存量建設(shè)用地再利用潛力評價(jià)及策略研究

霍世嘉

（廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司，廣東廣州 510650）

在新增建設(shè)用地資源持續(xù)縮減的形勢下，依賴土地增量的發(fā)展模式難以為繼。國家出臺相關(guān)政策文件，明確實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略，提出遵循“嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率”，促進(jìn)土地利用方式由“增量”向“增量+存量”革新，以“壓增量倒逼存量建設(shè)用地挖潛”，堅(jiān)持挖潛的節(jié)約集約的發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

1 存量建設(shè)用地產(chǎn)生原因和分類

1.1 存量建設(shè)用地含義

存量建設(shè)用地是新增建設(shè)用地產(chǎn)生的概念，即現(xiàn)狀存在的建設(shè)用地。從分布的地域范圍分析，存量建設(shè)用地包括城鎮(zhèn)地區(qū)存量建設(shè)用地和農(nóng)村地區(qū)存量建設(shè)用地，從土地利用現(xiàn)狀用途分類角度，存量建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利及其他建設(shè)用地。

1.2 存量建設(shè)用地產(chǎn)生的原因

本文主要通過對存量建設(shè)用地產(chǎn)生原因的簡單分析，結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，確定主要的研究目標(biāo)和對象。建設(shè)用地由農(nóng)用地、未利用地通過新增建設(shè)用地報(bào)批程序轉(zhuǎn)變。批后建設(shè)用地由于完成供地手續(xù)、未按約定時間開工或達(dá)不到區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃的相關(guān)控制標(biāo)準(zhǔn)等原因，成為存量建設(shè)用地。

存量建設(shè)用地產(chǎn)生原因如圖1所示。

圖1 存量建設(shè)用地產(chǎn)生原因

1.3 存量建設(shè)用地分類

存量建設(shè)用地應(yīng)主要包括批而未供土地、供而未用和低效用地。批而未供土地是指自1999年新《土地管理法》實(shí)施以來，依法經(jīng)國務(wù)院、省級政府批準(zhǔn)土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用的土地。供而未用土地主要指符合《閑置土地處置辦法》閑置土地定義的用地。低效用地指已建用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求、與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線等底線沖突等用地。

2 存量建設(shè)用地再利用潛力評價(jià)體系構(gòu)建

2.1 評價(jià)方法

城市土地是多種因素相互作用形成的復(fù)雜系統(tǒng)，存量建設(shè)用地再利用評價(jià)應(yīng)采用多因素評價(jià)。選用層次分析法對城市土地現(xiàn)狀利用情況進(jìn)行評價(jià)，層次分析法簡稱AHP法，基于系統(tǒng)論中的系統(tǒng)層次性原理建立，遵循認(rèn)識事物的規(guī)律，將復(fù)雜問題分解成若干層次以達(dá)到簡化的目的，是定性分析和定量分析相結(jié)合的多因素評價(jià)方法。

2.2 評價(jià)體系構(gòu)建

存量建設(shè)用地評價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

表1 存量建設(shè)用地評價(jià)指標(biāo)體系

再利用潛力評價(jià)體系共包含三個層次，即目標(biāo)層、因子層、指標(biāo)層。

再利用潛力評價(jià)體系如圖2所示。

圖2 再利用潛力評價(jià)體系

最終指標(biāo)體系因子的選擇，本文是借鑒構(gòu)建指標(biāo)體系的相關(guān)原則，遵循準(zhǔn)確性、時效性、科學(xué)性、簡明性及獨(dú)立性五個原則進(jìn)行指標(biāo)甄選。確定6個因子層，共含有13個指標(biāo)。

3 存量建設(shè)用地再利用潛力評價(jià)

3.1 指標(biāo)權(quán)重的確定

利用專家評價(jià)法求取評價(jià)因子層權(quán)重，如表2所示。

表2 層次分析判斷矩陣

存量建設(shè)用地再利用潛力評價(jià)指標(biāo)權(quán)重，如表3所示。

表3 存量建設(shè)用地再利用潛力評價(jià)指標(biāo)權(quán)重

確定6項(xiàng)因子層指標(biāo)的權(quán)重，且CR=0.061 1，通過一致性檢驗(yàn)。按照同樣的方法分別對各項(xiàng)因子的下屬指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重計(jì)算，得到各評價(jià)指標(biāo)層的權(quán)重。

3.2 分類分區(qū)策略

以層次分析法確定的各因子層指標(biāo)權(quán)重為基礎(chǔ)，對6項(xiàng)因子賦予分?jǐn)?shù)，確保6項(xiàng)因子分?jǐn)?shù)和為100。以因子層下屬各指標(biāo)的權(quán)重為基礎(chǔ)，確保各分項(xiàng)指標(biāo)的分?jǐn)?shù)和為其因子層分?jǐn)?shù)，對分項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行賦分。

采用Arcgis軟件計(jì)算所有存量建設(shè)用地地塊的綜合得分，利用自然斷點(diǎn)法將值域分為五級。將高、較高潛力區(qū)劃定為重點(diǎn)再利用潛力區(qū)，是未來挖潛建設(shè)用地指標(biāo)和空間的重點(diǎn)區(qū)域，采用拆除重建的方式進(jìn)行挖潛改造，中等潛力區(qū)劃定為選擇性再利用區(qū)域，采用微改造或局部改造進(jìn)行指標(biāo)騰挪，較低和低潛力區(qū)由于區(qū)位、成本等因素再開發(fā)利用難度大，應(yīng)綜合整治或現(xiàn)狀保留。

4 存量建設(shè)用地再利用建議

4.1 抓住國土空間規(guī)劃機(jī)會，進(jìn)行全面治理

近年來，國土空間規(guī)劃編制工作全面開展，底圖底數(shù)的摸查和梳理是編制工作的基礎(chǔ)，具體以“三調(diào)”數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行基數(shù)轉(zhuǎn)換，把“三調(diào)”現(xiàn)狀地類按照相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換為國土空間規(guī)劃規(guī)劃用途分類。此項(xiàng)工作需要摸清各地區(qū)批而未用土地（包括批而未供土地和閑置土地）。應(yīng)抓住機(jī)會，將存量建設(shè)用地工作融入國土空間規(guī)劃編制體系中，探索各類存量建設(shè)用地可再利用方式，進(jìn)行全面治理。

4.2 完善政策體系，構(gòu)建穩(wěn)定技術(shù)團(tuán)隊(duì)

目前存量建設(shè)用地處置政策相對較少，應(yīng)充分開發(fā)再利用存量用地，健全處置政策體系，從產(chǎn)生原因方面對存量用地進(jìn)行分類，分門別類制定處置指引，確保差別化和針對性。構(gòu)建長效機(jī)制，形成統(tǒng)一的信息平臺，實(shí)現(xiàn)對存量用地的處置監(jiān)督。建立穩(wěn)定的處置技術(shù)團(tuán)隊(duì)，配合存量用地的“預(yù)防、監(jiān)管、認(rèn)定、處置”全流程，成立專門進(jìn)行存量用地處置機(jī)構(gòu)和單位，實(shí)現(xiàn)“政策延續(xù)性和團(tuán)隊(duì)穩(wěn)定性”。

5 結(jié)語

目前，我國實(shí)行嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地指標(biāo)政策，越來越多城市出現(xiàn)用地資源稀缺問題，制約城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，存量建設(shè)用地再利用勢不容緩。本文探索存量建設(shè)用地再利用潛力和策略，為城市土地集約節(jié)約利用的相關(guān)研究提供一定的參考，實(shí)現(xiàn)城市高品質(zhì)、高效率發(fā)展。