新加坡國土空間用途管制及其啟示

戴林琳 呂晉美 冉娜·哈孜漢

新加坡作為國土面積僅有721平方千米、人口570萬、人均GDP6.52萬美元（2019年數(shù)據(jù)）的城市型發(fā)達(dá)國家，土地資源極為匱乏是其發(fā)展的首要制約因素。通過設(shè)計(jì)一系列行之有效的國土空間用途管制制度，新加坡實(shí)現(xiàn)了有為政府與有效市場的深度結(jié)合。一方面通過實(shí)施層面精細(xì)化的用途管制，約束開發(fā)建設(shè)行為不偏離城市發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo);另一方面又通過設(shè)置可控的自由裁量權(quán)，為應(yīng)對外界環(huán)境變化與市場不確定性提供了彈性，有效引導(dǎo)市場在不同發(fā)展階段均能發(fā)揮積極作用。新加坡在土地所有制和行政體制方面與我國有一定的相似性，新加坡的國土空間用途管制經(jīng)驗(yàn)，尤其用途管制制度設(shè)計(jì)中的彈性化和精細(xì)化的主導(dǎo)思維，對于我國尤其是土地資源較為缺乏的大城市建立實(shí)施國土空間用途管制制度具有借鑒和參考意義。

新加坡國土空間用途管制總體框架

面向?qū)嵤┑哪K化空間分類管理體制。新加坡威權(quán)行政體制和公有制為主的土地所有制，決定了可由政府統(tǒng)一進(jìn)行空間用途管制和土地發(fā)展權(quán)的分配。在規(guī)劃管理層面，中央政府對土地資源采取規(guī)劃與管理分離的模式，由國家發(fā)展部下轄都市重建局統(tǒng)一規(guī)劃、律政部下轄土地管理局統(tǒng)一管理。而在具體實(shí)施層面，由土地管理局按照主要功能將空間類型劃分為居住、產(chǎn)業(yè)、城市綜合發(fā)展三大模塊，分別授權(quán)三個(gè)法定機(jī)構(gòu)代為行使土地管理權(quán)，負(fù)責(zé)相應(yīng)的各類土地一級(jí)開發(fā)、土地使用權(quán)出讓等。通過規(guī)劃統(tǒng)籌之下的模塊化土地分類管理架構(gòu)，將空間用途管制與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市空間品質(zhì)塑造有機(jī)結(jié)合，盡可能地提高有限土地資源的利用效率，優(yōu)化土地資源配置和空間利用方式，使“有限土地”變“無限空間”。

面向市場的發(fā)展型開發(fā)建設(shè)管理機(jī)制。新加坡空間規(guī)劃體系由都市重建局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃編制并建立，制定包括概念規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、總體規(guī)劃等一系列規(guī)劃及政策文件，作為國土空間用途管制的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，將建設(shè)空間的開發(fā)建設(shè)管理作為國土空間用途管制的核心，圍繞土地使用權(quán)出讓和規(guī)劃許可審批兩個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，建立了發(fā)展型開發(fā)建設(shè)管理機(jī)制。

面向公眾的一站式信息共享管理平臺(tái)。都市重建局建立的一張圖空間信息管理平臺(tái)是新加坡國土空間用途管制實(shí)現(xiàn)信息化、高效率、公平性的重要基礎(chǔ)支撐，面向政府管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾實(shí)時(shí)同權(quán)開放。平臺(tái)以表達(dá)建筑平面要素的全域現(xiàn)狀圖為基底，以具體宗地為基本單位，按照次區(qū)—地區(qū)—區(qū)域三個(gè)層級(jí)的規(guī)劃管理單元，整合各類規(guī)劃成果、管理信息和市場信息，并根據(jù)規(guī)劃管理決策和市場信息變化即時(shí)更新，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃、建設(shè)、使用等土地利用不同階段的全流程、一站式管理服務(wù)。

主要依據(jù)：空間規(guī)劃體系

兩級(jí)規(guī)劃，落實(shí)城市發(fā)展戰(zhàn)略。新加坡空間規(guī)劃分為兩級(jí)，即戰(zhàn)略性的概念規(guī)劃和實(shí)施性的總體規(guī)劃，二者范圍均為全域陸地國土空間，包括島嶼和規(guī)劃填海造田范圍，不含其他海域。概念規(guī)劃是指導(dǎo)城市未來40～50年發(fā)展方向的長期規(guī)劃，核心內(nèi)容是提出發(fā)展戰(zhàn)略、明確應(yīng)對策略與空間結(jié)構(gòu)。總體規(guī)劃是新加坡空間規(guī)劃體系中唯一的法定規(guī)劃，指導(dǎo)城市未來10～15年發(fā)展，是對概念規(guī)劃的戰(zhàn)略落實(shí)和空間細(xì)化。

