宅基地“三權分置”體制下農民居住權益保障的問題與路徑

張曉蕓， 朱新華， 張培風

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

0 引言

黨的十九大和2018年中央一號文件提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置”的政策要求[1]，為農村宅基地制度的改革指明方向。宅基地的“三權分置”體制是在宅基地所有權與使用權“兩權分離”的基礎上增添“資格權”，從而實現宅基地財產性功能和保障性功能的分離。“兩權分離”的制度框架下，宅基地的功能被局限于住房保障功能，對流轉和交易的限制使得宅基地無法發揮其財產性功能。“三權分置”的制度框架賦予宅基地資產屬性，為宅基地的流轉和經營打通政策障礙，對于充分盤活閑置宅基地資源，提高農民的生活和收入水平有重大意義。現有的宅基地“三權分置”相關研究中，學者的關注點聚焦于以下方面：一是探究如何實現農民宅基地的資產屬性，保障農民的財產權[2-3]。二是探究農民對宅基地使用權流轉和退出的意愿[4-6]。三是探究宅基地制度改革中的土地增值收益分配問題[7]。對于農戶基本住房權益的關注度不足，缺乏對宅基地“三權分置”制度改革與農民居住權益之間關系的系統梳理。另外，對“三權分置”在充分發揮宅基地財產性功能的同時是否會破壞宅基地的住房保障功能，宅基地使用權流轉、抵押等新舉措是否會給農民的基本居住權益帶來負面影響的研究也較少見，而現實中已出現為發揮宅基地財產作用而破壞農民居住權益的案例[8-9]。因此，基于“制度環境轉變-現實沖突-協調路徑”的分析思路，從理論上探究宅基地“三權分置”制度改革與農戶居住權益可能存在的沖突，分析“三權分置”體制下農村居住權保障面臨的主要問題，并結合對試點地區的調研，提出完善“三權分置”制度、保障農民居住權的路徑，為完善“三權分置”制度、構建該制度下的農民居住權保障路徑提供參考。

1 宅基地制度變革下的農民居住權保障方式變化

1.1 我國宅基地制度變革歷程：從“兩權分離”到“三權分置”

新中國成立后，我國宅基地使用權制度的演變基本經歷了3個階段(表1)。一是新中國成立初期經過土地改革運動，建立“耕者有其田、居者有其屋”的土地制度，未將使用權分置出來，農民享有宅基地的所有權及其他一切權益。二是社會主義改造完成后，社會主義制度確立，逐步建立所有權和使用權兩權分離的宅基地制度，所有權歸集體，使用權歸農戶。三是黨的十九大之后，做出宅基地所有權、資格權、使用權三權分置以及適度放活使用權的決策，形成新的制度框架[10]。

表1 不同階段的宅基地權益變化Table 1 Changes in homestead rights and interests during different phases

1.1.1 兩權分離的宅基地制度 1962年9月中共中央頒布的《農村人民公社工作條例(修正草案)》規定：“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣。”該項規定明確集體擁有宅基地的所有權[11]。1963年3月中共中央發布的《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》規定：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產隊集體所有，一律不準出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變，生產隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調劑就調劑[12]。”從此，我國正式確定宅基地使用權這一概念，建立所有權和使用權兩權分置的農村宅基地管理制度。其后，國家陸續對兩權分置的宅基地管理制度進行加強和完善，但“所有權歸集體、使用權歸農戶”的基本內涵沒有改變。在此制度框架下，宅基地使用權的流轉在法律和政策上都被嚴格地限制，流轉的主體限制在村集體經濟組織成員內部，流轉方式限制為集體經濟組織內部成員間的轉讓和政府主導的置換流轉[13]。

