興起、困境與向路：我國城市社區協商民主研究

摘 ?要：城市社區協商民主的興起不僅來源于國家政策的宏觀推動，更是源于社區發展與社區建設的要求。基于歷史與現實條件，我國城市社區協商民主實踐在運行過程中面臨行政管理體制的影響、社區協商主體單一、協商能力不足和協商形式缺乏法律定位等問題。應從社區協商民主的制度供給、協商主體協商能力、網絡協商民主等方面入手，有效提升我國城市社區協商民主的質量。

關鍵詞：協商民主;城市社區;發展動力

中圖分類號：C916 ? ? 文獻標識碼：A ? ?文章編號：2096-3769（2021）06-122-06

隨著黨的十八大以來“中國特色社會主義協商民主”概念的提出，協商民主作為一種民主形式和制度安排，已成為當代中國特色社會主義民主政治的重要內容，中央層面對我國社會主義協商民主建設予以了高度關注。城市作為經濟、政治和文化中心，是推動國家繁榮的動力機器。城市的建設和發展對于一個現代民族國家來說具有重要的影響和戰略意義，這必然要求國家對城市進行有效的治理。作為城市建設和發展的基礎物理單元，城市社區基層民主政治建設水平不僅作用于城市基層的民主和治理，還關系到國家民主政治進程和國家治理體系與治理能力現代化戰略的實施。從城市社區基層民主政治角度看，一方面，建構中國特色社會主義協商民主制度體系體現了中央從頂層到基層的全面部署，城市基層協商民主是我國民主政治發展的重中之重，既是基礎與關鍵，也是出發點與落腳點。另一方面，在城市治理的中國語境中，“協商民主”被作為一種重要的治理資源而嵌入到現代城市治理之中，基于分權而構建的協商民主的多元實踐，進而已經構成了我國城市治理的基本治理方式。[1]協商民主嵌入城市治理體系的一項重要基礎工程，就是城市社區基層協商民主的探索與發展。[2]顯然，在中國社會，建構中國城市社區協商民主制度本身就是深化基層民主，創新社會基層治理，使城市基層民眾自治制度承載起其應有的使命。協商民主在中國具有特定的生存土壤和生長邏輯[3]，實現我國城市社區協商民主制度化建設，離不開從國家與社會關系的現代性調整視角來透視協商民主實踐在我國興起與發展的動力基礎，通過明晰在一定歷史背景和實踐條件下發展起來的城市社區協商民主，才能更好地分析和把握城市社區協商民主實踐面臨的困境，進而更有針對性地提出推動我國城市社區協商民主質量提升的建議。

一、城市社區協商民主的發展動力

城市現代化發展所催生的大規模社會分化、人力資源流動和多樣的服務需求，都深化了基層社會的多元性和復雜性，而這些又都對發展城市基層民主和完善基層自治功能提出了新的要求，必然促使基層創新協調機制，以更好地平衡基層社會分化中的權力關系與利益關系。因而，我國城市社區協商民主的發展不僅是在國家政策層面建設的宏觀背景下興起的，更是來源于城市社區自身的客觀要求和矛盾。

（一）社區發展與社區建設的客觀要求

社區是我國城市居民生活的基本單位。社區的發展是伴隨著社會管理體制改革和創新而展開的，追溯其源，則是改革開放推動了城市社區的發展。新中國成立后，國家就逐步建立起了“兩級政府、三級管理”的城市行政管理體制，即市、區、街道組成的城市行政管理系統。在計劃經濟時期，國家對城市社會的管理通過“單位制”和“街居制”而實現，大部分社會成員均已納入單位管理范疇，“街居制”則對城市社會中未能進入“單位”的其他人員起到管理作用。因而，“街居制”作為“單位制”的補充，一直都在城市基層行政管理體系中處于邊緣地位，起著輔助作用，未得到充分的重視與發展。改革開放推動的經濟和社會變革，使得“單位制”解體，人們的身份轉換為“社會人”。同時，原有的管理組織也對其失去了效應，“單位制”對社會管理和社會服務功能供給的消退，在客觀上需要一個全新的組織取代。在此背景下，加強城市基層社區建設就成為“單位制”消解后的重要舉措。

