新時代黨內工作制度的基本特征與發展

唐堅

摘要：黨內工作制度是提升黨的建設質量、維持黨內各項工作有序開展的重要保障。為精準定位新時代黨內工作制度的基本特征與發展，本文以“目標價值-規則體系-實施保障”為分析框架，基于《新時代黨內工作制度》一書中的100份黨內工作制度文本，運用ROST CM 6.0軟件和NVivo 11軟件，通過篩選關鍵詞和文本編碼對黨內工作制度文本進行量化研究。結果表明，新時代黨內工作制度不僅注重黨內工作的程序設置，而且明確了黨內工作的職責范圍，但黨內工作的實施保障還未得到足夠重視。展望黨內工作制度的未來建設，可從完善黨內工作的考核監督機制、精準定位職責范圍以及規范黨內工作的追責處理這三方面著手，推動黨內工作制度的科學化、程序化、規范化發展。

關鍵詞：新時代；黨內工作；內容分析法；基本特征

中圖分類號：D262.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）08-0125-08

一、問題緣起

作為中國特色社會主義事業的領導核心，中國共產黨已迎來百年華誕。中國共產黨的百年歷史實際上也是黨內工作制度建設的百年歷史。當前，無論是全面從嚴治黨還是全面依法治國，均已成為不可逆轉的歷史潮流，而黨內工作制度建設則是深入推進全面從嚴治黨的內在要求。基于此背景下梳理和總結黨內工作制度的基本特征，對于推進黨內工作制度建設甚至全面從嚴治黨和全面依法治國均具有重要意義。

黨內工作制度是提升黨的建設質量、維持黨內各項工作有序開展的重要保障，它具有多重制度功能，不僅關涉權力的正常運行，而且關涉黨員權利義務的保障，是全面從嚴治黨的重要制度安排，亦是提升黨的執政能力與水平、促進國家治理體系和治理能力現代化的堅強支撐。實踐中，一些基層黨組織工作出現“軟弱渙散”等現象，不僅加劇了黨員干部的不作為、慢作為、假作為等行為，而且使得黨內部分工作陷入混亂。少數單位的黨內政治生活陷入平淡化庸俗化隨意化，好人主義、自由主義、形式主義等不良風氣還不同程度地存在，這不僅難以有效制約和監督黨員領導干部的權力，而且嚴重削弱黨內工作制度的治理效能，不利于全面從嚴治黨的順利推進。因此，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的新時代背景下，研究黨內工作制度，重塑其治理效能，不僅凸顯鮮明的中國特色和實踐導向，而且是進一步提升黨的執政能力、推進全面從嚴治黨的有力支撐，更是將黨內工作制度優勢轉化為國家治理效能的內在要求。

現有研究成果對黨內工作制度進行了較為豐富的研究，呂永祥對新中國成立70年黨內問責制度的歷史沿革進行了梳理[1]；李伯超、田良富則對新中國成立以來黨內巡視制度的歷史嬗變進行了研究[2]；劉長秋則對黨內法規制度建設的百年歷史進行了回顧[3]；丁俊萍、趙翀回顧了百年黨的組織建設[4]。這些研究成果不僅為完善黨內各項工作、提升黨內治理效能提供了有力支撐，而且為黨內法規制度建設以及全面從嚴治黨提供了一定的理論基礎。但現有研究還存在以下缺憾：一方面，就研究內容而言，現有的黨內工作制度研究側重于對歷史進程的分析，而黨內工作制度作為一種規范黨員干部行為、黨組織活動的制度機制，目前還缺乏對制度本身的深入研究；另一方面，就研究方法而言，現有研究大多是定性分析研究，尚缺乏定量分析方法對其進行研究。鑒于此，本文以新時代100份黨內工作制度文本為研究對象，運用內容分析法，對黨內工作制度文本進行定量分析，以期準確把握新時代黨內工作制度的基本特征，并試圖從中找出其存在的不足，據此提出相應的優化路徑。

二、分析框架

為了更為客觀地分析和研究黨內工作制度體系的完善度，需要建立一個科學合理的制度文本分析框架。借鑒制度文本“目標規劃-制度體系-實施保障”三層次分析框架（如圖1所示），選取100份新時代黨內工作制度文本為樣本，將制度文本劃分為目標規劃、制度體系、實施保障三個維度。具體來說，目標規劃主要涉及黨內工作的原則、目標、職責范圍等方面的內容；制度體系則關涉黨內工作的主體、對象、程序等；而實施保障所涉及的主要是黨內工作的領導、監督及違規違紀的處理等內容。