1.1.2 三權分置的宅基地制度 隨著城鎮化的深入發展，我國城鄉結構發生深刻變化，出現宅基地資源流轉的迫切需要。主要表現在以下方面：第一，農民要求不僅發揮宅基地的居住保障功能，還要發揮宅基地財產性功能。第二，需要打通宅基地使用權流轉與鄉村產業發展之間的關系，發揮宅基地資源在促進鄉村振興中的作用。第三，需要進一步明晰宅基地使用權的物權屬性，為開展使用權流轉奠定法律基礎。第四，需要建立宅基地使用權流轉渠道，滿足農民開展使用權流轉的現實需求。為更好發揮宅基地資源的價值，促進鄉村振興，2018年1月中共中央 國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，對農村宅基地管理制度進行了深刻改革，提出所有權、資格權、使用權三權分置的制度框架，要求適度放活使用權[14]，為宅基地使用權的流轉奠定制度基礎，提供實現宅基地居住保障功能并逐步實現宅基地財產收益功能的有效途徑。

1.2 農民居住權保障方式的變革：從“限制用途”到“資格權”

宅基地“三權分置”是對原有“兩權分離”權利架構的改革，其要義是集體所有權保持不變，宅基地使用權分離為“農戶資格權”和“使用權”(圖1)。由此，一方面解決使用權的制度功能超載問題，將住房保障、經濟效用的功能分別賦予資格權和使用權，產權的權能和功能匹配關系更為合理，邊界更為清晰[15]；另一方面，解決使用權制度功能間的沖突矛盾問題。資格權重點承擔住房保障的功能，使用權只承擔經濟效用的功能，按各自的價值取向和基本規則運轉，彼此間不再相互制約，有利于兼顧公平和效率[16]。

圖1 宅基地“兩權分離”到“三權分置”的權能與功能變化

隨著宅基地制度的變革，農民居住權的保障方式也發生根本性變化：在“兩權分離”階段，由于農村土地市場的缺失和“一戶一宅、面積法定”的法律規定，農民若想發揮宅基地的資產價值，必然會破壞宅基地的住房保障功能。因此，在“兩權分離”體制下，宅基地被剝奪了資產屬性，宅基地的流轉和經營受到嚴格限制，住房保障功能成為使用權的唯一功能，居住成為農民使用宅基地的唯一用途。“兩權分離”制度通過限制宅基地的經濟用途來確保宅基地能夠充分發揮住房保障功能。而在“三權分置”階段，宅基地的資格權成為保障農戶居住權的法律屏障，資格權的具體權能包括宅基地分配權、宅基地管理權、宅基地收益權等[17]。資格權的設立保障宅基地使用權流轉過程中資格權主體的利益，從法律層面上有效避免農民因宅基地財產功能的發揮而喪失居住權。

盡管“三權分置”的制度設計從法理上為農民的居住權提供保障，但與“兩權分離”階段相比，宅基地被賦予的財產性功能依然會給農民的居住權益帶來一定的負面影響。第一，資格權的不明確以及認定程度的不完善給農民居住權益帶來風險。當前宅基地“三權分置”制度改革尚在進行中，各試點地區正在實踐中積極探索資格權的實現形式，宅基地資格權的權能邊界、內涵以及認定方式尚無法律和政策作為依據[18]。資格權認定存在任何漏洞都可能使部分農民喪失居住權益的法理保障。第二，某省“合村并居”的案例表明，經濟財產功能與住房保障功能之間存在一定矛盾，即使農民有資格權作為居住權益的保障，農民的居住權益依然可能在宅基地流轉的巨大利益驅動下被剝奪。第三，在“房地一體”的原則下，宅基地使用權流轉、宅基地使用權抵押等新的制度設計給農民的居住權帶來一定的不確定性因素。

