黨建引領社區治理的路徑研究

殷虹

摘要：提升社區治理水平，關鍵在于社區黨組織在治理過程中發揮領導核心作用。天津市H區通過黨建引領社區治理，在發揮黨組織引領作用方面取得一定成果，但仍然存在社區居民參與治理意愿不強、自身能力有限，社會組織專業性有待提高等問題。針對這些問題，要通過激發社區居民參與熱情與提升治理能力，提升社會組織專業性等方式，推進社區治理水平提升。

關鍵詞：黨建引領；社區治理；提升路徑

中圖分類號：D669.3；D267.7文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）08-0072-06

基金項目：2020年度天津市研究生科研創新項目“和平區社區基層黨組織組織力提升研究”（2020YJSS197）。

社區是城市的基礎單元，社區治理也是社會治理的重要組成部分。隨著社會轉型，傳統的治理模式已不再適應，需要改變社區治理路徑。黨的十九大報告指出，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動[1]。黨的十九屆四中全會提出要加強和創新社會治理。十九屆五中全會再次強調“治理效能提升”的問題。社會治理要發揮黨的引領作用，形成社區治理主體多元化、區域化黨建等現代治理模式。

本文以天津市H區為例，通過訪談和參與式研究方法，歸納其工作方式以及取得的成效，并對照十九屆五中全會所提出的社會治理要求，尋差距、找落實、直面實踐中的問題，并提出相應的提升路徑，以期拋磚引玉，為深入研究社區治理提供一些借鑒。

一、天津市H區黨建引領社區治理的實踐成效

自十九屆五中全會提出“治理效能提升”以來，黨建引領基層治理成為當前乃至今后一段時間基層社會治理的主要探索方向和發力點，也成為中央和地方各級黨組織必須著力攻克的重大理論與實踐課題。天津市H區不斷加強與創新黨建引領社區治理機制，以應對城市管理模式的變化，鞏固黨在基層的執政基礎。H區為天津市的市中心，目前共有62個社區，經過2021年社區兩委改選，全部實現書記、主任“一肩挑”，社區內黨員占比達到35%，這為H區黨建引領社區治理提供了很好的基礎。H區環境復雜，老舊小區和公寓式住宅較多，其內部人員情況多樣，外來非常住人員較多，流動性大，社區治理所面對的情況復雜。近幾年，天津市H區發揮社區黨組織核心領導作用，通過整合政治資源、行政資源和社會資源，凝聚力量，解決了社區治理與黨建“兩張皮”的困境，搭建了多元主體參與社區治理的平臺，由于社區治理成效顯著，H區被評為全國文明城區。

（一）突出社區黨組織政治領導力，加強社區治理中黨的領導

天津市H區通過以下幾個方面強化社區黨組織對社區治理的領導。

1.干部下沉到社區基層，強化黨組織在社區治理中的領導地位

H區早在2018年就通過換屆選舉，完成社區兩委改選，并全部落實書記、主任“一肩挑”。2021年又借助兩委改選時機，選聘15名35歲以下的科級領導干部下沉社區，擔任社區“一把手”。社區“一把手”的素質與工作能力顯著提高，社區兩委班子呈現出年輕化、專業化的特點，社區領導班子結構得到進一步優化。

2.優化并創新街道社區黨建結構

以社區黨委為核心，搭建“區-街-社區”為主體的黨建聯席會，形成良好、有效、無障礙的溝通平臺，加強上下級溝通協調，以達到快速解決問題的目的。建立完善“黨委建在社區、總支建在小區、支部建在樓棟，黨小組進入樓門，黨員擔任樓門長”的組織體系，繼承并發展了“支部建在連上”的傳統思想，提出支部建在網格上、支部建在樓門上和樓層上，促進了黨組織逐步嵌入社區最基層，強化黨的領導地位，實現了基層黨組織與社區治理充分融合。

