堅持類型定位 深入推進職業教育辦學體制改革與創新

高明

摘 要 作為一種教育類型，我國職業教育辦學體制改革經歷了行業部門主辦（1949-1956年）、多元格局初現（1957-1965年）、改革陷入困境（1966-1976年）、鼓勵多元辦學（1977-1990年）、依靠大家辦學（1991-2000年）、倡導社會辦學（2001-2011年）和建設多元格局（2012年至今）七個階段。在民辦教育發展、職業教育集團化辦學和混合所有制改革等方面取得了顯著成效，但仍存在著辦學主體單一、政策法律不完善和企業積極性不高等問題。展望新時代，要運用好系統思維方法，處理好政府與市場關系，打好法律“組合拳”，認定好“教育型”企業，深入推進職業教育辦學體制改革。

關鍵詞 類型教育;職業教育;辦學體制;集團化辦學;混合所有制;“教育型”企業

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）15-0021-08

職業教育辦學體制改革是政府依據相關法律法規解決職業教育“由誰辦”和“如何辦”的問題，對舉辦者的資格和條件、權利和義務、責任和利益以及相應的運行機制等方面進行的變革和創新，以調動全社會舉辦職業教育的積極性，激發職業教育活力。深化職業教育辦學體制改革是貫徹習近平總書記對職業教育工作作出的重要指示和全國職業教育大會精神的必然要求，是《國家職業教育改革實施方案》的總體要求與目標，也是《中國教育現代化2035》打造一流創新發展支撐能力、加快發展現代職業教育的主要舉措，還是優化同新發展格局相適應的教育、專業、人才培養結構和全面深化教育領域綜合改革，增強教育改革的系統性、整體性、協同性的重要抓手。當前我國已進入全面深化改革、系統整體設計推進改革的新時代，職業教育進入加快構建現代職業教育體系和高質量發展的新階段，辦學模式改革深入推進，正在由參照普通教育辦學模式向行業企業深度參與、產業市場緊密聯系的類型教育辦學模式轉變，辦學格局也在由政府為主向多元轉變。從優化職業教育類型定位的視角，審視我國職業教育辦學體制改革與創新，能夠為進入“深水區”的職業教育辦學體制改革提供借鑒，從而加速形成“多元化”和“有活力”的職業教育辦學新格局。

一、我國職業教育辦學體制改革的歷史審視

職業教育辦學體制改革是教育綜合領域改革的重要組成部分，與教育體制改革同向同行，是經濟體制改革在職業教育領域的映射。縱觀職業教育辦學體制改革走過的歷程，根據年代和程度可劃分為重塑、探索、停滯、恢復、發展、深化和創新7個階段。

（一）重塑期：改造原有職業教育，行業部門成為辦學主體（1949-1956年）

1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北京召開，參會代表達成共識，人民當家作主，根據國家需要，每個人都會有合適的工作崗位，生活都會有所保障，需要做的是端正態度、掌握本領和提高技術。會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定使用“技術教育”。同年12月，第一次全國教育工作會議召開，提出要以老解放區教育的良好經驗為基礎，吸收舊教育某些有用的經驗，特別要借助蘇聯教育建設的先進經驗[1]。

新中國成立初期的中等技術教育主要由舊時的公辦和私立職業學校、老解放區的技術干部學校和新設立的中等技術學校構成。為配合國民經濟恢復與民主改革，通過接管、接辦和回收教育主權的方式，逐步對原有職業學校進行改造。1950年8月14日，政務院頒布了《專科學校暫行規程》，專科學校主要是培養能夠掌握現代科學和技術、全心全意為新民主主義建設服務的專門技術人才。通過停辦或改辦原設專科學校，大部分專科學校被拆并到本科院校或降格變成中專，還有部分專科學校被撤銷，1953年全國高等專科學校29所。雖然專科學校大幅萎縮，但中等職業教育得到了蓬勃發展。根據1952年3月31日政務院發布的《關于整頓和發展中等技術教育的指示》，中等技術學校歸業務部門領導，由行業辦學，高等教育部對中專（除中師外）實施宏觀管理和指導，調整后統稱為中等專業學校，每所學校都有特定的專業領域和特色的專業，以適應部門和所在地區專業化發展的需要。就讀中專的學生免學費并享受助學金，學生畢業后由主管的業務部門統一分配工作。1953年，為解決生產部門技術工人短缺，整合各地舉辦的各種技術培訓和補習班，建立技工教育制度，政務院決定由勞動部門對技工學校實施綜合管理。根據1954年4月中央財經委員會批準的《技工學校暫行辦法（草案）》，技工學校由產業管理部門根據對技工的需要進行設置，主要培養理論與技術兼備的四、五級技工，由各產業主管部門領導，并接受勞動行政部門的業務指導，技校學生享受與中專學生標準一樣的人民助學金，畢業后必須服從主管產業部門的統一分配。