2 “三權分置”體制與農民居住權的現實矛盾

2.1 宅基地使用權流轉與農民居住權的矛盾

宅基地使用權流轉是盤活利用宅基地資源以及實現宅基地經濟價值的重要方式，但從某省“合村并居”的案例來看，宅基地使用權的流轉可能會與農民居住權保障產生矛盾。2020年初，某省推行“合村并居”過程中，部分試點地政府急于獲取宅基地流轉的建設用地指標和土地增值收益，在農民新居尚未建好、經濟補償尚未到位、社會治理尚未開展的情況下，要求農民流轉宅基地使用權并簽訂拆遷協議，嚴重破壞農民的居住權，進而給社會穩定帶來巨大負面影響。根據經濟學家布坎南的公共選擇理論，在市場經濟體制下，政府既是市場的管理者，又是市場的參與者，同樣有著追求社會公共利益最大化的需求[19]。宅基地使用權流轉與農民居住權之間沖突產生的根源在于宅基地使用權流轉帶來的建設用地和巨額土地增值收益可能會使地方政府忽視對農民居住權的保護。一方面，城市土地的開發和利用日趨飽和，在中央“占補平衡”和“增減掛鉤”的要求下，通過整理、置換、征收等宅基地使用權流轉方式已經成為地方政府獲得新增城市土地或建設用地指標的主要方式[20]。另一方面，“土地財政”依然是很多地方政府賴以生存的財政支柱，將農村宅基地使用權放在市場上進行流轉，地方政府可獲得巨大的土地增值收益。在當前“三權分置”體制尚未健全的情況下，農民的居住權存在著被“合法”破壞的風險，如何化解宅基地流轉與農民居住權之間存在的隱性沖突是應進行研究的重要問題。

2.2 宅基地使用權抵押與農民居住權的矛盾

為拓寬鄉村振興的資金來源渠道以及保障宅基地使用權權屬主體可獲得充足的建設資金，農村宅基地像國有土地一樣被賦予抵押權。農村宅基地抵押是“三權分置”制度的重要組成部分，探索宅基地作為抵押物的價值評估和處置方式是當前深化農村宅基地制度改革的重要內容。根據相關文獻研究以及筆者對宅基地制度改革試點地區的調查發現，宅基地使用權抵押可能會給農民的居住權帶來潛在威脅。宅基地使用權抵押與農民居住權的矛盾主要表現在抵押強制執行對農民居住權的影響[21]。當以宅基地使用權設定抵押的抵押人在不能清償到期債務或雙方約定實現情形出現時，抵押權人可通過起訴或直接申請執行的方式實現抵押權，通常會以強制執行的方式收回宅基地的使用權，依據“房地一體”的基本原則，宅基地上的農房也屬于抵押強制執行的范疇。依據現行的“一戶一宅、面積限定”的法律規定，每戶僅有一處住宅，當宅基地及其農房被法院強制執行時，農民及其家屬的基本居住和正常生活會受到嚴重影響。如何在滿足宅基地使用權作為金融產品運轉需求的同時保障農民的基本居住權益，是當前“三權分置”制度改革的關鍵點和難點。

2.3 資格權不完善對農民居住權的影響

資格權是“三權分置”體制下保障農民居住權益的直接法律屏障，由于涉及到農民的基本居住權益，當前學界和政界對資格權的定義、權屬內涵、實現形式等展開激烈的討論，探索資格權的認定程序也成為當下各個宅基地制度改革試點地區的重要任務。任何在資格權認定過程和處理方式上存在的不完善都可能給農民的居住權帶來負面影響。根據筆者對宅基地制度改革試點地區的調查發現，資格權的不完善與農民居住權之間的矛盾主要表現為宅基地資格權主體范圍的認定不清晰給農民居住權帶來的影響，具體包括以下兩個方面：第一，外嫁女、分戶農民等特殊群體是否能夠獲取資格權存在一定的爭議，這一問題處理不當可能會使這類處于集體經濟組織邊緣的群體的居住權益受到影響。第二，“新鄉賢”群體獲得宅基地資格權在一定程度上破壞了資格權的居住保障效力。“新鄉賢”是指符合新時代農村社會特征、愿意為農村建設出力、有善念和才能的人才[22]。“新鄉賢”群體在新時代農村社會治理和鄉村振興戰略的實施過程中發揮了重要作用[23]，但由于其不僅僅局限于本集體成員，部分經濟發達的試點地區為提升對“新鄉賢”群體的吸引力，采取給予不屬于本集體的“新鄉賢”宅基地資格權的做法。宅基地的資格權具有身份性和專屬性，權利主體應為農村集體經濟組織成員[24]。這種將資格權授予非集體經濟組織成員的做法對于吸引人才具有一定的積極影響，但從長遠來看，這種做法開了交易宅基地資格權的先河，削弱資格權作為本集體經濟組織成員專屬權的保障作用，進而可能對農民的居住權帶來風險。