3.形成社區黨組織為核心的“大黨建”格局

社會組織與物業在社區治理中擔任重要的角色。H區通過分清治理主體的角色，梳理多元治理主體之間的關系，構建以社區黨組織為領導核心，由業委會、物業公司、居委會組成的有效的社區治理體系。在街一級設立物業聯合委員會，將轄區內物業企業聯系起來，發揮行業強大作用，并在其中設立黨組織，構建黨組織領導的物業聯合會，彌補了物業企業缺少黨組織的缺陷，打造紅色物業。

（二）強化社區黨組織組織功能，鞏固基層治理基礎

天津市貫徹落實十九屆四中全會精神，以加強和創新基層社會治理為主要目標，創新推出“戰區制、主官上、權下放”的工作機制，全面落實黨建引領基層治理。H區作為此工程的試點，構建了“1+3+3”城市基層黨建引領體系，提升社區治理效能。充分發揮街道社區黨組織軸心作用，搭建“三個平臺”，用好“三種資源”，為社區治理提供保障。

1.組織整合政治資源

在兩新組織、樓宇、物業、樓門以及樓層中設立黨支部（小組），完善基層黨組織網絡體系，發揮黨組織的組織功能，把社區居民吸引到黨組織身邊，匯聚群眾力量，形成強大凝聚力，參與到社區治理過程中。

2.組織整合行政資源

2017年10月，天津市委辦公廳、市政府辦公廳聯合印發了《天津市社區工作者管理辦法》，明確了社區工作者的待遇保障，提出確立社區正職、副職和工作人員“三崗十八級”等級序列，這提升了社區工作者的工作熱情，使他們能更加全身心地投入到工作中。

3.組織整合社會資源

早在2000年，H區就提出打造社區志愿者隊伍，隨后轄區內熱心居民、有志愿服務精神的非公有制經濟組織人員等紛紛被吸收進社區，擴大了志愿者隊伍。近幾年，為了突出志愿隊伍專業化，H區創新推出“雙報到”機制，并通過評選優秀志愿者等活動增強志愿者榮譽感，引導其更好地為社會治理服務。H區印發《天津市和平區社區社會組織發展藍皮書》，科學規范地分析區內社會組織的現狀、問題、發展路徑，并構建“1+1234工作法”，推進社區以黨組織為領導核心，引領社會組織發揮功能，創新社會組織參與治理路徑，提升社區治理水平。

（三）強化社區黨組織服務功能，提供高效服務

H區構建500多個網格支部，下撥30萬補貼款項，推動社區網格化劃分，實現H區網格全覆蓋，實現每個網格中有支部，支部中有負責人，提升辦事效率。

1.完善網格精細化服務

H區按每2000人一個網格劃分，實行“人在格中，事在格辦”，每個網格聘任3位網格員，進行有效管理。網格員通過走訪居民，聯絡反饋民意，形成一條快速、有效的民意反饋渠道。

2.搭建平臺，為群眾提供表達渠道

隨著社會快速發展，居民需求的差異性越來越大，構建能暢通民意表達的渠道十分重要。H區居民有夏季乘涼的習慣，2020年，H區推動“夜話活動”，由H區區領導和社區黨委負責人牽頭，帶領各部委辦局的處級以上干部，在夏季晚上以普通黨員身份走到群眾中間，和居民嘮家常、做朋友，以這種方式傾聽百姓訴求，提升了社區治理水平。多措并舉，全方位加強基層黨組織的領導和軸心作用[2]。

（四）完善黨建引領社區治理機制，提升治理效能

H區創新治理機制，社區治理不斷走向科學化、規范化。

1.完善社區矛盾調解機制

H區完善社區黨組織領導、組織社會組織和自治組織等參與到社區調解中，發揮居民、社會組織等在矛盾調解中的積極作用，使矛盾化解在基層。同時在社區設立“問題簿”，建立與人大、政協聯系機制，使民意表達更暢通。

2.完善社區議事機制

H區通過設立社區聽證會、社區評議等制度，規范社區議事制度，使其科學化發展。

二、天津市H區黨建引領社區治理實踐困境

要加強黨建引領社區治理，既要發揮黨組織引領作用，堅定政治方向，也要社區居委會、社區居民、社會組織等主體參與其中。隨著社區居民原子化、社區治理模式仍在探索等問題的凸顯，社區治理面臨很大的挑戰。

