全面預算管理視角下的高校內部控制建設

作者簡介：王煜（2000-），女，漢族，河北石家莊人。主要研究方向：會計學。

摘要：伴隨著高等教育的快速發展，政府也在不斷加大對各高校的資金投入，目前高校的收入渠道呈現多元化發展態勢，但由于缺乏合理的內部控制建設，導致高校內部存在資金利用效率低，財政資源浪費嚴重等問題。而《預算法實施條例》的頒布對高校的全面預算管理也提出了更高的要求，全面預算管理和內部控制相輔相成的關系更決定了高校應進一步加強內控建設。本文從全面預算管理的視角，分析了高校目前存在的預算脫離單位的發展目標，執行能力較弱，分析與反饋不到位等問題，進而提出高校應充分利用全面預算管理這一管理工具，通過預算的編制、執行、監督、評價等一系列環節來加強預算的事前事中事后控制，進而提升內部控制的效力，實現資源的有效配置，提高資金利用率，降低財務風險。

關鍵詞：預算法實施條例;預算管理;內部控制

一 前言

2020年8月3日，國務院總理李克強公布了修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》，該條例自2020年10月1日起施行。此次修訂是《條例》自1995年發布實施以來的首次修訂。從2015年發布征求意見稿到《條例》的頒布這長達5年的時間跨度，充分體現出政府對修訂的重視，也從側面體現出來《條例》在推動我國財稅體制改革方面的重要意義。[1]2018 年 9 月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求加快推進全面預算績效管理體系的建立，全面預算績效管理是對十九屆四中全會精神的貫徹落實，是提高財政資源配置的必然要求。《條例》細化和明確了預算法的相關規定，全面吸收了近年來預算管理實踐的經驗，將預算改革的成果以法規形式固定下來，從制度層面保障了預算法的貫徹落實，全面推動現代化預算制度的建立，提高財政資金的使用效率，降低經濟活動的風險。

二 全面預算管理與內部控制的關系

1全面預算管理需要以良好的內控環境為基礎

高校預算是對高校資源要素的計劃安排，覆蓋了經濟活動的全過程，需要全校各部門參與到預算的編制、執行調整等過程中。內控體系作為全面預算管理的工作基礎，為其提供真實完整的管理信息，滿足預算管理的工作需要。此外，良好的內部控制環境能保證及時有效的分析風險，監督管理整個過程，使得預算管理工作得以順利進行。

2全面預算管理是內部控制的重要環節

高校預算作為內部控制的樞紐，通過對資源的合理配置，降低和控制辦學風險。將全面預算管理融入到經濟活動中，使內部控制中各相互獨立的環節充分融合，形成有機的整體。此外，經濟業務和預算管理也會在財務報表中體現進一步的勾稽關系。通過全面預算管理來強化內部控制的實施，有利于提高高校的預算透明度與監管，提升高校各經濟活動的績效，保證預算目標的實現。

3全面預算管理貫穿于內部控制的全過程

通過對全面預算管理的落實，可以實現高校業務的全過程控制。預算的編制和審核有助于實現事前控制，預算的執行和調整保障了事中控制，預算的分析和考核是做好事后控制的關鍵。通過深化全面預算管理，實現了對預算業務的事前控制、事中控制和事后控制，保障了全過程的內部控制的實施。

三 新預算法實施條例對高校內部控制的影響

《條例》明確對“內部控制”做出了規范，提出了具體的任務要求，《條例》將內部控制上升至法律層面。此外，《條例》提出“以預算為主線”，強調預算管理貫徹資金使用的全過程，單位的各項經濟活動開展的本質是預算執行，要求預算單位加強風險管控，保障經濟活動的合法合規性，防止資金利用率低等問題 。高校預算資金主要是教育經費，包括預算收入和預算支出，從預算收入來看，高校作為事業單位，其預算收入來自財政撥款收入、事業收入、經營活動收入以及其他收入，具有很強的政策性。[3]高校應依據上級要求編制預算，從而積極爭取到更多的財政預算。而預算支出作為高校預算管理的重點，應該發揮高校的主觀能動性，采取自主發展型預算管理模式，實現全方位，全覆蓋，全員參與的全面預算管理。

近年來我國不斷深化全面預算績效管理，預算法已經要求各級預算應當講求績效的原則，并對績效目標管理、支出績效評價結果、開展績效評價做出明確規定。《條例》則在此基礎上進一步明確績效評價的概念，并細化了預算績效管理的規定。《條例》規定應依據績效評價結果改進管理和編制以后年度預算，財政部門組織和指導預算資金績效監控、績效評價，各部門各單位實施績效監控，定期向本級政府財政部門報送預算績效評價報告。