藍(lán)圖穩(wěn)定，預(yù)留開發(fā)建設(shè)彈性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的需求變化，從產(chǎn)業(yè)布局、資源保護(hù)等角度對局部功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和完善，并進(jìn)一步落實(shí)在總體規(guī)劃修編中。在概念規(guī)劃對空間藍(lán)圖保持相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，總體規(guī)劃在時(shí)間和空間維度上都預(yù)留了充分的開發(fā)建設(shè)彈性。除了預(yù)留發(fā)展備用地之外，還設(shè)置了復(fù)合區(qū)劃類型，為創(chuàng)造高品質(zhì)生活和工作環(huán)境提供支撐。

專項(xiàng)規(guī)劃，指引空間品質(zhì)提升。為落實(shí)概念規(guī)劃提出的打造宜居生活環(huán)境、提高城市空間品質(zhì)的要求，都市重建局在總體規(guī)劃之外，編制了一系列專項(xiàng)規(guī)劃，對不同區(qū)域、不同要素的開發(fā)建設(shè)進(jìn)行專項(xiàng)引導(dǎo)。專項(xiàng)規(guī)劃主要包括公園和水體規(guī)劃、有地住宅區(qū)規(guī)劃、建筑高度控制、活動(dòng)功能引導(dǎo)帶規(guī)劃等類型，成果形式包括平面圖則、詳細(xì)設(shè)計(jì)導(dǎo)則、三維空間模擬等。

重點(diǎn)環(huán)節(jié)：土地出讓管理

制定土地出讓計(jì)劃，逐級(jí)細(xì)化空間規(guī)劃。政府每半年更新一次土地出讓計(jì)劃，有序組織開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，分步落實(shí)概念規(guī)劃和總體規(guī)劃。都市重建局等土地管理代理機(jī)構(gòu)在制定土地出讓計(jì)劃時(shí)，需結(jié)合當(dāng)前市場需求及周邊開發(fā)建設(shè)情況，對待開發(fā)用地進(jìn)行鑒別遴選。通過規(guī)劃準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，采用“一事一議”方式，在總體和專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定詳細(xì)的土地出讓條件。

利用綜合調(diào)控手段，有效引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于可供建設(shè)的存量土地極為有限，政府對國有土地出讓較為慎重，每年僅出讓幾十宗土地，并采取土地出讓價(jià)格、出讓年限、支付方式等綜合調(diào)控手段，對各類功能的土地出讓進(jìn)行規(guī)模控制和發(fā)展引導(dǎo)。稅務(wù)局的土地估價(jià)師每半年根據(jù)區(qū)位、區(qū)劃、容積率等綜合因素，確定次區(qū)一級(jí)的指導(dǎo)地價(jià);由各土地管理代理機(jī)構(gòu)根據(jù)詳細(xì)的土地出讓條件確定每個(gè)地塊的底價(jià)。

豐富項(xiàng)目招標(biāo)方式，強(qiáng)化管控重點(diǎn)地段。新加坡土地出讓可采取招標(biāo)、拍賣、有價(jià)劃拔等多種方式。目前三個(gè)土地管理代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)出讓的國有土地多以公開招標(biāo)為主，競標(biāo)者眾多的小型住宅用地或歷史建筑用地采用拍賣方式。針對影響城市發(fā)展與空間品質(zhì)的重點(diǎn)地段，土地管理代理機(jī)構(gòu)采取雙信封或固定地價(jià)兩種招標(biāo)方式。雙信封招標(biāo)分為概念評(píng)估和價(jià)格評(píng)估兩個(gè)環(huán)節(jié)。通過概念評(píng)估遴選的投標(biāo)，才可進(jìn)入價(jià)格評(píng)估環(huán)節(jié)，由價(jià)高者中標(biāo)。固定地價(jià)招標(biāo)針對城市發(fā)展的核心地帶，投標(biāo)前公開地價(jià)，只對規(guī)劃設(shè)計(jì)方案進(jìn)行評(píng)估，確保政府獲得最佳概念方案和商業(yè)計(jì)劃。

