政策工具視角下地攤經濟的可持續發展策略研究
——基于26個省市政策文本的量化分析

張 倩，王 微

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽550025）

實施就業優先政策是疫情后紓困工作的重要內容，也是改善民生的重要基礎。由于靈活就業體現出托底安置與補齊民生短板的雙重作用，在穩就業工作中備受關注。2020年7月，國務院辦公廳發布《關于支持多渠道靈活就業的意見》（國辦發〔2020〕27號），第一條便提出鼓勵個體經營發展。我國靈活就業者中的大部分是小商小販，他們中的大多數人靠開小店、擺零攤謀生。2020年6月1日上午，國務院總理李克強在山東煙臺考察時表示，地攤經濟、小店經濟是就業崗位的重要來源，是人間的煙火，和“高大上”一樣，是中國的生機［1］。釋放地攤經濟正式成為穩就業、保民生、促發展的一項重要舉措。為了深入貫徹中央關于做好“六穩”工作、落實“六保”任務的決策部署，全國各地紛紛為地攤經濟松綁，出臺了本地發展地攤經濟的政策。這些政策明確了地攤經濟的前提條件、發展思路、管理措施等，體現了精細化管理的特征，有力地促進了地攤經濟的繁榮和規范化發展。

在多種政策工具的協同推進下，地攤經濟在各地取得顯著成效。例如，截至2020年5月28日，成都市根據其下發的政策文件設置了2 230個臨時占道攤位、攤區，允許臨時越門經營點位17 147個，允許流動商販經營點20 130個，增加就業人數10萬以上［2］；但同時，各地在發展地攤經濟過程中也面臨刺激就業、拉動市場活力與城市衛生管理、商品質量監管的兩難選擇問題。地攤經濟如何避免“一管就死、一放就亂”的惡性循環，迎來長久健康可持續發展的未來是一個緊迫的議題。

政策工具是實現政策目標的手段，也是政策分析的傳統路徑。本文借助政策工具分析框架對2020年以來的26份地攤經濟政策文本進行案例研究，構建地攤經濟政策工具類型和地攤經濟政策層次目標的二維分析框架，以此對政策工具的使用結構和不同層次目標的關注程度進行量化分析，并結合后疫情時代特點就完善政策設計、促進政策調適提供思路。

一、地攤經濟政策的文本選擇與研究方法

（一）文本選擇

因地攤經濟是在疫情防控常態化背景下發展起來的，所以本文查找的是2020年以來各主要城市為發展地攤經濟和夜間經濟正式發布的政策文件，主要來源于全國各省會城市或部分地級市的人民政府、城市管理執法局、市場監管局等官網的政務公開欄。

基于政策文件的高度準確性和代表性要求，對政策文本的篩選主要依據以下三個原則：一是直接與地攤經濟密切相關；二是選取“法律”“法規”“意見”“辦法”“通知”“方案”等體現政策的文件；三是發文時間為2020年以來的政策。最終整理出26份地攤經濟政策文件（見表1），其中通知18份（占比69%）、意見6份（占比23%）、方案2份（占比8%）。

表1 2020年各省市發展地攤經濟的政策文件

（二）研究方法

本文采用內容量化分析法，借助政策工具分析框架對地攤經濟政策文本進行研究。基本程序是：首先，利用Nvivo12軟件對政策文本中的政策工具進行分類編碼；其次，根據政策工具和政策目標制定二維分析框架；再次，對不同的政策類型及政策目標進行頻數統計和比率計算；最后，通過量化分析來理解各主要城市地攤經濟政策工具的使用結構和不同政策目標的受重視程度，并給出相應的政策建議。

表1（續）

二、政策工具視角下地攤經濟政策分析框架的建構

公共政策是在對各種政策工具進行有序組合的基礎上構建的，體現了決策者的價值偏好和理念追求。因此，剖析政策工具的運用是研究公共政策的關鍵路徑。地攤經濟是在2020年初新冠肺炎疫情導致經濟下行的背景下興起的，目前，鮮有學者以政策工具為切入點對地攤經濟的持續健康發展問題進行探討。本文借助政策工具理論對地攤經濟政策舉措進行分類，構建地攤經濟政策工具類型和政策層次目標的二維分析框架，以此對政策工具的使用結構和不同層次目標的受重視程度進行量化分析。

不同學者對政策工具的內涵表述雖各異，但追其本源都將政策工具視為達成政策目標的媒介和作用機制。Howlett M等［3］以政府公權力介入強度為量標，將政策工具歸為強制性、混合型、自愿型三類。Rothwell R等［4］根據參與主體不同劃分為供給型、環境型和需求型政策工具。這種劃分既強調政府在制定政策過程中的主導作用，又重視了社會推動力量，同時還考慮到政策所處的特定環境。地攤經濟政策的實施除了政府的主導作用外，還涉及到多元主體力量、政策特定環境等相關要素。因此，運用Rothwell R等的政策工具分類思想來研究地攤經濟具有很大的適用性和契合度。