在計劃經濟體制和“統包統配”的勞動就業制度下，中專與技校主要是培養中等專業干部和中級技術工人，學生被錄取后實現了“招生”“招工”“招干”的一體化。由于行業部門辦學，學校、專業、工種、招生和畢業分配都是根據“計劃”實施的，因此學校的辦學定位和人才培養目標都是預設好的，學校教育對畢業生就業沒有顯著影響。

（二）探索期：職業中學異軍突起，多元辦學體制初露端倪（1957-1965年）

隨著第一個五年計劃的實施，我國經濟建設得到迅速恢復和發展，教育事業也實現蓬勃發展。但隨著人口的增加，小學升學比例偏低特別是農村小學校畢業生升學比例更低的情況，給社會帶來了很大的不穩定性。當時政府的財力對中專和技校的支持有限，而行業主管部門舉辦的職業教育，由于受自身條件和行業需求的制約，很難全面鋪開。1958 年，原國務院副總理、中共中央宣傳部長陸定一在民辦農業中學座談會上，號召動員群眾的力量辦各種職業中學，并在他的倡導下創辦了新中國第一所農村職業中學（江蘇省海安雙樓職業高中）。在“大躍進”和人民公社化運動中，幾乎每個鄉都舉辦農村職業中學，呈現出辦學主體和辦學形式多樣化的趨勢，主要招收本地小學的畢業生和青年農民，開展農、林、牧、副和養殖業等與農村生產關系密切的教學活動，并教授政治、文化知識和生產技術，初步實現教育與生產勞動相結合。

1963年，《關于討論試行全日制中小學工作條例草案和對當前中小學教育工作幾個問題的指示》要求，普通教育與職業技術教育并舉。1963年5月，首任教育部長楊秀峰在城市職業教育座談會上提出，應把職業教育作為我國教育事業的重要組成部分，逐步建立完備的職業教育體系，既要合理安排中等教育中的普通教育與職業教育，也要在職業教育內部合理安排技術人才培養與勞動就業訓練;現有的一部分普通初級中學有必要調整為職業學校進行勞動就業訓練。特別是周恩來在《重視中小學教育和職業教育》中指出“必須努力辦好職業教育”之后，初中程度的職業學校迅速發展。在這個階段，行業舉辦的中專和技工學校得到進一步發展，政府舉辦的和民辦的職業學校也開始出現，初步形成了行業主管部門、各級政府和民間力量多元辦學的格局。

（三）停滯期：職業教育嚴重萎縮，行業主管部門獨木難支（1966-1976年）

在“文革”初期，對新中國成立以來的教育探索進行了否定和批判，職業教育也未能“幸免”，被貼上了“資產階級‘雙軌制教育翻版”的標簽。社會的不穩定使得各級各類職業學校基本上處于癱瘓狀態。除了還有少量的職業中專和技工學校維持辦學，城市的職業學校幾乎全部停辦。這個階段的職業教育辦學體制又回到了只有行業主管部門舉辦職業教育的狀態，辦學條件、辦學規模和辦學質量都受到嚴重的影響，職業教育的事業發展受到嚴重打擊。

（四）恢復期：重視發展職業教育，鼓勵多主體多形式辦學（1977-1990年）

“文革”結束后，農村經濟體制改革使得生產勞動制度和生產方式發生了劇變，有組織地將部分城鎮人口安置到農村就業的狀況難以為繼，城鎮和農村都必須解決就業問題。學生畢業即從業的時代“終結”，教育對學生的影響越來越大，教育體制改革勢在必行。1978年4月，鄧小平在全國教育工作會議開幕式上的講話中指出：教育事業必須和國民經濟發展的要求相適應[2]。教育規劃應與國家的勞動計劃結合，考慮勞動就業發展需要。率先提出對中等教育結構進行改革，擴大農業中學、中等專業學校、技工學校的比例。1978年召開的黨的十一屆三中全會為職業教育發展帶來了“生機”與“活力”。1980年8月7日，教育部、國家勞動總局頒布《關于中等教育結構改革的報告》，提出了改革高中階段教育“實行普通教育與職業、技術教育并舉，全日制學校與半工半讀學校、業余學校并舉，國家辦學與業務部門、廠礦企業、人民公社辦學并舉的方針”[3]。部分普通高中可以根據合理布局和辦學條件，有計劃地改辦為職業（技術）學校、職業中學、農業中學。各行各業、集體和個人可以根據發展生產和服務性行業的需要，舉辦各種職業（技術）學校。同時，中央和地方財政部門追加撥發職教補助費以支持興辦職業學校發展，特別是支持由普通中學基礎上建立起來的職業高中的發展。而隨著國民經濟的恢復和發展，對于高素質技術技能人才的需求越來越大。由于當時每年的大學畢業生非常有限且統一分配，地方難以分配到大學生，為服務地方經濟建設，原國家教委批準設立首批13所“花錢少、見效快、可收費、走讀為主、不包分配”的短期職業大學，部分經濟基礎較好的大中城市，如南京、無錫、合肥、武漢等城市成為了“新”的辦學主體。這些短期職業大學的建立，既標志著我國高等職業教育的誕生，也標志著職業學校辦學主體向地方發展，辦學形式更為靈活多樣。

