包容性發(fā)展視角下殘疾人就業(yè)的趨勢、問題及破解策略

胡平安 吳燕丹 魯 城 鄭程浩

（福建師范大學體育科學 福建福州 350117）

據(jù)2006年全國殘疾人抽樣調(diào)查顯示，我國殘疾人口占全國總?cè)丝诘?.34%，截至2010年末，我國殘疾人總數(shù)約為8502萬人。[1]隨著人口老齡化進程加快，殘疾人口增長速度也呈現(xiàn)加快趨勢。當前我國達到就業(yè)年齡l6周歲，并且有勞動能力的殘疾人口約3000多萬人，約2200萬人已實現(xiàn)就業(yè)，還有800多萬達到就業(yè)年齡處于待業(yè)階段，我國每年還將新增殘疾勞動力30萬人。[2]要使殘疾人全面擺脫貧困，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，就亟需解決該特殊群體的就業(yè)問題。目前，殘疾人在就業(yè)中遇到的被歧視、待遇差、就業(yè)難等問題，主要是因為社會包容性和發(fā)展性不足造成的。包容性發(fā)展是更加注重“以人為本”的理念，重視殘疾人的發(fā)展環(huán)境、實際需求及利益分配，追求社會、政治和經(jīng)濟等各方面全面協(xié)調(diào)的發(fā)展理念。[3]對于構(gòu)建社會主義和諧社會、促進殘疾人就業(yè)，應(yīng)對貧苦問題等方面具有重大意義。《殘疾人權(quán)利公約》提到，殘疾人在與其他人平等的基礎(chǔ)上享有工作權(quán)，包括在無障礙勞動力市場和工作環(huán)境中，有權(quán)自由選擇工作。《中華人民共和國就業(yè)促進法》強調(diào)公民的平等就業(yè)權(quán)，各級人民政府創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境，消除就業(yè)歧視。由此可見，在眾多條例中已融入包容性發(fā)展的元素。《世界殘疾報告》提出，在殘疾人就業(yè)方面，應(yīng)倡導(dǎo)包容性發(fā)展理念，促進殘疾人融入社會，與普通人共同發(fā)展。同樣，習近平總書記在殘疾人事業(yè)發(fā)展當中指出：“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”，也突出包容性發(fā)展的重要性。包容性發(fā)展強調(diào)發(fā)展主體人人有責，發(fā)展內(nèi)容全面協(xié)調(diào)，發(fā)展過程機會均等，發(fā)展成果利益共享，是一種更加全面、更趨公平、更具人文關(guān)懷，更具可持續(xù)性的新發(fā)展理論。[4]新時代如何審視我國殘疾人的就業(yè)趨勢和就業(yè)問題，包容性發(fā)展理念提供了一種新思路。

一、包容性視角下殘疾人就業(yè)趨勢探討

隨著社會不斷發(fā)展，殘疾人就業(yè)選擇逐漸增多，就業(yè)政策日漸完善，就業(yè)趨勢稍有轉(zhuǎn)變。通過了解殘疾人就業(yè)政策和趨勢，能更好地把握包容性發(fā)展視角下殘疾人就業(yè)存在的主要問題。

（一）殘疾人就業(yè)政策的演變。近10年，我國殘疾人就業(yè)政策在發(fā)展過程中，逐漸體現(xiàn)出平等、尊重和包容。由1表可知，2007年國務(wù)院辦公廳首次發(fā)布《殘疾人就業(yè)條例》文本，殘疾人就業(yè)權(quán)利從法律上得到維護。隨著包容性發(fā)展理念的深入，殘疾人就業(yè)政策的增多，側(cè)面反映出國家對殘疾人就業(yè)的重視。此外，殘疾人就業(yè)政策的頒布也從最初單一部門發(fā)文，到現(xiàn)在多部門聯(lián)合發(fā)文：如《關(guān)于扶持殘疾人自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)的意見》共有15個部門聯(lián)合發(fā)文，這說明殘疾人自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)關(guān)注度升高，就業(yè)機會增加。殘疾人就業(yè)政策在2018與2019年發(fā)布最多，這可能是為全面建成小康社會做準備。不僅如此，殘疾人就業(yè)政策內(nèi)容更加全面，由就業(yè)促進條例、稅收、就業(yè)培訓(xùn)逐漸擴展到就業(yè)創(chuàng)業(yè)、貸款、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等方面。

