農村集體土地入市中的收益分配關系研究
——基于湖南省L市試點的調研

王 杰

一、問題的提出

我國作為一個農業大國，“三農”問題關乎國家現代化建設、鄉村振興戰略的實現，而農村集體經營性建設用地入市是解決“三農”問題的重要手段和途徑。在此背景下，新《土地管理法》于2020年1月1日起正式實施，首次明確允許農村集體經營性建設用地入市流轉。從經濟學意義上來說, 農村集體土地入市實際上是農村土地收益在各利益主體之間分配格局的調整, 促使經濟收益向村集體和村民傾斜,最終實現村強民富。因此，農民收益增長和村集體經濟發展是農村集體經營性建設用地入市制度改革的重要使命。

2015年3月以來，L市作為全國33個之一、湖南省唯一的農村土地制度改革試點縣（市），按照國家政策的要求，進行農村集體土地入市的探索。到試點結束時，L市取得了豐碩的成果和可推廣的經驗。本文聚焦L市入市收益分配環節，了解到L市制定了《農村集體經營性建設用地入市收益分配指導意見（試行）》，即在政府扣除收益調節金和契稅后，剩余入市收益村集體應提留30%、村民分70%，保障村集體成員公平分享土地增值收益。而且國家推動集體經營性建設用地入市改革的初衷和目的，是讓國家、集體和個人都能享受到土地增值收益。有鑒于此，本文以L市為例，探討在L市集體經營性建設用地入市改革實踐中，入市項目的收益分配模式是否存在差異？如果存在，這些差異如何解釋？是否又符合國家政策和L市制定的收益分配指導意見？

二、研究設計與案例選擇

本文選取了全國33個農村土地制度改革試點縣（市）之一的L市作為調研地點。L市地處湖南省東北部，面積4860平方公里，人口160萬，是湖南人口大縣、經濟強縣。 L市所有鄉鎮（街道）是由東鄉、西鄉、南鄉、北鄉以及城區組成。筆者通過查閱文獻發現“區位條件”這一特征對于當地村民的行為習慣有較大影響。因此，筆者通過分層抽樣方法，抽取了 L市5個地區59個入市項目構成本文的研究樣本。

本文收集的調研資料主要包括訪談數據、會議數據以及政府官方文件等資料。調研中選取的訪談對象主要有以下四類：L市自然資源局領導和干部、各鄉鎮國土干部、村組干部以及入市項目企業主。調研的具體流程是：首先，調研小組通過在L市自然資源局為期半個月的實習，查閱L市入市卷宗，并對負責入市工作的領導和干部進行了訪談；其次，調研小組根據前期了解到的信息，針對不同身份的受訪者，提前設計了半結構化訪談提綱，對鄉鎮國土干部、村組干部以及入市企業主進行訪談，了解各入市項目實際收益分配情況；最后，對調研獲得的紙質資料、筆記以及錄音資料進行整理和總結。

三、案例分析：L市農村集體土地入市收益分配模式

在具體的收益分配政策上，L市政府出臺了《L市農村集體經營性建設用地入市收益分配指導意見（試行）》和《L市農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金和稅費征收使用管理辦法（試行）》。不過，從上文得知，所有入市項目在政府與村集體間的分配都是按照國家政策指示、市政府文件要求進行的，但在村集體內部分配中卻很少有完全按照中央政策目標以及政府文件要求去分配入市收益的。那么，在實踐中L市入市項目的收益分配到底是怎樣的一種形態呢？

（一）政府與村集體間的收益分配

《L市農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金和稅費征收使用管理辦法（試行）》指出，根據入市土地的不同用途、不同基準地價等級，分別按成交總價款的一定比例提取和征收調節金。如果入市土地用于工礦倉儲用地，征收10%的調節金和4%的契稅；如果用于商服用地和其他經營性用地則采用超額累進調節金率，入市成交價款在30萬元及其以下部分征收20%的調節金，30萬～50萬元的部分征收30%的調節金，50萬元及其以上部分則征收40%的調節金。因此L市入市項目在政府調節金繳納方面基本上沒有產生任何爭議。

（二）村（組）集體與村民間的分配

關于村集體內部的收益分配，L市政府出臺了《L市農村集體經營性建設用地入市收益分配指導意見（試行）》，其中明確規定：在入市成交價款扣除調節金以及契稅后，剩下的入市收益則返還到村集體，村集體提留其中30%的收益，剩下70%的收益給村民。然而根據實地調研可知，基本上沒有村集體能完全做到入市收益三七比例分成，大多實行的是其他的收益分配形式。