1985年5月27日，中央政治局通過的《中共中央關于教育體制改革的決定》是指導我國職業教育恢復和發展的綱領性文件，提出：職業技術教育是我國整個教育事業最薄弱的環節;在改革教育體制的同時按照“先培訓，后就業”的原則對勞動人事制度進行改革;大力發展職業教育，將中等職業教育作為重點，同時積極發展高等職業技術院校，勾畫了我國職業技術教育體系的藍圖。在辦學體制方面，鼓勵企事業單位、業務部門、集體、個人和其他社會力量成為辦學主體，各主體既可以單獨舉辦，也提倡各主體之間聯辦，特別是提倡教育部門與其他辦學主體聯合舉辦職業學校。在辦學形式上，學歷教育與短期職業技術培訓并舉。辦學對象既面向初中應屆畢業生，也面向在職人員;培訓對象既可以定向為本單位或本部門培訓人員，也可以受其他單位的委托為其培訓所需的人才和自費學生。

（五）發展期：積極發展職業教育，職業教育發展靠大家辦（1991-2000年）

為貫徹落實黨的十三屆七中全會關于大力發展職業教育的決策部署，1991年10月，國務院出臺了新中國成立后第一份專門針對職業教育的指導文件《關于大力發展職業技術教育的決定》，提出“必須大家辦”的方針，辦學主體包括：行業、企事業單位、民主黨派、社會團體和個人，既可以是各主體單獨辦學也可以聯合辦學;辦學形式包括：學歷教育，短期培訓，電視、廣播和函授職業技術教育;辦學經費包括：各級政府、有關業務主管部門和廠礦企業的投入、銀行貸款，以及來自集體、個人和其他社會力量的捐助，校辦產業營收和學費（非義務教育階段）。此外，對各級政府及中央與地方的各有關部門發展職業教育的職責進行了分工。中央層面，國家教育委員會成為發展職業教育的“龍頭”，掌握大政方針，進行統籌規劃，加強部門協調，對職業教育改革進行統一部署和指導。地方層面，突出了市、縣兩級政府發展職業教育的責任。此外，各業務部門在辦好所屬職業學校的同時，為本行業內各類職業教育的辦學提供指導、協調、幫助和服務。

1993年2月13日，中共中央、國務院印發了《中國教育改革和發展綱要》，將職業教育的地位空前提升，成為現代教育的重要組成部分，成為我國工業化和生產社會化、現代化的重要支柱。在“積極發展”方針的指引下，各級政府充分調動各部門、企事業單位和社會各界興辦多形式、多層次職業技術教育的積極性，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。職業技術教育辦學主體從單一向多元發展，主要依靠行業、企業、事業單位辦學和社會聯合辦學，也鼓勵社會團體和公民個人依法舉辦職業教育，港、澳、臺同胞、海外僑胞和外國友好人士也可以向職業教育捐資助學，在國家有關法律和法規的范圍內進行職業教育的國際合作辦學。中等職業教育納入當地經濟、社會發展的整體規劃，實行分級統籌管理。高等職業教育繼續由中央部門辦、中央部門和地方政府聯合辦、地方政府辦、企業集團參與辦的體制。

1996年9月1日《中華人民共和國職業教育法》的實施，標志著我國職業教育步入依法辦學的軌道。職業教育辦學主體以及應承擔的責任規定更加明確：縣級人民政府應當舉辦多種形式的職業教育;政府主管部門和行業組織應當舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構;企業和事業單位可以單獨舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構。同時，國家也鼓勵事業組織、社會團體、其他社會組織、公民個人以及境外的組織和個人在我國境內舉辦職業學校、職業培訓機構[4]。