表1 2007-2020年殘疾人就業(yè)相關(guān)政策

（二）殘疾人就業(yè)的趨勢。截至2019年，全國城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)人數(shù)為855.2萬人（核減已注銷和超年齡段殘疾人）。相比以往，新增就業(yè)39.1萬人，其中，城鎮(zhèn)新增就業(yè)12.2萬人，農(nóng)村新增26.9萬人。[2]殘疾人就業(yè)趨勢逐漸轉(zhuǎn)變，目前殘疾人主要就業(yè)方式包括：按比例就業(yè)、集中就業(yè)、個體就業(yè)、公益性崗位就業(yè)、輔助性就業(yè)、靈活就業(yè)和從事農(nóng)業(yè)種養(yǎng)。本研究通過對中殘聯(lián)發(fā)布的《中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》進行分析，因2016年之前的數(shù)據(jù)并未對就業(yè)形勢進行細分，故未納入此次參考數(shù)據(jù)范圍內(nèi)，僅對近四年內(nèi)我國殘疾人就業(yè)整體趨勢進行對比（見圖1）。

圖1 2016-2019年殘疾人就業(yè)趨勢變化圖

由圖1可知，我國殘疾人就業(yè)人數(shù)逐漸增多，就業(yè)形勢有一定程度轉(zhuǎn)變。其中，靈活性就業(yè)和從事農(nóng)業(yè)種養(yǎng)是目前殘疾人最主要的就業(yè)方式，尤其是農(nóng)業(yè)種養(yǎng)，約占50%，主要是因我國大部分殘疾人口都集中在農(nóng)村，缺少相應(yīng)企業(yè)。公益性崗位人數(shù)最少，但依舊呈現(xiàn)上升趨勢。集中就業(yè)約30萬人，相對較少，是因招收殘疾人的企業(yè)尚未全面覆蓋，所以比例不高。按比例就業(yè)和個體就業(yè)人數(shù)每年達70萬左右，且數(shù)據(jù)有遞增趨勢，說明社會在不斷發(fā)展，殘疾人就業(yè)機會增多。

二、包容性發(fā)展視角下殘疾人就業(yè)問題分析

經(jīng)查閱文獻，發(fā)現(xiàn)我國殘疾人就業(yè)率相對低于健全人。[5]如何使其更好地融入社會，共享社會發(fā)展成果，需了解殘疾人在就業(yè)過程中存在的困難。整理相關(guān)文獻后，發(fā)現(xiàn)包容性發(fā)展視角下我國殘疾人就業(yè)主要存在以下問題。

（一）殘疾人就業(yè)主動性與企業(yè)接納性欠佳。殘疾人就業(yè)主動性不足是阻礙其事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題。雖然為殘疾人提供就業(yè)機會，可緩解其生存壓力，增加家庭收入，但不是所有殘疾人都愿意工作。主要是因為他們存在某些心理障礙，易過度依賴家庭，從而陷入“能力貧困”框架里。企業(yè)接納性欠佳，進一步降低殘疾人就業(yè)率。雖然《中華人民共和國殘疾人保障法》規(guī)定，國家保障殘疾人的勞動權(quán)利，用人單位不得歧視殘疾人，但很多時候殘疾人的權(quán)益得不到維護。例如，有企業(yè)把殘疾人當作“包袱”而不是“勞動力”，即使是國家明確規(guī)定用人單位安排殘疾人就業(yè)比例不得低于本單位在職職工總數(shù)的1.5%，但真正能做到的企業(yè)還是少之又少。同時，由于殘疾人工作效率和時間無法與普通人比較，效率優(yōu)先的企業(yè)，在某種程度上會犧牲公平，不愿招收殘疾人。[6]

（二）殘疾人人力資本和就業(yè)資源欠缺。目前，在包容性發(fā)展理念下能找到工作的殘疾人，很大一部分是在殘聯(lián)系統(tǒng)的福利工廠庇護性就業(yè)或殘聯(lián)定點的支持性就業(yè)機構(gòu)，少部分自主創(chuàng)業(yè)，能夠在企事業(yè)單位有穩(wěn)定且較高收入工作的鳳毛麟角。原因之一是用人單位很重視文憑學歷，而我國殘疾人受教育水平相對落后，人力資本遠不如普通人。殘疾人就業(yè)資源短缺，部分企業(yè)受傳統(tǒng)觀念影響，認為殘疾人的能力不足以承擔難度較高的工作，不給予殘疾人平等就業(yè)機會。新興的“互聯(lián)網(wǎng)+”殘疾人就業(yè)工程“賦權(quán)”殘疾人，理應(yīng)對就業(yè)結(jié)構(gòu)不合理起到彌補作用，但殘疾人“數(shù)字鴻溝”可能加劇殘疾人失業(yè)。