近年來，在國家強力推動下的社區建設提升了社區的綜合服務能力，在一定程度上滿足了廣大社區居民對服務的客觀要求，穩定了城市基層秩序。但是，社區居民參與不足、居民自治能力薄弱、社區社會組織發展受限等問題，都是政府行政權力干預模式造成的。隨著社區建設的深入，政府已不再是社區公共事務唯一的權威，也不應再以簡單的行政手段來處理社區多樣化的公共事務和訴求，而是通過與社區居民、社區組織和其他社區主體密切溝通、合作與協商，實現新時代社區建設效益的最大化。

（二）基層民意表達渠道缺失

使得整個社會呈現出異質性的特征。改革開發以來隨著市場經濟的深入發展和社會組織結構的日益分化，社會不斷從同質性走向異質性，社區作為社會的縮影，也逐漸由同質性向異質性轉化，并集中表現為社區組織結構、居民身份構成的多樣化[4]。體制變革使人們的身份發生變化、社會結構的分化和政治觀念的轉變，企業家階層、私營企業主階層、個體勞動者階層等出現。同時，隨著還社區于社會，這些都促成了城市基層多元利益群體的形成。

盡管社區建設取得了一定效果，但是城市基層民眾自治仍然具有一定的局限性。作為一種社區居民直接參與的制度，城市基層民眾自治的發展還不成熟，受到現行行政體制、環境條件等約束，它常常會面臨這樣一種境地：盡管基層政府投入大量人力、物力及財力為居民群眾辦實事，卻仍有居民群眾不滿意甚至質疑和“不買賬”[5]。探究其原因，一是社區居民在社區管理和服務中需要的各類直接與間接、單一與多樣的需求在不同社區建設階段會有明顯差異。在過去“單位制”時期，人們對安全、秩序的訴求較多;而今天這些已無法滿足人們的需要。二是如果只延續傳統的行政管理方式，閉塞信息交流途徑，則會使社區管理與服務難以應對多元化的需求，而無法獲得認同。這樣的矛盾在一定程度上顯示出基層政府與基層民眾間“供需關系”的不對稱，也即社區居民普遍關心的問題有可能一直未得到重視和解決。這其中的原因就在于基層民意表達渠道單一或缺失，導致居委會在一定程度上無法了解社區居民的真正需求。

（三）滿足公民權利意識發展需求

“從亞里士多德到現在，人們一直認為，只有在富裕社會，即生活在現實貧困線上的公民相對較少的社會，才能出現這樣一種局面：大批民眾理智地參與政治，培養必要的自我約束，以避免盲從不負責任煽動的呼吁。”[6]因而，國家經濟愈發展，富裕程度愈高，社會環境愈寬松，它準許民主的可能性就越多。所以隨著經濟社會的持續發展，人們會越來越注重民主和看重自己的民主權利，這種情況同時也會對基層民主發展提出新的要求。公民權利意識的發展體現在公民的參與意識、維權意識和法律意識等的相應增強上。“經濟發展造就了新的財富和權力來源，這些來源獨立于國家之外，而且會有新的功能性要求去分散決策權。”[7]公民會更自覺地去關注公共政策與公共事務，密切留意政府行政過程，尋求更有效的利益表達渠道，主動表達自身利益訴求，不再僅僅是政府公共行政過程的看客。

隨著個體權利觀念的發育和自主意識的增強，社區居民也會相應地提高自治意識。社區在本質上，是享有非政府影響、非公共權威的直接整合或支配（非權力影響），而同時充盈著居民的自我管理、自我決策、自我負責的主體意識，實現比較充分的居民區域民主自治。[8]在社區建設中，社區居民參與社區公共事務和活動已變得尤為重要。同時，在社區生活中也發育了一系列具有自我管理和自我服務功能的社會組織。這些社區社會組織由熱心公益和社區公共利益的居民組成，通過彼此間的相互合作，成為社區服務供給的一種重要機制，而這些組織的相繼運作也培養了社區居民的參與意識和參與能力。不可否認，隨著服務型政府的推進，不論是從社區居民作主或是維權的需求出發，還是基于基層政府更好地提供公共服務，基層自身孕育和發展的公民權利意識已經產生了對社區事務參與、監督的需求。