1999年6月，改革開放以來的第三次全國教育工作會議在北京召開，深化教育體制和結構改革成為會議主題之一[5]。會上發布了《關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》，明確高等職業教育的實施載體是職業技術學院（或職業學院），可以通過改革、改組和改制現有的職業大學、獨立設置的成人高校和部分高等專科學校舉辦，也可以由本科高等學校單獨舉辦或與企業合作舉辦，還可以由省、自治區、直轄市人民政府舉辦。經國務院授權，省級人民政府擁有發展高等職業教育和大部分高等專科教育的權利及責任，并依法管理職業技術學院（或職業學院）和高等專科學校。為滿足人民群眾日益增長的教育需求，鼓勵和支持社會力量以各種方式舉辦高等職業教育，實現政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發展的新局面。

（六）深化期：大力發展職業教育，職業教育發展全社會辦（2001-2011年）

2002年8月24日，國務院印發《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（以下簡稱《決定》），提出深化職業教育辦學體制改革。政府、企業、行業和社會力量成為職業教育辦學的“四大”主體[6]。省、市和縣各級人民政府主導職業教育的發展，重點辦好“骨干”和“示范”職業學校和職業培訓機構。政府要依靠企業結合發展實際舉辦職業學校和職業培訓機構。行業主管部門在辦好職業學校和職業培訓機構的同時，還要協調本行業職業教育發展并進行業務指導。鼓勵和支持社會力量舉辦職業學校和培訓機構，鼓勵公辦職業學校引入民辦機制。此外，鼓勵國（境）外組織和個人與我國境內職業教育機構和其他社會組織合作，通過引進優質職業教育資源聯合舉辦高水平的職業學校或職業培訓機構。《決定》為改革職業教育辦學體制制定了路線圖，為形成職業教育多元辦學格局夯實了基礎。

在黨的十六大和全國人才工作會議后，為更好的適應全面建設小康社會對高技能人才的需求，2004年9月14日，教育部等七部門聯合發布《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），將職業教育的地位提升到事關我國勞動就業和社會保障事業發展、現代化建設進程和國際競爭力提高的高度。《意見》進一步落實《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》中關于職業教育辦學體制改革的要求，提出各級政府要繼續發揮主導作用，辦好公辦職業院校;同時提出要深化公辦職業院校體制改革，創新運行機制，實現兩個“面向”。行業企業繼續辦好職業學校和培訓機構，同時也要與職業學校合作辦學;民辦職業教育的地位大幅提升，成為我國職業教育體系的重要組成部分。依據《中外合作辦學條例》積極推進職業教育中外合作辦學。

隨著以就業為導向推進職業教育的改革與發展逐漸成為全社會的共識，我國職業教育的辦學規模不斷擴大，服務經濟社會發展的能力顯著增強。為更好的適應全面建設小康社會和建設社會主義和諧社會對高素質勞動者和技能型人才的迫切要求，2005年發布的《關于大力發展職業教育的決定》把職業教育視為經濟社會發展的重要基礎。在辦學體制方面，聚焦公辦職業學校辦學體制改革、民辦職業教育發展和企業職業教育發展。公辦職業學校探索“以公有制為主導、產權明晰、多種所有制并存”，與企業開展合作辦學。依據《中華人民共和國民辦教育促進法》及其實施條例大力發展民辦職業教育，將民辦職業教育納入職業教育總體規劃。在行業企業方面，企業頂替行業主管部門和行業協會成為辦學主體，企業辦學的形式包括由企業獨辦、企業間聯辦和企業與職業學校聯辦。行業主管部門和行業協會不再直接舉辦職業學校，而是通過規劃、預測、標準、服務和指導等方式間接助力本行業職業教育與培訓的發展。

黨的十七大將職業教育作為保障就業和改善民生的戰略重點。2010年7月29日，國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組辦公室發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，提出職業教育必須擺在更加突出的位置，“建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制”，進一步強化政府在舉辦職業教育方面的主導作用，切實履行發展職業教育的職責。行業組織重新回到辦學主體的范疇，鼓勵行業組織舉辦職業學校。繼續鼓勵企業舉辦職業學校，著力調動企業舉辦職業教育與培訓的積極性。同時，為更好地服務社會主義新農村建設，提出要強化省、市（地）級政府發展農村職業教育與培訓的職責，統籌協調和綜合利用區域職業教育資源，辦好職業教育中心。2009年2月，教育部發布《關于加快推進職業教育集團化辦學的若干意見》，提出通過各級各類職業院校的資源整合、重組和共享，由示范或骨干職業院校牽頭，聯合相關的職業院校、行業、企業、事業單位以及其他相關組織組建各類職業教育集團，進一步深化職業教育辦學體制改革，推動職業院校擴大辦學規模、提升質量和服務經濟社會發展能力。