三、研究設計

（一）樣本選取

明確研究設計過程是內容分析法的前提和基礎。為呈現新時代黨內工作制度的基本特征，應以新時代的黨內工作制度文本作為研究對象，并結合相關的分析框架，清晰地展現黨內工作制度的特征全貌。

黨內工作制度功能的有效發揮離不開科學合理的黨內工作制度文本。本文選取關于黨內工作方面的100份制度文本作為研究對象，文本主要來源于《新時代黨內工作制度》一書。制度文本是觀察黨內工作制度運行實踐的重要切入點，文本內容是實現黨內活動有序進行的基本依據，“為人們提供了認知、協調、規范和信息”[5]22。經過歷史積淀的大量制度文本是對制度信息和制度知識的客觀文字記錄，它具備可獲得性與可追溯性，能夠全面反映黨內問責制度的基本特征和內在邏輯。為保證選取樣本符合該研究主題，需遵循以下原則：一是契合性原則，即選取的黨內法規文本整體或部分內容涉及黨內工作的具體規定；二是規范性原則，即選取的文本應當是黨內法規或規范性文件，不僅包括黨章、準則、條例，還包括規定、辦法、規則、細則。制度文本與訪談等研究樣本相比，具有較好的穩定性、權威性、可行性和典型性。因樣本有100份，故將其分為黨的法規工作（D1）、黨的教育培訓工作（D2）、黨的組織工作（D3）、黨的紀律工作（D4）以及黨的管理工作（D5）共五組制度文本（如表1所示）。

（二）研究方法

內容分析法是對各種政策文獻內容進行客觀、全面闡釋的定量分析方法，即通過對文獻內容質量的分析，判斷某一時期的政策重點，解析其存在的問題傾向以及在不同時期的變化規律等。它最初源于傳播學研究，隨后在社會學、政治學、圖書館學等領域得到廣泛應用，至今已經形成了一套標準的研究過程，一般包括“確定研究問題、選取研究樣本、選擇分析單元、建立分析類目、定量處理與計算”[6]五個研究步驟。內容分析法的獨特性在于研究過程中受研究者主觀影響較小，可以反復驗證，避免了傳統定性研究的主觀性和不確定性，保證了研究結果的準確性和客觀性。近年來在國內學術界，內容分析法被應用于氣候變化政策工具類[7]、食品安全監管方式[8]、容錯糾錯機制[9]、防范化解重大風險[10]、政府注意力變化[11]等研究領域，其在黨建領域的運用還處于起步階段。因此，本文運用ROST CM 6.0軟件和NVivo 11軟件對黨內工作制度文本進行研究，通過選取關鍵詞，對文本內容進行編碼，進而對文本數據進行深入挖掘，對文本內容進行深度解讀。

四、統計分析與研究發現

由內容分析法的一般分析步驟可知，在研究對象和分析維度確定后，需從黨內工作制度文本內容中選取關鍵詞，對其進行編碼，繼而對編碼密度進行統計等操作，從中發現黨內工作制度的基本特征及存在的問題。