二、城市社區協商民主實踐面臨的困境

基層對于化解矛盾的需求在顯著增加，以往簡單依靠傳統行政方式解決沖突的手段已無法滿足社會治理轉型的需求。因而，城市基層以協商民主理念營造平等、自由、理性、包容的社區協商環境，致力于社區協商民主制度化建設，推動社區協商民主實踐，就成為解決基層民眾實際困難、問題和促進基層民眾參與公共事務的關鍵。但是，處于基層社區的協商民主實踐，也面臨體制、政策和運行等方面的困境。

（一）行政管理體制的影響

1.政府行政干預，行政性事務繁重

街道作為基層社會的行政區劃，是基層政府的派出機關。街道辦事處承擔著城市建設職能、經濟職能和社會管理職能等，尤其是在“權力下放”的背景下，街道辦事處承擔了越來越多的由市、區級政府下放的政府職能。雖然依據《城市居民委員會組織法》，政府組織與社區組織是指導與被指導關系，但卻將兩者的指導與被指導關系直接演繹成了領導與被領導關系。在實際中，由于受傳統管理體制的影響，街道辦事處和區直部門常常將行政性事務派發給社區居委會執行，使居委會承擔著區、街道各部門交辦的名目繁多的任務，而沒有充足的時間了解社區居民的實際需求，甚至為了處理行政性事務而延遲召開協商民主會議的時間，這些都在時間上擠壓、縮減了居委會對運行社區協商民主的時間投入和應有的關注。

2.基層工作重心轉移，對社區協商民主重視弱化

我國法律規定，居委會不是由上級政府選派，而是通過民主選舉方式產生的，居委會只是協助上級機關開展工作，在法律上并不是上下級和直接的“領導關系”。但是，現實中的行政職能錯位、職能超載，都使得社區管理者的定位尷尬，只能服從街道辦不同時期的工作內容。然而，社區居委會運用協商民主工作方式是由居委會的性質決定的，它不是一級國家政權機構，不享有國家強制力，而是一個居民進行自我管理、自我教育和自我服務的基層群眾性自治組織，這進一步說明了其運作強調的是“民事民議”，只能通過說服、動員和教育的方式進行公共事務決策和管理，這樣才符合居民自治的本意。而目前居委會作為“中間層”對上依賴、對下負責，這樣的現實矛盾存在于社區管理之中無法解決。當前我國的社區治理是在政府強力主導下進行的，政府扮演著不可或缺的角色。在基層社區推進協商民主制度建構中也是如此，尤其是在制度建構初期，如果社區不能及時處理好上下間的職能權限，導致社區居委會深陷于不間斷的新任務部署中，那么社區協商民主制度的運行和發展必然會隨著工作重心的轉移和時間的流逝而徒有虛名，無法真正在社區有效運轉起來。

（二）社區協商主體單一、協商能力不足

城市社區協商主體對圍繞社區公共事務與涉及切身利益的公共問題進行討論與協商，社區協商主體的參與性、積極性與理性是促成社區基層協商民主達成成果的基礎。然而，由于外在制度結構性制約，使得社區協商主體的參與呈現出一些消極性，加之社區居民自身的能力、文化程度、民主意識等方面的問題，也導致社區協商主體在參與中呈現出被動性特點。一是協商參與者代表性不足。從社區層面的協商民主實踐來看，議事代表在廣泛性和代表性方面都有所欠缺。議事代表由民主推薦和自薦產生，它的產生方式并不像黨代表和人大代表那樣通過民主選舉，因此，在議事代表的產生中就難以避免“暗箱操作”，而選出的代表也可能都是社區黨委認為的“合適人選”，以保證協商具有一定的確定性，而普通社區居民的權利可能被忽略，并且黨員的比例偏高。那么，這樣的方式顯然沒有滿足協商民主平等性的要求。二是協商能力不足。協商民主注重協商時的溝通，而溝通也被認為是強化現代社區凝聚力的新型紐帶。然而，想要社區協商主體付出真誠的溝通并不是一件易事。因為這與參與者的文化素質、家庭背景、人生閱歷等都有很大關系。有些社區協商參與者也并不擅長辯論或論證自己的觀點，較多的是情感宣泄，甚或是過激的行為。