（七）創新期：發展現代職業教育，增強職業教育發展活力（2012年至今）

黨的十八大召開，我國進入“全面建成小康社會”的決勝階段，職業教育發展也進入到黨和政府高度重視的“新紀元”。國務院召開全國職業教育工作會議，習近平就加快發展職業教育作出重要指示，李克強發表重要講話。2014年5月2日，國務院印發的《關于加快發展現代職業教育的決定》成為“新時代”職業教育辦學體制改革的動員令，要完善“政府主導、行業指導、企業參與”的機制，統籌促進職業教育“公辦”與“民辦”的共同發展。企業地位進一步提升，成為職業教育重要的辦學主體。國家通過制度創新，鼓勵行業企業舉辦或參與舉辦職業院校，并提出職業教育“集團辦學制度”，由政府、行業、企業、院校、科研機構、社會組織等共同組建職業教育集團，推進職業教育辦學體制改革與創新。2014年6月23日，教育部等六部門聯合發布《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，對職業教育辦學體制改革作出更具操作性的部署，提出充分發揮社會力量舉辦職業教育，鼓勵企業舉辦或參與舉辦職業院校，支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業教育，發展股份制職業院校。在“公辦”和“民辦”之間，提出了“混合所有制”，既可以是社會力量參與公辦職業院校建立的混合所有制職業院校，也可以由企業和公辦職業院校合作舉辦混合所有制性質二級學院。

黨的十九大引領我國社會主義建設進入“新時代”。職業教育辦學模式向著“產教深度融合”轉變，“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”成為主要任務。2017年12月20日，國務院辦公廳印發《關于深化產教融合的若干意見》（2017）對提高行業企業參與職業教育辦學的程度、健全職業教育多元化的辦學體制作出了全面部署和安排;企業辦學主體作用得到進一步強化，企業可以通過獨資、合資、合作等方式依法參與舉辦職業教育。2018年2月5日，教育部等六部門聯合發布《職業學校校企合作促進辦法》，對于企業舉辦職業教育繼續予以鼓勵，但對企業限定在“有條件”的范圍內。2019年1月24日，國務院出臺《國家職業教育改革實施方案》，明確職業教育正式成為類型教育，與普通教育具有同等重要地位。在辦學體制方面提出“建設多元辦學格局”，政府辦學主體作用將逐漸弱化并向“管理與服務”過渡，企業特別是大中型企業將在舉辦職業教育方面發揮重要主體作用，同時對于社會力量舉辦的職業教育培訓在支持的同時還要進行“規范”。2019年2月3日，國務院印發《中國教育現代化2035》，提出“推動職業教育與產業發展有機銜接、深度融合，加快發展現代職業教育”，為職業教育現代化指明了方向。2019年2 月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022年）》，將深化職業教育產教融合作為十項重點任務之一，提出在職業教育辦學體制機制方面要“健全產教融合”，在職業學校辦學方向上要面向市場、服務發展和促進就業。

二、我國職業教育辦學體制改革的積極成效

（一）民辦職業教育成為現代職業教育的重要支撐

改革開放以來，我國民辦職業教育從無到有、由弱變強，經歷了恢復探索、快速發展、規范發展和轉型發展4個階段。特別是黨的十八大以來，在各級政府的積極引導和大力支持下，社會力量參與職業教育的制度體系不斷完善，財政、稅收和用地等扶持和優惠政策更加健全，辦學形式更加豐富，民辦職業教育得到持續快速發展，形成了公辦與民辦共同發展的現代職業教育新格局。2019年，我國共有開展學歷教育的民辦職業學校2307所，招生1988440人，在校生4941631人，教職工238788人，專任教職工169318人，分別占全國職業學校20.06%、18.34%、17.28%、13.47%和12.47%。

（二）集團化辦學推進職業教育辦學模式不斷創新

職業教育集團化辦學是改革開放以來我國職業教育辦學體制機制改革的重要創新。自20世紀90年代首個職教集團成立以來，在國家一系列重大發展戰略和政策的推動下，我國職業教育集團迅猛發展。據統計，全國共組建1400余個職業教育集團，90%以上的高職院校、100多個行業部門和近3萬家企業參與其中[7]。職業教育集團來自于基層實踐，歷經30多年的發展變革，逐步實現了由“院校自主”向“政府主導”的轉變，形成了“政府驅動模式”“產業引領模式”“園區一體化模式”“借船出海模式”“校企一體模式”“集群對接模式”“城鄉聯合模式”等發展模式，制度建設日趨完善，管理體制和運行機制不斷健全，已經成為我國職業教育多元主體辦學的重要實現形式。職業教育集團匯集了政府部門、行業企業、職業院校、科研機構和社會組織等主體，整合了各類職業教育資源，在集團內部實現了校企和校際互聘兼職教師、校企共建實訓基地、校企聯合培養學生、中高職有效銜接、職工培訓與技能鑒定和畢業生對口就業，激發了職業教育活力，推動了職業教育人才培養模式的創新和技術技能人才培養質量的顯著提升，支撐了區域經濟社會發展。