本文將這種劃分思想作為地攤經濟政策分析的X維度，將發展地攤經濟目標作為分析的Y維度，以此建構政策的二維分析框架，結合后疫情時代的經濟就業基本特征，探究現行地攤經濟政策體系存在的局限，并對促進地攤經濟更新迭代、提質增效發展的政策調適提出合理化建議。

（一）X維度：地攤經濟政策工具的類型

對不同類型的政策工具進行劃分和歸類有利于科學地剖析和理解政策［5］。地攤經濟政策是按照政策供給、社會需求、環境影響的內在機制推進發展的，所以根據不同政策措施的作用屬性進行歸類并構建了地攤經濟政策工具分類（見圖1）。

圖1 政策工具對地攤經濟的作用

1.供給型政策工具。政府供給型政策工具是地攤經濟發展、促進多渠道靈活就業的有力舉措，是發展地攤經濟的必要條件［6］。地攤經濟的供給型政策工具是指政府為發展地攤經濟設置經營攤區、完善基礎設施、提供服務保障、塑造市場及支持流動商販融入城市等措施。具體包括：設置開展地攤經濟的主要經營場所；建設桌椅、陳列柜等各種支撐擺地攤所需的基礎設施；各行業主管部門要提供多種形式的服務保障，協調解決政策實施過程中產生的各類問題；在具備條件的開放性空間，打造特色網紅打卡地，開展各種促消費活動，延長消費時間；允許流動商販在居民小區、旅游區等區域擺攤經營。政府政策對促進地攤經濟發展的積極作用在供給型政策工具的運用中得到體現。

2.環境型政策工具。環境型政策工具旨在為地攤經濟發展構建良好的外部環境，通過一系列外部條件的營造助推地攤經濟，為地攤經濟順利開展提供環境方面的促進政策。它包括鼓勵創新、加大宣傳、制度保障和柔性執法等措施。具體包括：鼓勵經營方式的創新，打造特別商品地攤經營區［2］；通過報刊、廣播、電視、網絡、微信公眾號等媒體和平臺，圍繞各地區夜間經濟和地攤經濟發展情況進行系列宣傳推廣，向廣大消費者提供形式多樣，內容豐富的夜間經濟、地攤消費資訊服務；建立推動地攤經濟發展的制度，為發展地攤經濟提供制度保障；堅持法理結合及審慎包容監管的原則，在行政執法中注意人性化執法，以說服教育、勸導示范、行政指導等非強制手段為主要執法手段。通過采用以上政策工具加快地攤經濟的繁榮與發展，營造良好的經營氛圍。

3.需求型政策工具。需求型政策工具旨在拉動政策對象實施政策行為的主動性，通過降低準入門檻、提供資金支持、金融支持、收費優惠、共管共治等減少政策實施的阻滯力量和市場風險，拉動地攤經濟發展。具體做法有：建立審批綠色通道，在法律法規允許范圍內降低地攤經濟經營主體準入門檻，簡化審批程序；財務部門加大對地攤經濟的資金支持力度，將攤點建設、設施配套等資金納入地方財政預算，及時撥付資金；強化金融支持，鼓勵銀行等金融機構開發幫扶地攤經濟發展的金融產品，如各地銀行推出的“地攤貸”［7］；對于臨時占用道路、公園、廣場開展商業活動的，免收場租費、攤位費、衛生費；鼓勵在夜間經濟集聚區建立商販和周邊居民共同參與的自治聯盟，推進共謀、共建、共管、共評、共享，進而發揮地攤經濟對拉動地區經濟增長的積極作用。

（二）Y維度：地攤經濟政策工具的價值目標

政策對不同層面價值目標的關注程度存在著較大差異，本文把地攤經濟政策的價值目標由低到高分為提高就業、拉動消費、搞活經濟和社會融合。其中，提高就業歸為個人層面的價值，拉動消費、搞活經濟和社會融合則是社會層面的價值。首先，放松地攤經濟的管控并允許其適度發展是為了緩解疫情后由于大量企業開工不足造成的就業形勢嚴峻、民生保障艱難的問題，因此，提高就業是發展地攤經濟的首要目標；其次，疫情后居民收入普遍下降、消費不力、經濟疲軟，所以拉動消費便成為地攤經濟政策的第二重目標；再次，由于“地攤經濟”的“三低”特質——創業門檻低、技能要求低、失敗風險低，使它具有一些獨特優勢，如解決低技能者的謀生難題、為低收入家庭提供價廉商品、為生活用品生產企業提供大量訂單，從而實現搞活經濟的目標；最后，根據歐盟的界定，社會融合是指存在社會排斥風險的群體能全面參與到經濟、政治和文化生活當中，同時享受到平等的社會福利待遇［8］。從長遠來看，地攤經濟的興起和繁榮有利于推動流動商販融入城市發展和城市貧困人口脫貧，從而進一步實現社會融合，即實現地攤經濟政策的最高價值目標。