（一）社區居民參與治理意愿不強

2017年發布的《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出要增強社區居民參與能力。實踐表明：能力源于參與，參與源于意愿。社區居民自己有了參與意愿，就會不斷增強自己的行動能力。H區以社區黨組織為軸心，鼓勵并引導社區居民、社會組織等參與社區治理之中，借此方式打通聯系群眾的最后一公里，提升社區治理水平。但是，在此過程中仍然依靠從上到下的方式，借助行政化工作手段，社區居民等治理主體參與力度與熱情不夠，仍處于“旁觀者”角色。

（二）社區居民參與社區治理能力有待提高

在黨建引領社區治理的過程中，既要發揮社區黨組織的引領作用，也要實現社區治理參與主體的多元化。社區的形成主要依靠外界力量，社區居民并沒有很好地認識到社區是一個居民自治的組織，社區治理也應主要發揮居民自治的作用。在H區實踐中，轄區居民對于社區黨組織仍然存在依賴性。例如在疫情防控期間，許多居民都踴躍參與志愿服務，但是在社區舉辦的文體類、慰問服務類活動中，社區居民仍然依靠社區居委會牽頭搭建活動平臺，被動參與。G社區書記說：“很多居民都希望參與社區活動，但是有沒有能力去策劃，或者與有關企業去溝通?！币虼?，面對社區治理重心下移，社區居民參與社區治理能力有限成為社區治理水平提升所面臨的一大難題。

（三）社會組織發展有待于提高

在社區治理的過程中，社區黨組織要充分了解、發掘利用社區內所有資源，并進行有效整合，從而促進社區治理水平提升?！吧鐣M織是社區治理的能動力量，城市社區組織以社區為主要活動范圍，以服務社區居民，滿足居民需求，促進社區發展為宗旨?！盵3]H區的社會組織共有140多家，這些社會組織承擔了政府轉移的部分職能，服務群眾。但是，社會組織發展不充分、相關管理制度有待完善。社會組織相應待遇、社會地位、激勵措施和職業發展前景吸引力不足，很難引進高層次人才，即使引進來也很難留住，專業化水平較低[4]。社會組織專業性有待提高，對H區社會組織中的工作人員進行調查，有社會學專業背景的工作人員僅占比約15%，其專業水平難以承擔政府服務職能。

（四）黨建引領社區治理考核不科學

長期以來，上級對于社區黨建考核項目多、頻率高，只憑痕跡看社區黨建工作成效，例如僅通過活動照片、工作日志等方式進行檢查。社區工作者疲于應付上級黨組織檢查，“一天很多批檢查人員”成為社區迎檢的常態。X社區書記說：“我們是全國模范社區，只要有檢查肯定都來我們社區，每周迎檢任務非常多，有很多檢查都是重復的，但也沒有辦法?！秉h建引領社區治理的考核體系的不科學導致社區治理弱化，阻礙了社區治理水平的提高。

三、完善黨建引領社區治理的路徑

（一）充分調動社區居民參與的積極性，構建多元主體參與治理格局

在社區治理過程中，要鼓勵多元主體參與，提升其參與基層治理的積極性和主動性[5]，要構建社區黨組織領導下，社區居委會協助，社區組織、社區居民、業委會等為主體參與的治理格局。建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體[6]。

1.改變政府包辦工作模式

扮演好協助、引領的角色，使社區居民參與到社區治理中去。政府完善政策，整合社會資源提供支持，在社區居民自治事務中，政府應該“淡出”，將社區居民自治權還給居民。

2.居委會做好中間橋梁的工作

對于居民，社區居委會調查民意，組織居民有效表達需求，引導居民自治，組織各治理主體積極參與社區治理，充分調動居民的主觀能動性，利用微信等工具平臺培養居民共同體意識，培養居民參與治理的意識。