（三）混合所有制深度激發職業教育發展活力

2014年5月2日，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出探索職業院校混合所有制。之后，山東、河北和新疆3省份先后出臺文件實施混合所有制試點，職業院校如何開展混合所有制辦學迅速成為理論研究和實踐探索熱點，并由自發探索向自覺自為轉型。據統計，目前共有17個省成立了150個混合所有制二級學院，其中股份制二級學院占96.67%，具有獨立法人資格的混合所有制二級學院占14%。招生專業達到1322個，聯合培養學生40442人，各級財政、學校和行業企業累計投入達3.27億元[8]。從所有制形式看，形成了公私共建、公辦民辦相互委托管理、公辦轉民辦、民辦公助和中外合資等模式。由于兼具了公辦和民辦職業院校在資源配置和體制機制方面的優勢，混合所有制職業院校表現出極強的生命力，已經成為職業教育的第三種辦學類型，正在成為教育領域全面深化體制機制改革的重大辦學制度創新。

三、我國職業教育辦學體制改革的現實之困

（一）職業教育辦學體制“單一化”格局尚未根本轉變

職業教育辦學體制包括舉辦體制和產權制度兩個方面。在舉辦體制方面，隨著社會主義計劃經濟體制的確立，政府成為舉辦職業教育的絕對主體。改革開放以來，職業教育體制改革不斷深入，但政府“包攬”辦學的局面未明顯改善。從學校數量上看，民辦職業院校數量不斷減少，2016-2019年從2432所下降到2307所;從財政經費看，2014-2018年，職業教育國家財政性教育經費的比例始終保持在80%，民辦職業學校舉辦者的投入不超過0.5%，社會捐贈經費僅占0.2%[9];從辦學質量看，民辦職業院校辦學水平不高，沒有學校進入2019年高職高專排行榜前100名，僅有2所進入了前200名，排名最高是第128位。在產權制度方面，計劃經濟體制下職業學校的舉辦權、產權和運營權是一體的，雖然職業教育產權制度不斷改革，但理論不足和認知偏差，機械地套用企業產權制度改革的做法和經驗，或簡單地將產權等同于所有權，造成職業學校內部管理行政化較重以及資本所有權和學校所有權的錯位，也造成了職業教育聯席會議、校企合作、職業教育集團、產教融合聯盟、現代學徒制、“雙師型”教師、頂崗實習等現代職業教育制度未能發揮實效。

（二）相關法律政策對職業教育辦學體制改革的支撐力度不足

實現職業教育辦學體制改革沿“法治”道路不斷推進是當前的關鍵問題。由于《改革法》缺位，《中華人民共和國職業教育法》成為職業教育辦學體制改革的主要遵循。但在職業教育外部環境深刻變化和辦學主體關系不斷調整的今天，現行職教法已明顯滯后于職業教育辦學體制改革的實踐，對于各辦學主體的角色、職責和分工不明確，責權利不對等，缺乏保障法律執行的罰則。職業教育作為“跨界”的類型教育，涉及到經濟社會發展的多個領域，僅依靠教育部門難以取得突破性進展，需要依法提升職業教育統籌力度和資源整合程度，協調相關職能部門推進職教辦學體制改革的步調。

（三）企業獨立舉辦或參與舉辦職業教育的積極性依舊不高

雖然在現行政策和法律文本中都明確提出鼓勵企業參與舉辦職業教育，發揮其在職業教育辦學中的主體作用，但從實際效果來看，企業尚未成為職業教育的辦學主體。一是企業舉辦職業教育的動力機制不完善。由企業舉辦的職業院校，學校屬性難以確定，雖為社會力量辦學，但不是獨立法人，作為企業的下屬單位，享受不到財政支持和相關的稅收優惠政策，也不適用民辦教育的收費標準。如果按照《企業會計制度》核算，不便于資金使用和基建融資。二是企業參與職業教育的“回報”不高。雖然國家一直鼓勵企業參與職業教育，但對于企業的義務和具體的獎懲措施不明確。企業對于職業教育的投入不能帶來直接“好處”，培養的學生不一定會成為企業的人力資源，提供的實習實訓崗位對提升自身生產經營效果不明顯。三是企業在職業教育辦學過程中缺少“話語權”。當前的校企合作，以職業院校為主導，更多的是從學校需求出發，企業往往成為“贊助商”，雙方僅停留在項目支持、學生實習實訓和員工培訓等淺層合作，未能參與到學校內部管理和人才培養全過程，缺少風險共擔和利益共享的保障機制。

