi)生資源整體供應(yīng)不足問題雖有所緩解，但衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)部發(fā)展不平衡不充分的矛盾還較為突出。

（二）貴陽市XX區(qū)基層疾控調(diào)查研究

首先，XX區(qū)疾控中心人手不足、編制不足、整體年齡偏高。XX區(qū)服務(wù)42萬人口，卻只有42名疾控人員，平均一名疾控人員要負(fù)責(zé)一萬多人。疾控人員平均年齡超過40歲，中青年數(shù)量較少，存在青黃不接的問題。同時，還有12名臨聘人員沒有編制，難以最大程度激發(fā)其工作積極性。其次，基層疾控機構(gòu)權(quán)限過小，限制了其主觀能動性的發(fā)揮。XX區(qū)疾控中心缺乏人才引進自主權(quán)，信息發(fā)布權(quán)限低、渠道少。目前，只有一個微信公眾號來作為發(fā)布一些疾病預(yù)防健康教育宣傳的渠道。最后，基層疾病監(jiān)測預(yù)警能力薄弱。疾控和醫(yī)療機構(gòu)協(xié)同機制不健全，醫(yī)療機構(gòu)不會直接同疾控機構(gòu)共享相關(guān)信息。而疾控機構(gòu)不直接接觸普通病人，缺乏第一手的疾病相關(guān)資料，難以及時發(fā)現(xiàn)和報告?zhèn)魅静　?/p>

三、基層疾病防控存在的問題

（一）基層疾病防控體系問題

1.疫情信息披露制度及上報機制效率較低。我國法律規(guī)定，只有行政主管部門才有權(quán)發(fā)布及披露疫情相關(guān)信息。疾控中心是衛(wèi)健委下轄的事業(yè)單位，其主要的職能是對疾病的科學(xué)調(diào)查并提供相應(yīng)的對策建議。但疾控中心的職能定位面臨兩難處境，作為科研機構(gòu)，須對行政主管負(fù)責(zé);作為事業(yè)機構(gòu)，缺乏獨立的行政權(quán)限。此次“新冠”疫情中，采用傳統(tǒng)的人工層層上報方式，而“非典”后建立的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)卻棄之不用，耽誤了疫情前期寶貴的預(yù)警時間。

2.疾控機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)信息協(xié)同機制不完善、不健全。疾控機構(gòu)不能直接從醫(yī)療機構(gòu)獲取疾病相關(guān)信息，增加了信息獲取成本。疾控機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)所擔(dān)負(fù)的主要任務(wù)不同，其醫(yī)務(wù)人員對疾病相關(guān)信息的敏感度也不同。比如，臨床醫(yī)生在接待病患時主要是對癥處置，較少會考慮是否存在傳染病的可能;而疾控機構(gòu)醫(yī)生則更加關(guān)注在短期內(nèi)出現(xiàn)的一定數(shù)量類似癥狀的患者，研究是否具有傳染病的可能。醫(yī)療機構(gòu)擁有大量信息但對傳染病不敏感，疾控機構(gòu)對傳染病較敏感但缺乏信息。

（二）基層疾病防控能力問題

基層疾病預(yù)防資金投入較少，防控能力有限。我國衛(wèi)生基層疾病控防控能力弱化，面對越來越狡猾善變的新型病毒，基層疾控機構(gòu)防控能力較為有限。

四、原因分析

（一）疾病防控體系分析

1.疾病上報法律法規(guī)須更新。目前，我國法律規(guī)定的疫情報告機制在面對突發(fā)疫情時，上報速度同新時代疾病防控要求不完全適應(yīng)，一定程度上延誤了疫情的前期防控。《中華人民共和國傳染病防治法》第三十條規(guī)定了疫情報告屬地管理原則，按照國務(wù)院規(guī)定的或者國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時限報告。《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》第三十五、三十六條中對疫情上報的時限做了非常嚴(yán)格的限制，同時規(guī)定了嚴(yán)格規(guī)定了疫情上報機制。此次疫情爆發(fā)時，地方采用傳統(tǒng)“上傳下達(dá)”式的報告機制，速度較慢，而更快速的“傳染病直報系統(tǒng)”卻被束之高閣。