（二）堅持理論與實際相結合，提高居民參與社區治理能力

提升居民治理能力，要堅持理論與實踐相結合。

1.通過理論學習，提升居民文化水平，掌握社區治理相關知識

社區居委會可以利用線上線下等方式舉辦社區小講堂，聘請社區內有理論知識的專家對政策進行解讀，將國內外社區治理經驗通過案例講解等方式分享給居民。通過深入淺出的培訓，激發社區居民學習熱情，使居民了解并掌握社區治理相關知識，開闊居民眼界，提高參與治理的能力。

2.通過深入參與社區治理，總結治理經驗，提升居民治理能力

居民參與社區治理后，及時總結經驗與教訓。通過參與社區治理，社區居民不斷深化對社區治理的認識，并將理論運用到實踐中，在實踐與學習中不斷深化對社區治理的認識。使社區居民的自我力量不斷強大，能夠處理相應的事務[7]，提升社區治理能力。

（三）加快發展社會組織，參與社區治理

政府應鼓勵并發展社會組織，并支持社會組織參與社區治理。

1.完善社會組織相關法律

社區組織相關法律的發展在我國相對滯后，應加快建立相關法律，明確社會組織與政府、社區之間的關系，明確社區的組織職責。

2.加強社會組織專業化

吸引并選聘有社會學或相關專業背景的人員參與工作或實習，以承擔政務服務職能。與此同時，通過宣傳加快社會組織發展。通過報紙、網絡等社交媒體平臺對社會組織進行宣傳，使公眾認識了解社會組織，創造良好的社會氛圍，形成居民與社會組織共同參加社區治理的新格局。

（四）創新黨建引領社區治理考核評價體系

改進基層考核方式，提高考核的效率及準確性

1.對于不同主體設立不同考核內容及指標

對社區黨建引領基層治理的考核主體要區別對待。在考核過程中防止一刀切，不把會議記錄、工作日志等作為考核的指標，反對口號式、照片式考核評價。運用網絡等平臺，設立群眾對社區治理滿意度打分項目，將居民評價作為考核指標。要采取實地觀察與走訪居民相結合的形式而不是只通過聽取社區書記述職的方式進行考核。將定量與定性相結合，注重治理內容與過程。

2.制定合理、科學的問責機制

堅持客觀原則，分析社區工作者在工作中的付出與失誤，正確客觀看待社區工作人員的失誤，提出改進意見，并對后期整改進行監督。

3.將考核結果與人員選拔相結合

對于考核結果優秀的進行表揚，并樹立典型，以此激發其他工作人員的工作熱情，強化考核結果風向標作用。

四、總結

隨著社會的轉型，面對政治、經濟等方面的深刻變革，原有單位制治理模式無法應對社會治理重心下移的新變化，這就要求社會治理模式及時調整。社區作為城市的重要組成部分，其治理效能也影響到社會治理水平，提升社區治理水平顯得尤為重要。天津市H區通過調動居民參與治理熱情，激發社區治理主體主觀能動性。通過提升居民參與治理的能力，推動社區治理水平提升。通過完善社會組織管理方式以及提升其專業化程度，更好發揮社會組織服務職能。通過完善考核評價指標，破除社區工作形式主義，為其減負。天津市H區的實踐，充分體現了社區治理中黨建引領的巨大作用，值得進一步深入研究。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28.

[2]王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系[J].國家行政學院學報，2014（3）.

[3]許亞敏.社區社會組織發展及參與社區治理的路徑研究[J].領導科學，2020（12）.

[4]師林，孔德永.制度-效能：基層黨建引領社區治理的創新實踐——以天津市“戰區制、主官上、權下放”模式為例[J].中共天津市委黨校學報，2020，22（1）.

[5]殷星辰.新時代以基層黨建引領社區治理創新的實踐與思考——以北京市為例[J].中共山西省委黨校學報，2019，42（4）.

[6]建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體[N].光明日報，2021-07-29.

[7]徐勇，趙德健.找回自治：對村民自治有效實現形式的探索[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014，53（4）.

責任編輯：羅鈺涵