四、類型教育視野下我國職業教育辦學體制改革的創新之思

當前我國已建成世界最大規模的職業教育體系，中等職業教育和高等職業教育在招生規模上已占高中階段教育和高等教育的“半壁江山”，開設的專業和設置的專業點基本實現了對國民經濟各領域的“全覆蓋”，職業院校畢業生成為我國高速發展行業新增技術技能人才的“主力軍”，職業教育的發展為我國經濟發展方式的轉變、產業的轉型升級、社會的和諧穩定和中國夢的實現提供了強有力的支撐。在黨中央和國務院的高度關注下，中國特色現代職業教育發展道路基本確立，現代職業教育體系框架基本成型。作為一種類型教育，職業教育改革與發展要以習近平總書記關于職業教育的重要指示為前進方向和根本遵循，堅定不移地深化職業教育辦學體制改革，深化產教融合、校企合作，通過系統謀劃、轉變職能、完善法律和精準支持，完善產教融合辦學體制、創新校企合作辦學機制，構建政府統籌管理、行業企業積極舉辦、社會力量深度參與的多元辦學格局，切實增強職業教育的適應性。

（一）運用系統思維方法，統籌推進職業教育辦學體制改革

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以系統性思維聚改革合力、謀改革全局。進入“深水區”的職業教育辦學體制改革是一項復雜的系統工程，更需要系統思維來加強頂層設計和整體謀劃，抓好改革方案、措施和效果的協同，使得改革舉措在政策取向、實施過程和實施成效等方面相互配合、相互促進和相得益彰。首先，要完善各級職業教育工作聯席會議制度，通過國務院職業教育工作部際聯席會議制度統籌協調財政、發改、工信、稅務、教育、人社、農業、國資委和扶貧辦等職能部門，同時在省、市層面建立和完善職業教育工作廳（局）際聯系會議制度，通過上下聯動和橫向協同增強辦學體制改革的合力。第二，要處理好整體推進與重點突破的關系。職業教育與經濟社會關系最為密切，涉及多個領域，既需要全面推進，更要厘清職業教育辦學體制改革的邏輯關系，抓住關鍵環節和主要矛盾，在切實發揮行業組織作用和調動企業積極性等方面集中攻堅，形成有效精準突破。最后，要在基層探索與頂層設計之間形成良性互動。職業教育辦學體制改革的進展和突破，源自各級各類職業院校的實踐。對這些有益的探索既要給予鼓勵的態度，也要及時總結、樹立典型和形成經驗，為頂層設計提供素材，形成“一馬當先”帶領“萬馬奔騰”的融合共進格局。

（二）處理好政府與市場關系，深度激發職業教育辦學活力

職業教育辦學體制改革與經濟體制改革密切相關。在計劃經濟體制下，政府配置辦學資源舉辦職業學校，統一安排學校的經費、規模、專業、教學、招生和就業。隨著社會主義市場經濟體制改革和企業市場主體地位的確立，職業教育與市場和企業的聯系更加密切，職業學校的辦學主體由“一元”政府向“多元”主體轉變。深化職業教育辦學體制改革的核心問題仍然是要處理好政府和市場的關系，既要發揮市場在資源配置中的決定性作用，也要更好地發揮政府作用。首先，明確政府市場界限。要把政府、行業、企業、和院校的各類資源有效整合起來，進一步厘清政府與市場的邊界，減少政府對職業教育資源的直接配置，減少政府對職業學校辦學活動的直接干預，加快形成統一開放和競爭有序的職業教育辦學市場體系，推動市場配置資源效益最大化和效率最優化，讓各類辦學主體有更多活力和更大空間去發展職業教育。第二，加快政府職能轉變。深化教育行政體制改革，創新教育行政管理方式，綜合運用法律、規劃、政策、撥款、評價、信息和必要的行政手段，健全職業教育發展的宏觀調控體系，加強對各級各類職業學校辦學活動的監管。各級政府和教育行政部門要依法行政，切實履行相應職責，通過深化“放管服”改革，把該管的事管到位、把該放的權放到位、該定的規則制定好。第三，善于運用市場機制。根據企業需求，通過“試點”進行職業院校所有制改革，探索校企“互利共贏”辦法。在職業教育高地和職業教育改革創新示范區，探索公辦職業院校整體轉制，在二級學院和市場化程度高、就業好的專業進行股份制和混合所有制改革，打造“校企命運共同體”。要靈活開展辦學體制改革，通過引企入校和引校進企，推動職業院校和企業“雙向”建設實習實訓基地和培養培訓基地，校企共建共管產業學院或企業學院、技術技能創新平臺、科技園、專業化技術轉移機構、企業孵化器和眾創空間，實現“你中有我，我中有你”。