（三）協商形式缺乏法律地位

如今在我國城市居民自治中，社區協商民主實踐已成為很多地方基層治理的重要創新形式。在城市社區協商民主的推進過程中，其實踐主要是由政府民政部門、人大或統戰、街道辦事處以實施意見、工作通知等形式來規定，而各社區居委會也可依據自身特點制定實施符合本社區實際的協商規則，然而這些文件的法律效力位階較低。黨委處于主導發起協商的地位，基層協商制度往往缺乏剛性的規定和約束。因此，社區協商民主創新的背后往往危機四伏。通常這種制度創新實踐是為了化解社區矛盾以及應對棘手問題，與基層自治中的權威組織關系不十分明確。

新制度的確立不是一個簡單的過程。在基層協商民主推行初期，社區以黨委為主導圍繞協商制度的文本規范、組織規則、保障機制等做出努力。這些制度建設為基層協商民主在初期推行的合法性、可行性提供了保障，然而，在探索、實踐在先，而相關法律、規章等尚未完善的情況下，造成社區協商民主實踐呈“點”狀分布及發展的隨意性和被動性。社區協商民主創新實踐的“好壞”依靠的是領導意志、政府部門的項目推進或是社區黨委書記的重視程度。在基層協商民主缺乏法定約束效力的情況下，上級的意志和領導的決心就成為基層協商民主生存和發展的關鍵推動力。

三、協商民主何以更好：推動城市社區協商民主質量提升的建議

我國城市社區協商民主制度化建設是一個未完成的動態過程。應從加強基層協商民主制度供給、提升協商主體協商能力以及發展網絡信息技術在社區協商民主中的應用等方面入手，以實現城市社區協商民主質量的提升。

（一）加強社區協商民主的制度供給

1.基礎制度供給

所謂基礎制度供給是指城市社區協商民主運行所依托的基礎制度建設，具體是指城市居民自治制度體系建設。首先，建立健全城市居民自治的法律法規和工作機制，確立嚴格的法治原則。要進一步規范城市基層政府與居委會之間的界限，明確兩者的權責，理順兩者之間的關系，實現各自功能的復位，保障居委會能夠依法實施自治，充分決定和處理社區內部公共事務，同時規范社區居民“四個民主”的管理和運行。在民主選舉方面，完善民主選舉程序，推進社區直選;在民主決策方面，對于凡是涉及社區居民切身利益的問題，必須尊重民意;在民主管理方面，真正賦予居民對社區公共事務的評議和監督權利;在民主監督方面，應建立專門化的社區監督委員會，對社區各項公共事務實施監督。其次，實現政府職能轉變，推動我國城市社區建設由“權威型治理模式”向“嵌入型治理模式”過渡。黨的十九屆五中全會提出要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，注重實現政府、社會與公民的良性互動。在這樣的背景下，政府應主動轉變自身作為主導者和支配者的地位，注重發揮引領者和支持者的作用。應在承認社區作為自治權力運作獨立主體的基礎上，鼓勵和強調社區內部力量參與社區建設，社區內部力量不再是社區建設中可有可無的部分。要完成政府職能轉變和社區治理模式的轉型，歸根結底還是要依靠社區居民的積極參與，因此，政府應主要從制度構建、資金支持、平臺搭建、增權賦能等方面給予社區和居民全方位的支持，讓更多的公共資源進入社區。

2.協商制度供給

所謂協商制度供給，是指社區協商民主運行所需要的具體制度與規范等。首先，在社區推行協商民主實踐必須以明確的文本制度作為規范，讓社區居民知曉。目前，就全國層面而言，關于基層協商民主的專門性法律規范是缺失的，在憲法中也是空白。因此，建章立制是推進社區協商民主制度化的重要邏輯起點，應當出臺關于協商民主的法律，賦予其明確的法律地位。如此各地方才能相應以制度化規范，完善和發展城市基層協商民主。其次，綜觀我國各地基層協商民主的實施意見和辦法，大多給人“寬泛”之感，缺乏具體、明確的制度性規定。然而，對于每一種民主形式而言，其價值的體現和有效、高質量的運作，都依賴于制度的完善、程序等環節的設計與相互配套。一般而言，制度越具體，其規范性和操作性才會越強。因此，基層社區圍繞社區協商主體、議題、過程、監督等方面的規范應當細致化和科學化。