（三）殘疾人就業(yè)無障礙環(huán)境匱乏。無障礙環(huán)境匱乏是殘疾人包容性發(fā)展的一大阻礙。殘疾人在就業(yè)中需要更多物質(zhì)、人文、心理等方面的無障礙環(huán)境。[7]物質(zhì)環(huán)境無障礙主要體現(xiàn)在殘疾人工作場所，交通和輔具等方面。易出現(xiàn)建筑設(shè)計未將殘疾人考慮在內(nèi)；場地建設(shè)不符合無障礙設(shè)計理念；已有無障礙資源被浪費等情況。無障礙物質(zhì)環(huán)境缺乏，殘疾人沒有合理便利條件，降低了殘疾人工作的可能性。人文環(huán)境無障礙理應(yīng)使殘疾人得到更多保障。但由于現(xiàn)有人文環(huán)境不足，遇到就業(yè)問題時，殘疾人難以得到有效幫助。心理環(huán)境無障礙主要指殘疾人自我認同和社會認同。殘疾人自我接納，能增強殘疾人自信心，減輕殘疾人心理障礙。殘疾人社會認同，能促進社會對殘疾人的包容，尊重，平等地對待和發(fā)自內(nèi)心地接納他們。

（四）殘疾人創(chuàng)業(yè)風險較大。2014年9月，李克強總理在夏季沃斯論壇上提出要“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”。創(chuàng)業(yè)能增強殘疾人自信心和抗壓能力，提升幸福感和獲得感，但殘疾人在創(chuàng)業(yè)過程中需面對更多困難。首先，殘疾人受教育水平偏低，在挖掘創(chuàng)業(yè)信息、與外界交流溝通、市場風險判斷等方面能力相對較弱，創(chuàng)業(yè)啟動難。其次，創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策辦理程序不夠人性化，目前政府提供的創(chuàng)業(yè)補貼只有一次，缺乏可持續(xù)性。殘疾人創(chuàng)業(yè)信息平臺不成熟，導(dǎo)致殘疾人在創(chuàng)業(yè)過程中遇困難無法及時解決，增加殘疾人創(chuàng)業(yè)風險。

（五）殘疾人就業(yè)制度難以保障。目前我國殘疾人就業(yè)制度頂層設(shè)計處在一個“摸著石頭過河”的階段。對于殘疾人就業(yè)來說，缺乏一個整體性、系統(tǒng)性和科學性的制度支撐，基層執(zhí)行就會出現(xiàn)許多問題。例如，殘疾人在求職過程遇到用人單位拒收殘疾人的問題，向上反饋常出現(xiàn)相關(guān)部門互相推諉責任的情況。這就是殘疾人就業(yè)制度在設(shè)計過程權(quán)責劃分不明確造成的。殘疾人就業(yè)保障金制度設(shè)計不夠明確。在《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》的違章處罰部分，只對未繳納殘保金的企業(yè)進行多征收5‰殘保金的處罰，暫無法律上的處罰。對于積極繳納殘保金的企業(yè)，沒有相應(yīng)激勵政策，只有處罰而沒有激勵，無法給企業(yè)提供足夠動力。[5]

三、包容性發(fā)展視角下殘疾人就業(yè)問題破解策略

（一）包容性健康：康復(fù)服務(wù)的完善。在包容性視角下，健康作為個體發(fā)展的先決條件，完善殘疾人康復(fù)服務(wù)，提升殘疾人健康水平是推進殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要手段。[8]殘疾人康復(fù)對殘疾人生存和發(fā)展具有重要作用，也是實現(xiàn)殘疾人受教育的權(quán)力，擁有均等機會的有效途徑。因此，針對殘疾人就業(yè)，首先要做好殘疾人心理康復(fù)和生理康復(fù)。政府應(yīng)起表率作用，購買殘疾人康復(fù)體育進家庭服務(wù)項目，減免殘疾人康復(fù)治療費用，提供相應(yīng)輔具。[9]社會應(yīng)為殘疾人提供合理便利，關(guān)注殘疾人的不便之處，給予殘疾人適度關(guān)懷和幫助。殘疾人自身應(yīng)積極尋求康復(fù)治療手段，促進身心健康。[10]