（一）關鍵詞選取

因NVivo 11軟件對中文的分析不太準確，故采用ROST CM 6.0軟件對黨內工作制度文本的關鍵詞進行選取。

首先，將100份黨內工作制度文本導入ROST CM 6.0軟件中，依次點擊中文分詞、詞頻統計按鈕，操作過程中刪除低于總詞頻5%的詞，形成關鍵詞的高頻詞庫。

其次，依據黨內問責制度文本的語境，對詞庫中的所有關鍵詞進行語義分析，剔除無實際意義和產生歧義的關鍵詞。

最后，從詞庫中選擇與三個分析維度相近的詞作為此次內容分析的關鍵詞，以此形成關鍵詞匯總表（如表2所示）。

（二）文本編碼

在選取了關鍵詞后，利用NVivo 11軟件建立節點，根據上文建構的分析框架對黨內工作制度文本進行編碼，采用逐行編碼的方式將文本內容中相關詞語或句子歸入相應的一級關鍵詞下。如果出現某一詞語或句子能夠代表多個關鍵詞信息時，就要憑借詞語及句子在文本段落中的具體語義進行判斷選擇。為檢驗編碼信度，一方面，需進行編碼覆蓋率統計，即運用NVivo 11軟件統計D1、D2、D3、D4、D5五組文本的編碼覆蓋率。結果表明（如圖2所示），D1、D2、D3、D4、D5的覆蓋率分別為91.08%、93.14%、95.27%、94.98%、92.97%，均達到了90%，這意味著構建的分析框架不僅能夠如實統計黨內工作制度文本，而且能夠客觀反映黨內工作制度建設的整體狀況，文本編碼的理論價值較大。另一方面，還需進行編碼信度檢驗，即邀請另一位研究者從制度文本中隨機抽取1份文本重新進行編碼，通過計算兩名研究者之間相互同意及不同意的編碼數量，得到編碼信度[12]222為92.37%①。與此同時，為檢核本研究者自身內部一致性信度，在完成編碼分析7天后，再次隨機抽取1份文本重新進行編碼，計算得到內部一致性達93.54%，這表明前一次的文本編碼信度較高，整個編碼過程較為合理，可信度較高。

（三）編碼密度統計

運用NVivo 11軟件對五份黨內工作制度文本內容進行編碼后，點擊軟件中的編碼查詢選項，得出五份文本在一級關鍵詞的編碼密度（如表3所示），即每一個一級關鍵詞分布的相對比例。密度越高，說明文本內容出現的頻率越高，也就代表制度制定者的關注度越高。編碼密度較高的一級關鍵詞同時也是黨內工作實踐的重點。

（四）研究發現

1.整體分析維度

整體分析維度可以發現新時代黨內工作制度的重點與難點。總體而言，從三個分析維度的整體編碼密度來看（如圖3所示），相比目標規劃和制度體系這兩個維度，實施保障的編碼密度較低。這說明新時代黨中央對黨內工作制度的實施保障關注較少；圖4顯示了8個一級關鍵詞的整體編碼密度。其中，職責范圍和制度程序的編碼密度明顯較高，而其他編碼密度明顯較低，這表明在新時代黨內工作制度規定中，黨中央對職責范圍和制度程序關注較多，而對制度目標、制度主體、適用對象、考核監督、追責處理等關注較少。

2.類型分析維度

類型分析維度可以發現不同類型的黨內工作制度的側重點有何不同。圖5顯示了D1、D2、D3、D4、D5五種類型的黨內工作制度文本各關鍵詞的編碼密度。由圖可知，在制度程序的編碼密度中D5最高，在職責范圍編碼密度中D1最高，在追責處理的編碼密度中D4最高，在制度目標的編碼密度中D2最高。這表明，在新時代黨內工作制度中，黨的管理工作制度對程序規定更多，黨的法規工作制度則對職責范圍規定得更為詳細，黨的紀律工作制度則對追責處理關注較多，黨的教育培訓工作制度則對制度目標更為重視。

五、研究結論與未來展望

基于整體分析維度和類型分析維度對100份黨內工作制度文本的編碼分析結果，結合新時代黨內工作制度實踐，并對黨內工作制度的基本特征進行分析，可得出如下研究結論：

（一）注重黨內工作的程序設置

科學完善的程序是黨內工作制度的重點內容，是充分發揮黨內工作制度效能的前提和基礎。在黨內工作制度規定中，最為關注的應當是相關制度程序的設計，這體現了對程序設置的重視。編碼統計分析結果表明，無論是從整體分析維度還是從類型分析維度來看，制度程序的編碼密度數值均較大，其中黨的管理工作制度文本中制度程序的編碼密度已達到51.51%，這表明新時代黨內工作制度安排側重于程序的設置。程序的規范完善是黨內各項工作的重心所在，是黨內各項工作不斷落實的重要依據，這為各級黨組織與全體黨員提供了規范的行動指南。從文本內容來看，在黨的法規工作制度中，從黨內法規的制定、備案審查再到黨內監督、黨員權利保障等，都形成了自身特定的程序設計。以黨內法規制定條例為例，它的程序設置就包括了規劃、起草、審批、發布等。黨的管理工作制度對程序設計規定得更為詳細具體，這是因為黨政機關的公務接待、公文處理、會議、培訓、用車、住房等工作均需要嚴格且細致的程序進行管理。