四 全面預算管理視角下的高校內部控制建設存在的問題

1內部控制缺少制度支持，缺乏良好的內部控制環境

首先，制度規定是貫穿融匯于整個運行機制的，健全完善的制度建設也為內部控制創造了良好的基礎。但是目前部分高校出于上級要求而被動的建立內部控制制度，內部控制機制不完善。高校領導人和管理人員對內部控制的重要程度認識不夠，在制定內部控制制度時沒有以高校的內部控制目標做指引，制定的內部控制制度過于空洞、理論化，[4]高校職工缺乏內部控制意識，并未將內部控制意識滲透到其日常工作中。高校職工缺乏內部控制意識，并未將內部控制意識滲透到其日常工作中，雖然科研經費和專項經費作為高校支出的重要部分，但部分科研人員不太支持內部控制的制度建設，阻礙了良好的內部控制環境的形成。此外，由于沒有明確指出內部控制建設的責任人，導致內部控制建設流于形式化，也無法進一步展開考核評價工作。

2全面預算脫離單位的發展目標，事前控制未能得到有效發揮

高校的預算管理通常是編制一年執行一年，缺乏戰略性和前瞻性考慮。預算編制僅僅局限于形式上，仍然是基于增量預算的方法，存在著明顯的不科學性和不合理性。此外各部門對全面預算管理的重要性認識不足，預算編制被當作財務部一個部門的任務，導致預算編制僅由財務部門來完成，各部門之間缺乏合作與溝通，預算編制依據的信息不全面，致使預算的編制沒有適應高校各個部門的實際情況，和高校實際情況脫節。不合理，不利于預算的執行和落實。

3全面預算執行能力較弱，事中控制不到位，

《預算法》雖然明確要求各單位應加強對預算收入和支出的管理，各預算執行主體對執行結果負責，但高校內部通常缺乏預算執行機構保障預算的執行落實，預算管理作為一項專門的職能，需要專業化的管理人員來完成，因此僅僅依托于校長辦公室或財政部門不利于預算的落實。教職工對高校的核心發展理念不了解，導致教職工對預算管理的參與性不高。預算的制定和執行相分離，削弱了預算的執行力度，弱化了預算管理的事中控制作用。

4全面預算分析與反饋不到位，事后控制功能薄弱

高校普遍忽視了對預算結果的利用，內部控制制度的建立和評價均由財務部門來實施，不能實現有效的監督評價，弱化了內部控制的監督與評價能力。管理人員只關注預算執行進度，而忽視了對執行情況的分析和評價。高校內部缺少有效的預算分析監督機制和預算考核機制，導致預算管理的事后控制功能無法有效發揮。預算管理的最終目的是服務于高校的管理工作，因此應在事后管理中對預算管理的執行結果進行評析，加強預算績效考核，明確責任并建立一定的獎懲制度，對教職人員進行激勵和監督。

5 缺乏信息共享平臺

新預算法修訂的亮點之一就是加大預算公開力度，《條例》進一步細化了預算公開的規定。完善的信息交流體系不僅有利于高校政務的公開透明，接受外部公眾的監督，加強廉政建設，還可以保障高校內部信息的交流與共享，但目前高校缺乏完善的信息交流平臺，會造成信息不對稱，信息未能及時有效地在各個部門相關信息使用者間傳遞，導致預算編制環節不能獲取充足的信息，增加了經濟活動的風險。

五.基于全面預算管理強化內部控制的對策

1 完善內部控制機制，優化內部控制環境

在管理理念上，高校領導和管理人員應著眼于長期發展的戰略布局，結合自身的長期發展目標，充分利用內部控制這一平臺，創造性的運用預算管理這一管理工具。從意識上改變為應付上級要求的“上報預算”，而應將預算管理真正服務于高校自身的管理中，實現真正的“管理用預算”。內部控制的內容主要包括內部控制目標和控制手段，高校應該加強內部控制的頂層設計，以高質量的辦學效率，有效利用和管理資產，遵守國家法律法規，保障會計信息和管理信息的真實有用性為目標來指向內部控制制度的建立。