綜上所述，政策工具對地攤經濟的作用機制如圖2所示。

圖2 基于政策工具的地攤經濟政策二維分析框架

三、政策工具視角下地攤經濟政策的文本分析

（一）文本內容分析單元編碼

首先，將篩選出的26份各主要城市發展地攤經濟的相關政策文件排序后用Nvivo12軟件對政策文本中的政策工具進行分類編碼，建立樹狀節點。其次，把供給型、環境型和需求型政策工具設置為“父”節點，而具體規制內容如設置經營攤區、完善基礎設施、加大宣傳支持等分別對應“父”節點下的“子”節點。最后，將政策文本的“子”節點分析單元逐一進行編碼，對文本中應用的主要政策工具進行歸類統計，得到319條納入分析框架的編碼（見表2）。

表2 2020年各省市地攤經濟政策分析單元編碼

表2（續）

（二）X維度政策工具使用情況分析

從文本分析結果來看，大多數城市地攤經濟政策文本兼顧了供給型、環境型和需求型三大類政策工具的使用。其中，供給型政策工具占67%，環境型政策工具占24%，需求型政策工具占9%（見表3）。由此可見，在疫情防控經濟下行背景下發展起來的地攤經濟，政府更偏重供給型政策工具的運用，環境型政策工具次之，需求型政策工具的使用則相對較少。

表3 地攤經濟政策X維度頻數統計

1.供給型政策工具。供給型政策工具中設置經營攤區占比24%，這是因為在新的經濟和就業形勢下，需要地攤經濟承載起民生托底和緩解就業壓力的功能，設置經營攤區有利于引導地攤經濟規范化發展。市場塑造（14%）和服務保障（13%）是為塑造地攤經濟市場氛圍，向經營者提供相關服務的一系列政策舉措，占比較適中，如蘇州市下發的指導意見要求各地城市管理部門要針對性建立應急管理服務保障隊伍，為夜間經濟提供市容秩序和環境衛生服務保障。完善基層設施（8%）的政策占比較低，這是由于發展地攤經濟不需要“高大上”的基礎設施，所以不需要政策太多著力。支持流動商販社會融合（8%）的政策也較少，因為社會融合是一個涉及到資源分配公平正義、城市外來人口福利保障的復雜系統工程，而且需求不具緊迫性，成效不即時可見，因此政策排序放到了最后。隨著城市化的推進，農民工市民化將會成為一個日益緊迫的議題，地攤經營者中的大部分人就是農民工群體，因此，后續還需加強社會融合方面的政策關注度［9］。

2.環境型政策工具。環境型政策工具占比總體來說較適中，但也存在內部結構不均衡的問題。其中，制度保障政策占比11%，這是因為之前的政策著力點是管控，制度保障基本處于缺位狀態。在支持地攤經濟發展的當下，出臺各種制度引導其規范化發展便成為政策的首要選擇。柔性執法占比5%，受到政策較大關注。這源于地方政府對地攤經濟的立場的轉變。以前是以打壓為主，執法多是采取驅趕、罰款、沒收商品等剛性手段，而當前在中央大力支持的政策信號下，各地對地攤經濟的立場變成了引導支持，所以執法方式也轉變為柔性和彈性執法，即注重法理結合、說服教育、勸導示范、行政指導，如上海市出臺的“輕微免罰”制度。鼓勵創新（5%）也受到較大的政策關注，如寧波市提出加大創新試點力度，鼓勵經營方式創新，打造特別商品地攤經營區。加大宣傳（3%）占比較少，政策有待加強，可通過報刊、廣播、電視、網絡、微信公眾號等向廣大消費者提供形式多樣、內容豐富的資訊，對繁榮發展地攤市場具有重要作用。