借鑒與啟示

統(tǒng)籌集中管控與分類管理，處理好“合一”與“專一”的關(guān)系。從新加坡經(jīng)驗(yàn)來看，土地規(guī)劃管理部門的重要職能是高效土地資源利用效率，激活并保持城市發(fā)展活力。目前，我國由自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，編制“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)各類自然資源的統(tǒng)籌保護(hù)、系統(tǒng)開發(fā)與綜合利用。但需要注意的是，在國土空間用途管制制度建設(shè)與落實(shí)中，面臨工業(yè)用地提質(zhì)增效、農(nóng)村集體建設(shè)用地盤活利用等難點(diǎn)問題，需加強(qiáng)與工信、農(nóng)業(yè)等部門的協(xié)同，基于規(guī)劃統(tǒng)籌“合一”，在明確空間底圖、底數(shù)、底線與空間藍(lán)圖的前提下，開展目標(biāo)導(dǎo)向的“用什么管什么”機(jī)制探索。在自然資源管理部門統(tǒng)一管控前提下，適度授予相關(guān)職能部門特定土地管理權(quán)限，或成立專門的分支、代理機(jī)構(gòu)，從功能使用和管理需求角度，細(xì)化“專一”功能空間的用途管制規(guī)則，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性、提高操作性，進(jìn)一步完善和構(gòu)建“面向?qū)嵤钡膰量臻g用途管制制度。

統(tǒng)籌總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，處理好“底線”與“彈性”的關(guān)系。從“花園城市”到“花園里的城市”，自然生態(tài)空間的底線保護(hù)是新加坡空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容。借鑒新加坡國土空間用途管制經(jīng)驗(yàn)，在我國地方實(shí)踐中可考慮采取兩種方式進(jìn)行落實(shí)：一是設(shè)置多種用途并存的混合用地地類，并設(shè)定可兼容的建筑用途與允許建設(shè)的規(guī)模;二是為商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地等已有用地增設(shè)一定比例的白色成分，并設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。除了對用地分類的調(diào)整之外，還應(yīng)建立與之配套的土地價(jià)格確定、租售方式選擇、規(guī)劃許可核發(fā)等管控規(guī)則，為國土空間開發(fā)建設(shè)行為預(yù)留彈性，增強(qiáng)空間利用的功能選擇性和市場適應(yīng)性，推動(dòng)建立剛?cè)岵?jì)、彈性可控的用途管制規(guī)則體系，可進(jìn)一步完善和構(gòu)建“面向市場”的國土空間用途管制制度。

統(tǒng)籌專業(yè)保障和公共參與，處理好“專業(yè)化”與“大眾化”的關(guān)系。新加坡采用的“一事一議”自由裁量模式，一方面得益于隸屬政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部、規(guī)模龐大的專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)的技術(shù)支撐;另一方面，政府管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾的共享管理平臺(tái)，也是實(shí)現(xiàn)公平公正的規(guī)劃決策和管理實(shí)施的重要保障。目前，我國規(guī)劃管理部門的專業(yè)團(tuán)隊(duì)尚不能滿足精細(xì)化管理需要。需加強(qiáng)多學(xué)科、專業(yè)化、規(guī)模化的管理隊(duì)伍建設(shè)，為國土空間用途管制制度提供可靠、持續(xù)的專業(yè)保障。同時(shí)，在國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)中，可考慮通過政府公眾號(hào)等方式向公眾適度、及時(shí)開放相關(guān)信息，以更好地凝聚社會(huì)共識(shí);在整合各類規(guī)劃、管理等方面數(shù)據(jù)的同時(shí)，將土地價(jià)格、土地出讓等公開性的市場信息一并納入，以充分發(fā)揮市場機(jī)制對于各類空間要素優(yōu)化整合的積極作用。總體來看，通過“專業(yè)化”管理工作與“大眾化”信息平臺(tái)的協(xié)同發(fā)展，有利于我國國土空間用途管制實(shí)施能力的逐步提升和實(shí)施基礎(chǔ)的不斷夯實(shí)，可進(jìn)一步完善和構(gòu)建“面向公眾”的國土空間用途管制制度。（摘編自《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》2021年第2期）