“兩項改革”催生治理效能釋放

楊華軍　廖沖緒

“兩項改革”（指鎮、村建制調整改革——編者注）是近年來四川省主動開展的涉及面廣、關注度高、影響深遠的基礎性改革，是四川省立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重要舉措。目前，兩項改革“前半篇”文章基本完成，“后半篇”文章備受關注。針對基層治理的重要領域和關鍵問題，我們帶著統籌推進城鄉治理的基層定位、基層難題、基層作為、基層思考等一系列問題，赴鄉村治理現代化試點鄉鎮廣元旺蒼縣東河鎮進行調研，發現試點鄉鎮積極探索，大膽創新，迅速拓寬了治理資源下沉渠道，有力發揮了有效治理牽引作用，初步構建了新型工農城鄉關系，切實歷練了干部隊伍治理本領，蓄積了高質量發展的動能和實現現代化目標的勢能。

東河鎮的實踐探索

——黨建引領，強化基層黨組織統合力。鄉村治理現代化是新時期鞏固黨的執政地位、夯實基層基礎的重要舉措。東河鎮在探索實踐中堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，強化黨建引領。

一是打破行政區劃界限推進黨建區塊統合化、小區堡壘化、樓棟小組化，更好實現向外延展、向下扎根。試點以來，在12個社區建立社區“大黨委”，在8個小區新組建黨支部，下設樓棟黨小組110個，形成“社區大黨委+小區黨支部+樓棟（院落）黨小組”的基層黨組織架構，強化了黨組織引領社會各項治理功能。

二是通過與社區共建單位、轄區單位和下沉部門簽訂《黨建共建契約書》，開展結對共建，構建“社區大黨委+駐區單位黨組織”的組織體系，強化黨委決策統管力度、提高黨委治理工作效率。

三是推行“兼職委員制”，實行社區黨組織、駐區單位黨組織、非公經濟和社會組織黨組織兼職委員（兼職副書記）雙向、多向互派互任，變“單軌運行”為“交叉聯動”。同時，采取村（社區）干部直接與每家每戶零距離協商議事的扁平化治理方式，構建“樓棟長+單元長+居民”的內部治理結構，建立黨組織和群眾之間制度化、多渠道的經常性聯系。

——焦點聚合，突出試點示范力。東河鎮著力從扁平化、網格化、精準化和集約化等四個方面推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

一是充分利用現代科技尤其是信息技術優勢，著力推進扁平化治理。試點以來，通過探索做活常規信息群與創新臨時事務信息群相協調的方式，積極防止信息熵，做到治理清簡有序、決策高效快捷。

二是深入挖掘網格化治理紅利，分層次推進網格治理效能。東河鎮按照“全域覆蓋、無縫鏈接，規模適度、邊界清晰，因地制宜、便于服務”原則，推進“一體化聯動、網格化治理”。按照網格分層設、隊伍分層建、責任分層擔方式運行網格系統。其中，網格分層設是指全鎮建大、中、小和專屬網四層網格，全鎮25個村（社區）共25個大網格、165個中網格、110個小網格、27個專屬網格，形成縱橫到邊、上下貫通的全域覆蓋治理體系。隊伍分層建是指網格層級與網格員層級匹配，大中小網格員各有標準、責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力，做到每格配員、格中定員、員戶直聯，形成“三長共治”格局。責任分層擔是指按照網格管理事項清單和網格員履職清單，對網格員進行培訓、補貼、考核、管理。

三是聚焦現實痛點難點堵點問題，精準靶向清掃治理障礙。試點重點解決人才難留困境、小區矛盾瓶頸、人口流動難題。在留住人才方面，緊抓脫貧攻堅銜接鄉村振興有利時機，以產業振興、項目支撐、定向培養等方式共回引技能型、治理型農民工630人，遞進培養鄉村治理后備干部35名。在解決小區矛盾瓶頸方面，通過夯實黨的建設、構建“小區黨支部+業主委員會+物業公司”三方聯席會議機制等方式，有效解決民生事項72件，調處糾紛43件。在解決流動人口難題方面，通過服務前移——適時成立非戶籍人口管理服務站和“流動人口之家”、主動下沉——全覆蓋入戶動態掌握流動人口狀況、賦能賦權——開展非戶籍人口就業創業培訓和積極引導非戶籍人口參與社區治理等方式，有效增強了基層服務能力、提升了流動人口社區歸屬感。

四是推行多要素整合提升基層治理集成化水平。充分利用現代化信息手段，大力推進現代化指揮平臺建設，如建成多功能綜合指揮調度體系。著力整合要素深化“一核三治”，在黨組織領導下，推動法律顧問、鄉賢、村規民約、文明村鎮創建等要素在社會治理中的角色歸位。推行服務方式集成化，實施基層服務設施親民化改造和“補短板”達標工程，做優做實7個社區黨群服務中心統籌布局、提檔升級，推行“一枚印章管審批（服務）”實現行政審批、政務服務集中化，構建標準“兩站”（便民服務代辦站、綜治工作站），在全鎮12個社區全覆蓋推行“三線一點”工作法，推行“中午錯時、雙休延時、預約服務”等便民利民為民辦實事的工作方式，基本實現資源、服務、管理沉到基層，村（社區）服務功能實化、強化、便捷化。

——布局調優，增強基層服務力。鄉村治理現代化試點需要探索構建新型工農城鄉關系。東河鎮從優化資源配置入手，向基層放權賦能，在便捷服務上求質問效、在城鄉協調互補上做多做活。

一是盤活用好公有資產。首先，在兩項改革“前半篇”文章中，將原柳溪鄉梨花村、前進村和黃洋鎮通溪村所屬行政區域劃歸東河鎮管轄，確保村村都有集體經濟。其次，按行業類別、產能、市場化程度等指標對集體經濟進行摸底。再次，充分利用區域“十四五”規劃關鍵期，探索制定各村集體經濟激活方案。