3.需求型政策工具。在三類政策工具中，需求型政策工具總體處于供應不足的狀態。其中，降低準入門檻（2%）、資金支持（3%）、金融支持（2%）、收費優惠（1%）和共管共治（1%）占比均極低。需求型政策工具可以降低經營主體的市場風險，拉動地攤經濟的發展。在降低準入門檻方面，包頭市支持夜間經濟和地攤經濟的工作方案中規定建立審批綠色通道，簡化審批程序，提升“軟”服務；資金支持（3%）方面，張掖市助力地攤經濟的通知中要求財務部門加大對地攤經濟的資金支持力度，將攤點建設、設施配套等資金納入地方財政預算；金融支持（2%）方面，松原市支持地攤經濟的通知中鼓勵銀行等金融機構開發幫扶地攤經濟發展的金融產品；收費優惠方面，長春市助力經濟發展八項措施中規定對臨時占用道路、公園、廣場開展商業活動的，免收場租費、攤位費、衛生費；共管共治（1%）方面，蘇州市出臺的指導意見中鼓勵在夜間經濟集聚區建立商販和周邊居民共同參與的自治聯盟。需求型政策工具強調的是多元社會主體間的合作，這類政策工具的供應不足表明社會多元主體參與地攤經濟治理的政策支持力度有待加強。

（三）X—Y維度政策工具與政策目標的交叉分析

在X維度政策工具分析的基礎上，加入Y維度地攤經濟價值目標分析，得到的頻數統計如圖3所示。

圖3 X—Y維度政策工具與政策目標的交叉分析

在提高就業、拉動消費、搞活經濟和社會融合四個價值維度上，供給型政策工具占比最大，居于主導地位。這表明，在發展地攤經濟的過程中，各地政府更偏向于運用供給型政策工具直接推動地攤經濟的發展。環境型政策工具處于第二的位置，其中以搞活經濟和社會融合目標上的使用比例相對較大，這是因為地攤經濟要提質增效才能實現搞活經濟、社會融合的目標，而搞活經濟和社會融合屬于發展地攤經濟的宏觀層次、高層次的目標，需要多方發力和支持構建良好的外部環境，調用一系列外部資源才能達到。需求型政策工具在各層次目標上的分布均較少，與其他政策工具的頻率有較大差距，這是因為地攤經濟本身具有“三低”優勢，所以在四個價值維度上的政策需求不具普遍性和緊迫性，因此著力較少。

X-Y兩個維度的交叉組合分析是一個辯證統一的過程，可以使地攤經濟政策更加立體、全面地呈現。因此，未來的政策導向應是在對以上兩個維度優化組合的基礎上確立的。

四、結論

1.優化政策工具結構，適當降低供給型政策的使用率，豐富相關政策工具的實施手段，建立健全政策工具效益評價機制。環境型政策存在著內部結構不均衡問題，應加大宣傳這方面政策工具的使用；同時，在地攤經濟提質增效的發展過程中，經營門檻和經營風險會加大，所以政府應當重視需求型政策工具的拉動效應，逐漸提高簡化審批、收費優惠、金融支持、社會治理等需求型政策工具的使用比重。

2.均衡政策工具在不同層次目標之間的配置。發展地攤經濟的目標由低到高包括四個層面：提高就業、拉動消費、搞活經濟和社會融合。發展地攤經濟不僅要著眼于工具性目標，也要重視價值性目標的實現。當前政策集中分布在提高就業、拉動消費、搞活經濟的工具性目標上，對社會融合這一價值性目標關注度不夠。隨著城市化的推進，農民工市民化將成為一個日益凸顯的議題，地攤經營者中的大部分人是農民工群體或城市低收入群體，所以在未來的政策設計過程中，還需加強社會融合方面的政策關注度［10］。

3.加強政策工具使用的協同性。地攤經濟政策的制定和完善應考慮和其他社會政策及經濟政策的銜接，使其在目標追求上邏輯一致，并強化政策工具使用主體之間的協作力度。由于許多地攤經營者實際是隱性失業者，即經營地攤只是暫時的謀生手段，所以需要完善對這一群體的就業支持和服務，如建立登記失業人員定期聯系和分級分類服務制度、及時兌現失業保險待遇、健全就業信息監測系統，將職業指導、技能培訓等就業扶持政策延伸到包括地攤經營者的靈活就業群體［11］；在社會保障方面，民政部門可對生活困難的地攤經營者不分戶籍及時納入臨時生活補助和臨時救助范圍，通過多部門政策工具的協同作用，加強對這一具有極大脆弱性群體的社會保護。

4.為了有效達成政策目標，必須重視一系列政策工具的合理運用，這將在很大程度上影響公共事務的發展成效。隨著疫情后紓困工作的緩解，地攤經濟有所降溫，但引導其提質增效、更新迭代發展仍然是重要的公共政策任務；加之個體經營、小店經濟仍然是民生托底的經濟引擎、是就業的重要蓄水池、是不會消失的經濟形式，所以在政策工具視角下研究地攤經濟的可持續發展策略仍然具有重要價值和意義。