（二）包容性教育：普教與職教的融合。百年大計，教育為本。包容性教育是讓每個人有學習機會，獲得學習資源，更加平等地參與到實際生活當中。[11]2015年，全世界承諾實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標，即“確保包容、公平的優(yōu)質(zhì)教育和增加所有人終身學習機會”。做好殘疾人普通教育和職業(yè)教育工作，努力提高殘疾人受教育水平。[12]普通教育能增強殘疾人自信心，樹立正確的三觀。殘疾人職業(yè)教育能提高殘疾人就業(yè)能力和市場競爭力，擴寬殘疾人就業(yè)領(lǐng)域。[11]創(chuàng)造包容性社會必須充分發(fā)揮兩種教育力量。政府應(yīng)強制性要求殘疾人接受教育，提高殘疾人的個人能力。[13]殘疾人家庭要主動讓殘疾人接受教育，融入社會。

（三）包容性文化：合理便利環(huán)境的建設(shè)。包容性文化是殘疾人發(fā)展的有效途徑。殘疾人文化宣傳不足，是影響殘疾人就業(yè)因素之一。[14]目前，微博、微信公眾號、抖音等自媒體軟件少有殘疾人出現(xiàn)；電視頻道也未曾給殘疾人專設(shè)欄目，宣傳力度弱，殘疾人易被邊緣化。發(fā)展殘疾人事業(yè)，理念要先行。首先，要把殘疾人當成生活的一部分，政府應(yīng)對積極宣傳殘疾人文化的地區(qū)、新媒體平臺和殘聯(lián)等進行表彰，做好殘疾人基層保障工作。其次，樹立正確的無障礙理念，加強無障礙生活設(shè)施建設(shè)，豐富殘疾人社會生活。無障礙環(huán)境可給殘疾人提供合理便利工作環(huán)境，讓其更易被社會接納。政府在建設(shè)公共設(shè)施時需以殘疾人為重要考慮因素，并鼓勵企業(yè)在有能力的情況下創(chuàng)造無障礙工作環(huán)境或提供相應(yīng)輔具。[15]

（四）包容性賦能：多元化就業(yè)的倡導(dǎo)。包容性賦能是殘疾人平等參與社會的重要保障。殘疾人可就業(yè)崗位并不少，但如今出現(xiàn)企業(yè)招工難，殘疾人就業(yè)難等問題。一方面是企業(yè)招不到合適人才；另一方面是殘疾人就業(yè)后，有些地區(qū)會減少對殘疾人的補貼，造成殘疾人不愿意就業(yè)。實行殘疾人多元化就業(yè)，提高其就業(yè)能力，由“減能”變成“賦能”才能利于殘疾人包容性發(fā)展。[8]發(fā)揮就業(yè)部門力量，在城市和農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)辦殘疾人就業(yè)培訓(xùn)基地，及時解決殘疾人在就業(yè)中出現(xiàn)的問題。完善就業(yè)優(yōu)惠政策，為殘疾人提供就業(yè)信息、崗位，簡化創(chuàng)業(yè)補貼程序。

（五）包容性參與：頂層設(shè)計的優(yōu)化。包容性發(fā)展倡導(dǎo)從弱勢群體本身出發(fā)，用發(fā)展過程的公平性來彌補因個體資源差異導(dǎo)致的社會不公，從而提高其社會參與能力。[3]優(yōu)化殘疾人就業(yè)頂層設(shè)計，讓殘疾人享有就業(yè)優(yōu)先權(quán)。提高殘疾人社會保障精準度，做到精準識別，有效幫助。完善殘疾人就業(yè)激勵與保障，切實解決好權(quán)責問題。加強殘疾人事業(yè)法律法規(guī)建設(shè)，充分維護殘疾人的利益。在頂層設(shè)計中要注重權(quán)責分明，司法機關(guān)、勞動部門等機構(gòu)，要各司其職，協(xié)調(diào)配合保障殘疾人的權(quán)益。這樣才能有效地解決殘疾人就業(yè)問題，化解殘疾人對美好生活的向往和發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。