建議試點供銷社與村集體經濟組織建立保護性股權結構，供銷社對合作社進行業務發展指導;為鞏固脫貧攻堅成果，在農產品銷售方面推動建立由市場價格作為參考的協商式定價模式。

二是用好機構編制資源。東河鎮通過“兩項改革”盡最大可能配齊編制數量、調優編制格局，為基層一線配夠人、放夠權、輸夠血。通過抽上補下、借上帶下、控上挪下等方式，實現基層事情有人辦。

三是優化整合公共服務。東河鎮在兩項改革“后半篇”文章中，著力將經過優化布局的便民服務點建強，拓展公共服務覆蓋面和延伸半徑。具體而言，利于線上辦理的事項強化教育培訓和技術指導，必須線下辦理的事項擴大和規范代辦模式，大力探索內部協調機制，迅速補齊數字政務短板。著力解決公共服務資源布局難題，在教育、醫療、養老等領域按需突破行政區劃界限，進一步提高了資源配置和使用效益，例如，在全鎮范圍內構建起四年級前1公里就學圈。

四是創新城鄉融通方式。以激發基層創新創造為抓手，推動實現工農互促、城鄉互補、共同繁榮。例如，通過現實版QQ農場、集中安置點民宿化等方式，大規模激活鄉村旅游業態、大規模實現鄉村高質量就業，提升了鄉村土地的經營附加值，創新實現了農民增收。

——人才統籌，提高整體生產力。建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體是鄉村治理現代化應有之義。人才是治理的關鍵，是高質量發展的重要基礎。東河鎮通過人才統籌提高生產力，通過發展解決治理難題。

一是東西部協作培養一批。東河鎮在東西部協作推進精準扶貧農業產業項目中，統籌培養了大批鄉村治理和致富能人。例如，通過仙居楊梅、仙居雞等項目培養了一批懂技術、扎根鄉土的新型農民，逐漸成為鄉村治理骨干力量。

二是鄉土人才超市鏈接一批。東河鎮創新打造鄉土人才超市平臺，制定《鄉土人才管理制度》，為農村種養能手、民間藝人、能工巧匠等鏈接資源，提供適銷對路的就業機會。

三是通過集中安置發現一批。在推進鄉村治理現代化實踐中，尤其是易地扶貧搬遷集中安置治理中，東河鎮發現和涌現出一批安居、致富、領路人才。例如，鳳陽村不僅探索出鄉村旅游和民宿等新生產模式，還成立了村級鄉村旅游協會，幫助更多的地方脫貧致富。

——干部錘煉，提升隊伍戰斗力。鄉村治理現代化能否實現，主要取決于干部隊伍整體的戰斗力。東河鎮探索村干部全鏈條“選、育、用、管”制度，取得了一定成效。

一是選好配強、能上能下。東河鎮在“兩項改革”中堅持以基層擔當為改革動力，選優配強了鄉鎮領導班子和村“兩委”成員，大規模調整了五峰村等村（社區）班子成員，暢通了能上能下渠道，著力打造聚焦鄉村治理現代化的基層干部隊伍。

二是嚴管厚愛、激勵約束。東河鎮大力推進以談促廉、以評促改的干部黨性鍛煉行動，經常性開展鄉鎮領導班子與村社干部談心談話，突出抓好廉政教育談話。提高基層干部群體“免疫力”。強化抓村社干部年終集中測評、黨員群眾評議、干部自身評議，測評直面問題、立行立改。

三是傳習造育、躬身實踐。能動發揮縣級領導聯系鄉鎮村社效能，切實實現縣級領導現代化治理能力向下傳遞、向末端傳遞、向一線傳遞，促進村社干部服務能力、治理能力提升。

四是提升能力、一員多用。東河鎮在兩項改革“后半篇”文章中，以狠抓治理能力提升為途徑，大力倡導能者有為有位有發展，培養出不少鄉村治理的多面手。例如，紅埡村等村從返鄉農民工中培育出村黨支部書記，成為有城市視野、鄉土氣息的鄉村治理人才。

? 幾點建議

東河鎮推進鄉村治理現代化的積極探索，在廣、旺、巴、南等秦巴革命老區產生了積極的反響，不少經驗起到了示范帶頭作用。但是，東河鎮作為起步較晚的基層，在新時代高位推進高質量發展中仍面臨人才缺乏、資源有限、社會力量參與不足等治理和發展短板。為進一步釋放“兩項改革”治理效能，為全省推進城鄉基層治理制度創新和能力建設提供樣本，我們提出四點建議，供決策參考。

一是進一步推進和提煉總結東河實踐經驗。東河鎮是紅色文化代表區域、三線建設重要點位，有必要對紅色革命文化和現代工業文化進行高位深度總結提煉，進一步釋放“兩項改革”在同類型區域的治理效能。

二是進一步創新村級集體經濟管理模式。建議試點供銷社與村集體經濟組織建立保護性股權結構，供銷社對合作社進行業務發展指導;為鞏固脫貧攻堅成果，在農產品銷售方面推動建立由市場價格作為參考的協商式定價模式。

三是進一步織密升級縣域交通網。建議根據地質勘察結果和縣域產業布局織密交通網，在“十四五”規劃中推動有條件鄉鎮承接縣城疏散的現代化功能，著力提升縣域整體現代化水平。

四是進一步推動大中城市社會組織向縣城有序推廣項目，形成城鄉融合發展的鄉村治理新格局。推動建立健全區域性社會組織孵化中心，著力孵化縣域社會組織，重點承接市場化民生服務項目。