內部控制的關鍵理念就是相互制衡，管理制衡要求高校有完善的組織架構，合理的崗位設置，具有高專業能力的教職員工。保證高質量的教學水平。[5]良好的內部控制環境可以保障全面預算管理的實施，高校應建立切實可行的內部控制機制，有效發揮預算的編制、執行和監督等職能，進而保障良好的內部控制環境的建立。此外，高校應該對內部控制人員進行專業的知識培訓，宣傳和普及相關內容，營造良好的內部控制環境。

2重視預算編制

為了進一步規范高校業務管理，首先應加強預算管理，所有經濟業務活動都應該以預算為基點，嚴格監控經費的收支和資金的流向。高校應借助全面預算管理，建立以全面預算管理為核心的全過程內部控制體系。只有做好充分的預算編制，把握住全面預算管理的開端，才能真正做好事前控制。[6] 高校還應根據自身的實際情況，將內部控制流程具體化，建立合理的預算指標體系。基于未來的長期發展目標，按照權責明確的原則，將目標分解細化至各部門的年度預算中。各個預算主體不僅僅是預算的執行者，更應該作為預算的編制者參與到預算編制的過程中，這樣編制的預算才是真正符合各部門實際情況的預算，保障預算編制的科學性合理性，有利于預算的進一步落實。

3充分利用預算分析的結果

全過程的預算績效管理機制要求高校應對預算的執行結果進行評價與考核，在預算分析時，應依據預算指標分析實際執行結果和預算目標的差異，改進潛在的問題。高校加強預算考核，對預算的編制、執行情況和執行結果進行綜合考核，將內部控制與預算考核工作相結合。制定定性考核和定量考核的雙重指標，建立全方位的預算考核體制，保證全面預算管理能夠有效的運行。

4建立健全內部控制監督機制

為了避免道德風險，高校應制定有效的監管機制來約束各部門的行為，監督預算支出的合理性，通過設立一整套的全面預算監督體制來保障各項經濟活動朝著高校預算目標進行。

內部控制監督機制的建立能有效地解決當前監督相對滯后，監督成本高等問題。監督檢查是保障內部控制制度有效落實的手段之一。高校應充分發揮內部審計、監察等部門的監督職能，對各項經濟活動和資金運動的過程和結果進行最全面完整的內化式監督。定期對高校內部控制制度展開評價，及時發現內部控制執行過程中出現的薄弱點，提出相應的風險防控措施，。

5完善風險評估體系

風險評估機制是流程控制機制的保障，只有健全信息傳遞系統和預警機制，才能促進風險防控的及時性和有效性，保證對流程的有效管控。風險會直接關系到預算執行效果的好壞，《條例》中明確“強調風險管控”在行政事業單位內部控制中的重要作用， 因此高校應以高校目標為導向來識別潛在風險，并采取相關對策來控制風險。進而提升高校的風險評估能力，能做到及時回避轉移相關風險，保證單位目標的實現。各個部門應根據高校的實際情況完善風險防控體系，識別潛在的風險，明確風險控制的關鍵點，采取合適的風險防控措施，將風險控制在合理范圍內，降低風險帶來的不利影響，保證全面預算管理的有效實施。

6構建內部信息系統平臺

高校可以利用信息化手段建立內部信息共享平臺，將內部控制信息化落實到各個部門，統一管理目標，提升內部控制管理能力。在社會公眾的監督下，可以提高資金利用率，符合《條例》對各行政事業單位加大預算透明度的要求。信息化是高校進行各項經濟業務活動的重要手段，高校應充分利用大數據和信息技術管理平臺，實現信息共享，保證對高校業務活動的全流程的管理，提高管理能力，還應該提供多元化的管理平臺，如資產管理、會計核算、基建管理等，全方位實現高校信息化發展，建設具有高校特色的內部控制評價系統。此外，健全的內部信息共享平臺有利于各部門交換與共享數據信息，解決了信息傳遞的滯后性，還能幫助高校管理人員及時發現風險點，找到并及時解決預算執行過程中出現的問題，提高了各環節的預算執行效果。

六.結語

高校作為為社會培養人才的關鍵一環，應該注重管理的制衡，加強對資金流向的監管。建立健全高校內部控制對高校的長遠發展有著十分重要的意義。基于新預算法實施條例在內部控制以及全面預算績效管理方面做出的相關細化規定，高校應從全面預算管理角度出發，加強內部控制建設，將預算管理意識和內部控制意識滲透到高校日常管理的工作中，監督各項經濟活動的運行，提高資金利用率，防控風險。

參考文獻：

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