（二）明確黨內工作的職責范圍

職責范圍是黨內工作制度的核心內容之一。就編碼統計結果而言，從整體分析維度來看，五種類型的黨內制度文本中職責范圍的編碼密度均較高，最高達到25.45%，最低也有8.32%，這表明中國共產黨對于黨內各項工作職責范圍的關注度較高。從文本內容來看，大多數的文本中均明確規定了主體責任、領導責任、監督責任等職責范圍的內容。就邏輯上而言，職責范圍是黨內工作制度的前提條件，黨內各項工作的順利開展以明確的職責范圍為基礎，其他的監督機制為黨內工作提供實施保障。黨內各項工作的順利有序開展必須有一個事先標準的存在，它應當是一個包括事前明責、事中監督和事后追責的完整閉環。職責劃分的清晰性是精準識別制度對象的重要因素，一旦事前的職責規定不清晰，責任范圍界定不明確，就會直接影響黨內各項工作的有效實施，尤其是黨內監督、巡視、問責等工作。因此，黨內各項工作制度的進一步完善，應當繼續以明確的職責范圍為重點，在此基礎上明確區分各種責任，以增強黨內工作制度的可操作性。

（三）忽視黨內工作的實施保障

實施保障是黨內工作制度必不可少的關鍵環節。從整體分析維度來看，五種類型的黨內工作制度的實施保障編碼密度均不高，最低的僅10.51%；就類型分析維度而言，在五種類型的黨內工作制度文本中，追責處理的編碼密度最低的僅2.32%，這表明，整體來說，關于黨內工作實施保障的規定在制度文本中所占比例較小。誠然，除了需要合理完善的制度程序以外，黨內工作制度的落地生效，還需要配套的監督保障措施。從文本內容來看，黨內工作制度對于實施保障環節的規定較為籠統，僅僅列舉式地提出監督、檢查、追責等，而且主要側重于監督檢查，對于違規違紀后如何處理、誰來處理以及救濟機制則界定得較為模糊，導致實踐中黨內工作制度事后的監督保障缺乏可行性。黨內各項工作的實施不能一味地側重追究責任，更需要相應的救濟措施，這樣才能形成獎懲并舉的制度合力，提升黨的建設質量，維持黨內各項工作的有序開展。為此，可從以下方面入手。

第一，完善黨內工作的考核監督機制。考核監督是實施黨內各項工作的重要保障。完善黨內工作的考核監督機制需明確考核監督主體的職責，科學設置考核指標，遵循一定的考核監督程序，尤其是要及時將不受保密限制的考核結果依法向社會公開。與此同時，要推進黨內工作信息化建設，借助網站、微博、微信等新媒體，不斷拓寬參與黨內工作考核監督的空間和平臺，接受黨員、群眾對黨內各項工作的監督，提高黨員、群眾參與黨內事務的積極性，提升黨內各項工作的效率。

第二，精準定位職責范圍。準確的職責范圍是實現黨內各項工作有序開展的首要前提。為克服權責范圍界定不清，要繼續重點關注職責范圍的精準定位，完善橫向與縱向的二維權責清單機制，明確黨內相關工作的主體責任、監督責任、領導責任等具體內容，以及上下級權力機關的權責內容、同級黨政各部門的權責分工等，為黨內工作制度主體精準認定適用對象提供根本依據，不斷推進黨內各項工作責任關口前移，建立工作前明責、工作中監督、工作后追責一體的全方位工作機制。

第三，規范黨內工作的追責處理。“現代政治是一種責任政治”[13]，責任追究及其相關處理機制是推動責任政黨理念貫徹落實的具體制度安排。首先，精準把握追責處理的功能定位。追責處理的功能并不僅僅局限于懲罰和處分違規違紀的黨組織或領導干部，更多地在于督促其強化責任意識、激發其完成黨內各項事務的主動性與積極性。其次，構建追責處理質量評估機制。上級黨組織需定期對下級黨組織的黨內工作追責處理質量進行評估，對質量評估中發現的問題，要推動相關單位及時整改，從而為全面提升黨內工作的追責處理質量、充分發揮黨內各項工作的治理效能提供根本保障。

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責任編輯：鐘雪

①編碼信度常用百分比同意度來表示，其計算公式為：相互同意的編碼數量/（相互同意的編碼數量+相互不同意的編碼數量），兩位研究者間的信度最好高于70%。