需要注意的是，入市項目是否已經流轉會造成收益分配方式的不同，所以分為違法占用土地入市項目和常規入市項目收益分配來進行梳理分析。

1.違法占用土地入市項目收益分配。違法占用土地入市是指農村集體經營性建設用地入市政策在開展試點改革之前，農用地就已經被用于建廠或進行商業經營。在入市政策出臺前，村民就已經與企業簽訂土地流轉協議的，按當時的費用標準得到補償。入市政策出臺后根據村民后續獲益變化大致分為三種情況：一是村民獲利最少，只有之前所獲得的土地收益，企業補齊手續進行入市后，并沒有再給村民補償；二是村民收益有所增加，除了之前的土地流轉費用，企業入市后又補償了部分收益給村民；三是村民獲益最多，即企業完全按照現有入市的土地價格標準給村民補齊相應差價。同理，村集體在違法企業入市后，獲得部分比例的入市收益或一定的管理費，或者保持入市前的土地交易協議。

2.常規入市項目收益分配。常規入市是相對于違法占用土地入市來說的，按國家入市要求先入市后動土。根據收益分配形式的不同，主要有兩種分配方式：一是一次性收益分配；二是剩下的入市收益企業一次性付給村集體，在村集體內部一次性分配完畢。考慮到國家入市政策目標是提高村民收益和發展村集體經濟，按照村集體和村民留存比例的多少進行分配，分為村集體全部留存（100%）、村集體大部分留存（30%及其以上比例）、村集體留存少部分收益（0～30%的比例）以及村集體無任何收益（0）四種。我們從中可以清晰地了解到剩余入市收益分配比例在村集體與村民之間的變化。

從上述調研發現來看，本文得出以下幾個觀點。第一，L市現有的集體土地入市項目在村集體內部的收益分配模式上確實存在明顯差異。第二，村民收入總體上是增加的。進行農村集體經營性建設用地入市之后，L市絕大部分入市項目確實都給入市村民帶來了實實在在的利益。第三，L市入市項目在促進集體經濟發展上成效不大。除少數村集體土地入市的項目和村集體流轉村民承包地入市的項目能夠有效帶動村集體經濟發展外，其他大多數入市項目并沒有使用國家政策目標和政府建議的分配比例進行收益分配，使得入市村集體經濟增長緩慢。

四、農村集體土地入市收益分配模式差異化解釋機制

由上可知，L市入市收益分配比例在村集體內部的劃分形式多樣，分配比例差異較大。那么為什么在村集體內部會形成不同的收益分配模式呢？又是受什么因素影響？筆者認為可以從產權和治理兩個視角來進行探討。

（一）農村土地制度中的產權規則和治理主體：一個類型學劃分

產權實質上是一組可以在不同經濟主體間進行分割與組合的權利束，它的核心是使用權、收益權和轉讓權等三組權利束或權能（田傳浩，2018），即產權規則是確定土地使用權歸某一主體享有的依據。通常來說，改革開放后我國經過探索形成“土地所有權歸集體，使用權歸農民”的土地承包經營形式，即在不改變集體所有制的前提下，將土地使用權配置給農民（桂華，2019）。在2016年，國家頒布了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出土地承包權與經營權正式分離。實際上農村集體土地入市是保留村民土地承包權，而流轉給企業經營權。

因此，本文根據土地承包經營權的實際歸屬把入市土地分成三類：村集體土地、組自留地以及村民承包地。僅從產權規則來看，村集體土地入市所獲收益應歸村集體享有，村組自留地入市所獲收益歸組集體享有，村民承包地入市的收益則歸承包人享有。但是我們從L市入市項目中了解到受產權規則主導的入市收益分配模式只有33個，占比56%，還有26個項目的收益分配模式并不是由產權規則主導的，即無法完全解釋入市項目中村集體與村民之間土地增值收益分配比例不同這一問題。

那么是什么因素也在其收益分配中發揮著影響作用呢？在實地調研中我們發現，除了產權規則這一較為典型的解釋思路，農村治理主體的不同也是一個很重要的解釋變量。借鑒“產權單位與治理單位的關聯性（鄧大才，2015）”以及“產權和治權是最為重要的兩組關系（劉守英，2019）”等觀點，筆者認為收益分配模式的形成還受到農村治理主體主導下相關利益者之間博弈的影響。所謂治理主體，是在鄉村治理活動過程中尤其是土地資源配置方面起到重要作用的機構、組織和群體。在農村集體土地入市中，主要有鄉鎮政府、村集體、組集體以及村民等治理主體發揮主要作用。因此本文將村集體內部收益分配方案的確定視為產權規則和村莊治理主體二者共同塑造的產物，不同的組合形成了不同的收益分配邏輯（見表1）。