（三）打好法律“組合拳”，保障職業教育辦學體制改革持續深入

科學完善的立法是依法推進職業教育辦學體制改革的重要前提。為此，要加強與職業教育辦學主體相關的“一攬子法律”的制定和修訂工作，引起全社會的重視。建議在國家層面制定《改革法》，加大制度創新和政策供給，為包括職業教育在內的各個領域的深化改革提供依據和保障，確保職業教育前途廣闊、大有可為。修訂《中華人民共和國職業教育法》，將其地位上升至本法，把經過實踐檢驗的行之有效的政策措施納入其中，增加“多元辦學體制”的說明條款，增加強化政府辦學責任、企業辦學權利、行業組織責任權利條款，增加“法律責任”具體罰則，制定下位法和各單項法。建議制定《行業組織法》，明確行業組織的地位、規范行業組織的建立和運行，更好地發揮行業組織在辦學中的作用。修訂《個人獨資企業法》《合伙企業法》《公司法》等企業法，賦予和保障企業舉辦職業教育的權利，強化企業舉辦職業教育的責任。修訂《中華人民共和國企業所得稅法》對企業舉辦職業教育給予稅收減免等優惠，為企業“減負”。

（四）認定“教育型”企業，打造職業教育重要辦學主體

從鼓勵企業參與職業教育到鼓勵企業舉辦或參與舉辦職業教育，企業辦學地位不斷提升，辦學主體作用不斷增強。為了更好地發揮企業重要辦學主體作用，就要精準定位精準施策，細化產教融合和校企合作的相關政策。哪些企業適合舉辦職業教育，適合的企業有沒有能力辦好高質量的職業教育，這些現實需求催生“教育型”企業的發展。為此，要建立公開透明規范的“教育型”企業認定、準入和審批制度，遴選“有情懷”“有意愿”“有需求”和“有能力”舉辦職業教育的企業，既充分調動企業舉辦職業教育的積極性，更有助于政府實施更“精準”的“優惠”政策[10]。對于獨立舉辦職業教育的企業給予財政支持和稅收減免，允許企業獲得合理回報，確保與公辦職業院校享有同等地位和待遇。對于參與舉辦職業教育的企業，重點搭建企業向職業學校投入資金、捐贈設備、建設實訓基地以及合作科研等平臺，建立企業代表參與的董事會或理事會，確保企業參與學校發展規劃、專業設置、人才培養方案制定、課程體系建設、教材開發、校園文化構建等職業學校人才培養全過程。優先認定上市公司、行業龍頭企業和在行業標準制定中具有話語權的企業為“教育型企業”，鼓勵他們舉辦高質量的職業教育。建立“教育型”企業的退出機制和風險防控機制。

參 考 文 獻

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[2]1978年4月22日，鄧小平在全國教育工作會議開幕式上講話[EB/OL].（2016-09-09）[2020-10-02].http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0909/c69113-28702564.html.

[3]教育部，國家勞動總局.關于中等教育結構改革的報告[J].勞動工作，1980（6）：2-4.

[4]孫帥帥，祁占勇.新中國成立70年來我國職業教育地位變革的審視——基于政策文本分析的視角[J].職業技術教育，2019（10）：15-23.

[5]董衍美.1978年以來全國教育工作會議回顧[J].職業技術教育，2018（30）：10-13.

[6]劉文杰.新中國成立70年我國職業教育發展回顧與前瞻[J].內蒙古社會科學（漢文版），2019（2）：192-197.

[7]新華社.我國已建設職教集團1400余個近3萬家企業參與[EB/OL].（2018-11-08）[2020-10-12].http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-11/08/content_5338311.htm.

[8]劉陽，周小偉.新時代職業院校推行混合所有制改革的思考[J].高等職業教育（天津職業大學學報），2019（3）：3-7.

[9]國家統計局.中國統計年鑒（2020）[M].北京：中國統計出版社，2020：9.

[10]劉曉寧，趙蒙成.變革時代教育型企業參與職業教育的價值與路徑[J].現代教育管理，2019（12）：100-105.