（二）提升協商主體的協商能力

1.培育社區社會組織培養社區居民的協商能力

“民主必需始于公民的家園，而這個家園就是我們鄰里的社區，借助于家庭和鄰里組織，公民性格得以穩步形成，公民特有的草根思想得以逐步地確立。”[9]多樣化的組織已然是現代社區重要的組成部分，是社區居民增加交往、信任、培育公民品格和釋放社區活力的重要途徑。社區社會組織的培育需要以發現居民特定的交往需求為導向，在社區內建立長期合作與交流的機制。因此，對于基層政府和居委會組織而言，一方面，要積極推動和規范社區社會組織發展，不能因為怕其“麻煩”而制約，要以包容的態度創造合作的局面，調動其在公共服務、意見表達和社會整合等方面的作用;另一方面，要注重為社區組織提供所需的人、財、物等方面的資源保障，提供行政系統支持，輔助其發展，以彌補我國目前社會資本自組織能力缺乏的現狀。

2.做好社區協商民主的思想宣傳與培訓工作

一方面，在社區中可以利用公共平臺，如公告欄、網絡論壇發布協商民主制度宣傳，以及社區廣播播報，或舉辦相關的宣講活動。目前有的社區已制作專門的宣傳片，用于宣傳協商民主制度，給社區民眾以視覺的直觀感受，激發居民的興趣;在區、街道層面也可以借用公共傳媒的力量進行廣泛宣傳，讓社區居民更深入地了解協商民主制度，在潛移默化中接受協商民主理念的熏陶，并為之踐行。另一方面，從提升社區居民個人的協商能力入手，社區可以向居民普及協商知識。通過發放協商知識的宣傳手冊或邀請其他社區工作人員專門向居民介紹社區經典協商案例，為居民提供生動的協商知識講解。社區還可以選擇開展多種協商知識講座，讓居民通過培訓的形式學習協商知識。

（三）發展網絡信息技術在社區協商民主中的應用

1.引進技術，推進社區網絡化協商民主發展

大力發展互聯網社區公共論壇。社區應主動搭建社區網站、居民QQ群、社區官方微博、社區微信公眾號等社情民意網絡征集渠道，為社區居民發表言論搭建平臺，開拓更多樣的方式，拓寬社區居民的利益訴求渠道，擴大社區協商參與主體范圍。并在社區協商民主過程中，探索運用大數據等先進技術及時發布相關信息，實現資源共享，創新網絡協商民主監督方式，運用網絡信息技術實現“全網在線協商民主”，優化社區基層的服務方式。

2.制度建構，規范社區網絡化協商民主運行

隨著社區網絡化協商民主的興起，社區網絡制度建構，即如何有效回應、引導和規范社區居民進行網絡協商，是社區探索網絡協商民主的關鍵。要不斷發展和完善網絡信息的收集和處理機制，完善對社區居民需求的回應機制，以及居委會工作人員回應網絡民意工作情況和社區決策中對網絡民意吸納的機制等。另外，還應重點探索構建良好的網絡參與規范和對話規則，以保障網絡協商的有序性。法制不僅是協商民主的基礎，也是社區網絡化協商民主有序進行的保證，網絡規范對于保障社區居民的平等交流具有重要意義。

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Rise， Dilemma and Prospect： A Study of Consociational Democracy in Urban Communities in China

LI Xin

（Journal Department of the Party School of the CPC Tianjin Municipal Committee，

Tianjin 300191， China）

Abstract： The rise of consociational democracy in urban communities not only derives from the macro-promotion of national policies， but also from the requirements of community development and construction. Drawn from history and present， the practice of consociational democracy in urban communities in China also faces some problems in terms of administrative management system， the representativeness of community consultation， residents' consultation capability and legal support. Therefore， institutions of democratic system， residents' ability of negotiation， and the application of on-line platforms should be taken into consideration so as to effectively improve the quality of consociational democracy in urban communities in China.

Key words： Consociational Democracy; Urban Community; Development Power

收稿日期：2021-07-24

作者簡介：李欣（1989），女，天津市人，博士，助理研究員，研究方向為社會治理、基層治理與政府管理體制改革。

此文為中共天津市委黨校（天津行政學院、中共天津市委黨史研究室）青年馬克思主義者培育項目委托課題“當代中國城市社區協商民主研究——基于典型城市社區的調查”（編號：20QMWT09）的研究成果。