表1 村集體內部收益分配方案分布

（二）產權規則影響入市收益分配配模式

產權規則決定土地承包經營權歸屬，進而影響收益分配模式。一方面，我國實行改革開放以來，農業農村逐漸形成以家庭聯產承包責任制為主體的農村土地產權制度，土地包產到戶，導致現在已經分給村民的土地，村集體（組）無權擅自動用。新時代，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，并明確指出要保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。另一方面，不僅國家相關法律從未明確規定入市土地增值收益應如何分配，而且國家現行集體土地入市制度也沒有出臺。因此，入市項目涉及的土地使用權是在村集體手中還是在小組或者村民手中，會直接影響收益分配。

（三）治理主體影響入市收益分配模式

不僅客觀的產權規則影響著入市收益分配模式，而且治理主體之間博弈結果的不同也會影響入市收益分配的形成。這可以從不同的治理主體在發揮主導作用時表現出來。

L市出臺了《農村集體經營性建設用地入市民主決策辦法（實行）》，提出入市收益分配模式由村集體成員內部自主決定。但我們在實地考察中發現，案例中存在政府主導下的入市項目。這些入市項目由于涉及土地面積、交易金額較大，僅憑村委會自身能力無法有效處理，加上政府有打造入市樣板項目的需求，于是政府便介入其中，結果便是入市收益分配按照L市政府指導文件要求的比例進行分配。此外，在村莊內部民主決策下的土地入市中，因村干部與村民存在利益與理念上的差異，兩者會在入市協商階段進行博弈。結果要么是村干部憑借其權威和經濟發展理念主導土地入市，要么是入市村民影響入市項目。

從產權規則—治理結構這一類型學劃分出發，結合L市12個鎮（街道）59個入市項目的實證數據，我們發現：收益分配模式之所以不同，主要是受土地產權規則和鄉村治理主體的雙重影響所形成的。

五、結 論

農村集體經營性建設用地入市增值收益分配模式是當前深化農村土地制度改革的重點和難點問題。本文基于“產權規則—治理主體”分析框架,對農村集體土地入市增值收益分配模式及其影響因素進行探討,在此基礎上指出了L市當前各入市項目收益分配模式的優劣以及對村集體經濟發展和農民收益增加的作用。總結全文,研究結論如下:

第一，不是所有的收益分配模式都符合國家政策要求，只有合理的入市增值收益分配模式才能在符合要求的同時對村民收益的提高和村集體經濟的有效發展起到作用。比如L市違法占用土地入市項目就不能保障村民自身收益以及大多數村民承包地入市的分配方案都不利于村集體經濟的發展。

第二，在保證村民收益的同時，能夠促進和帶動村集體經濟發展的集體經營性建設用地入市項目較少。主要與以下兩個方面因素有關。一是入市土地性質。一般來說，受村集體自身控制的土地入市會促進村集體經濟的發展，組集體自留地或者村民承包地入市一般不會有效帶動集體經濟發展。二是土地入市方式。如果是組集體土地或者個人承包地，一般采取租賃或入股分紅的方式才能將租金和入股分紅的部分收益或者全部留在村里，而通過出讓的方式入市的土地一般都分給村民個人。

第三，村民受限于自身的閱歷和知識積累，僅由村民代表大會自主決定入市收益分配方案存在一定的不足。由于農村集體土地入市改革是一個政策性很強的制度變革, 普通村民較難在短時期內熟悉集體土地入市改革政策的具體內容,因此村民很難作出符合自身群體利益的最佳選擇，同時很多村民代表在參與入市收益分配決策中很難區分個人利益與集體利益、辨不清當前利益與長遠利益, 缺乏全局意識和長遠意識。L市入市項目收益分配雖然可以保證村集體獲得一次性收益,但是卻極大地損害了村集體和村民的長遠利益,也無益于村集體經濟的可持續發展。

由此可見，L市農村集體經營性建設用地入市收益分配模式形式較多，但并不是每一種收益分配方式都會對村民和村集體經濟發展帶來積極影響。我們應趨利避害，積極實現國家入市政策目標，助推鄉村振興及實現鄉村治理現代化。