3 “三權分置”制度下的農民居住權保障路徑

3.1 充分確立宅基地使用權流轉中農民的主體地位

某省“合村并居”破壞了農民居住權的主要原因在于作為資格權主體的農民被置于弱勢地位，農民沒有參與到使用權流轉的決策和利益分配中，缺少表達利益訴求的途徑與平臺。為避免類似案例的再次發生，應建立相關機制確保農民在宅基地使用權流轉中的主體地位。第一，建立農民議事機制，確保在宅基地使用權流轉過程中農民能夠參與到涉及自身利益的決策之中。部分試點地區已探索出具有推廣價值的經驗。常州市武進區在實踐探索中創建“農民自建區”模式[25]，有效解決宅基地使用權流轉過程中農民的利益訴求表達問題。在該模式中，農民自主決定是否搬遷至集中居住區。決定搬遷的農民在宅基地使用權被流轉、農房被拆除之前，可自主選擇自建模式、新居的地理位置、補償方式、房屋樣式等，并成立村民理事會作為農民與政府間的協調機構。該模式實現土地資源盤活利用、農民生活環境改善、農民利益充分滿足的良好政策效果。第二，將土地增值收益共享機制與農民居住權保障相結合。宅基地使用權流轉過程中會形成土地增值收益，政府部門應在確保農民共享土地增值收益的同時，利用土地增值收益構建農民的多元居住保障機制，如為農民提供購房補貼、為農民建設集中居住區、為農民購買社會保險等。

3.2 完善宅基地抵押制度，建立風險緩沖機制

宅基地使用權抵押涉及農民、政府和金融機構3個主體，應完善好宅基地使用權抵押制度，處理好抵押金融業務中3個行為主體的關系，降低農民居住權受侵害風險。第一，金融機構在推出以宅基地為主體的金融產品時應充分考慮金融產品對農民居住權的影響，特別是當農民作為抵押人時，應在貸款年限、貸款金額等方面充分考慮農民的償債能力，力求避免因抵押人無力償債而損害農民的基本居住權益。第二，當前農村土地的金融市場尚處于探索階段，地方政府應發揮“有為政府”的作用。一方面監督抵押人和金融機構的行為，以不損害農民的居住權作為其行為底線。另一方面，地方政府應建立宅基地使用權抵押風險緩沖機制，為失地農民提供保險服務或基本居住及生活保障，維護社會穩定。第三，建立合理的宅基地使用權價格評估機制。抵押物的價值是金融風險產生的重要原因[26]。宅基地使用權價格評估機制應在考慮宅基地建設成本、折舊、土地用途、收益等經濟要素的同時，通過一定的量化手段將抵押人的償債能力以及社會風險納入估價體系中，通過建立合理的宅基地使用權價格評估機制降低農民居住權受侵害風險。

3.3 完善宅基地資格權的認定范圍及認定程序

相比于所有權和使用權，資格權是“三權分置”體制的主要創新之處，也是完善“三權分置”的重點和難點。宅基地資格權的認定范圍及認定程序不完善會使部分農民的居住權受到直接影響，同時會削弱農民居住權法律保障效力，給農民居住權保障帶來間接影響。亟需通過試點探索，完善資格權的相關政策規定和實現路徑。第一，明確宅基地資格權的認定范圍。資格權作為農民居住權的重要保障，絕不能當作吸引人才或發展農村經濟的手段。應將宅基地資格權的主體界定為本集體經濟組織成員，并根據國家政策要求和實踐需要，逐漸探索固化宅基地資格權的可行途徑。第二，根據相關政策規定，宅基地資格權的認定以“農戶”為單位[27]，應在實踐中探索“農戶”的界定及劃分標準，根據農戶的劃分標準決定是否給予分戶農民、外嫁女等特殊群體宅基地資格權。第三，積極探索宅基地資格權的具體內涵及多種實現形式，根據相關研究成果，宅基地資格權的具體內涵應包括獲得分配宅基地資格的權利、對宅基地使用權的處置權利、對宅基地增值收益的收益權等[28]，通過法律和政策來完善宅基地資格權的具體內涵和實現形式，以此增強資格權保障農民居住權的法律效力。