新安江流域生態補償協議法治化探索

□黎英杰

（合肥工業大學文法學院 安徽 合肥 230000）

新安江流域發源于黃山市，干流總長359 km，新安江流域58.8%的面積位于安徽省境內，覆蓋包括黃山市在內7 個市（縣）。新安江安徽段占千島湖面積的60%以上，水質常年達到Ⅲ類，正是因為新安江上游安徽段續斷提供清潔水源，使千島湖成為全國水質最好的湖泊之一，為長三角地區經濟發展提供了生態環境支持。為了延續此勢頭，安徽省政府與浙江省政府簽訂三輪新安江生態補償協議，確定生態補償試點，為保護新安江流域生態環境提供了制度依據。

1 新安江流域生態補償協議創新演進

作為全國首個跨省流域的生態補償機制試點，新安江流域生態補償從計劃到實施前后經歷了7 年[1]。

1.1 制度醞釀

2004 年全國人大環境保護委員會在新安江流域就新安江水質保護問題進行調研；2006 年黃山市人大代表提交《關于在新安江流域建設生態共建共享示范區的建議》，得到上級的高度重視，被列入2006 年度重點督辦的建議案之一；2007 年新安江流域被國家發改委、財政部、水利部、環境總局列為全國中小流域生態補償機制建設四大試點流域之一；2009 年為進一步全面開展新安江流域生態補償試點工作，黃山市人大代表向全國人大提交相關議案；2010 年由財政部和原環境保護部主持，安徽省政府和浙江省政府共同開展座談會，以如何進行新安江流域生態補償試點工作為主題，相互交流與討論。

1.2 制度啟動

2011 年，財政部與原環境保護部向安徽省政府與浙江省政府發布《新安江流域水環境補償試點實施方案》，明確安徽省政府與浙江省政府自2011 年起啟動新安江流域水環境補償試點工作，明確了保護優先、合理補償和地方為主、中央監管等原則，要求安徽省政府與浙江省政府根據方案的原則，結合自身地域情況，雙方共同研究起草新安江生態補償協議，經中央政府審定之后，正式簽訂了新安江流域水環境補償協議。

1.3 制度實踐

安徽省政府與浙江省政府在中央政府的主持下，正式開展新安江生態補償試點工作。2012—2020 年，雙方簽訂了9 年三輪新安江流域生態補償協議，具體內容見表1。

表1 三輪新安江流域生態補償協議具體內容

2 新安江流域生態補償協議法律地位存在的問題

采用簽訂行政協議的形式進行跨區域合作，在我國經濟領域已有諸多實踐[2]。將行政協議用于流域生態補償上，對于區域內各級政府來說是一種新的、需要逐步完善的探索。安徽省政府與浙江省政府簽訂的新安江生態補償協議是國內流域生態補償協議代表之一。

總體而言，作為全國首個跨省流域生態補償機制試點，新安江試點從啟動至今開展了三輪生態補償工作，實現了生態價值在上下游的遷移。開展新安江流域生態補償是踐行“既要綠水青山，又要金山銀山”理念的潛在需求，也是合理界定各級政府事權與支出責任的現實需要。

但是，新安江流域生態補償協議屬于安徽省政府與浙江省政府簽訂的規范性文件，其理論基礎和法律依據在國內為空白。若中央政府在全國推廣新安江生態補償模式，當協議與法律、行政法規、地方性法規、政府規章、規范性法律文件等規范的效力發生沖突的時候，將會產生一系列問題。

明確該類協議的法律地位，是基于其職能的必然要求[3]。首先，新安江流域生態補償協議為安徽省政府與浙江省政府設立了一系列權利義務，為公共權力機關設立權利義務應當是規范性文件的應有之義，由此該協議具有一定的職能。其次，為保護新安江生態環境，新安江生態補償協議代替安徽省政府與浙江省政府采取了行政命令，具有替代行政命令這一職能。再次，新安江生態補償協議規范與約束了安徽省政府與浙江省政府對新安江流域采取的行為，具有規范與約束的職能。因此，明確新安江流域生態補償協議的法律地位是必須且緊迫的。

3 新安江流域生態補償協議的法律地位

3.1 新安江流域生態補償協議與憲法、法律、行政法規、省級地方性法規的效力關系

法律地位即規范性文件的效力等級。在中國現行的法律體系下，規范性文件的法律地位越高，其對應的效力等級也越高。對規范性文件效力等級的判斷，主要是從制定規范性文件效力的主體地位來看。從《中華人民共和國立法法》的條文來看，在同一級別上，立法機關制定的規范性法律文件高于行政機關制定的規范性法律文件。也就是說，全國人民代表大會常務委員會制定的法律比國務院制定的行政法規效力高，設區的市以上的人民代表大會常務委員會制定的地方性法規高于設區的市以上的政府制定的地方性規章。對于不同級別，上級機關制定的規范性文件高于下級機關制定的規范性文件。從立法機關來看，全國人民代表大會常務委員會制定的法律高于地方人民代表大會常務委員會制定的地方性法規。從行政機關來看，國務院制定的行政法規高于地方政府制定的地方性規章。

新安江流域生態補償協議是由安徽省政府與浙江省政府共同商定形成的規范性文件，通過明確規范文件的主體地位就可確定其與憲法、法律、行政法規和地方性法規的效力等級關系。

具體而言，憲法是國家治國安邦的總章程，在我國法律體系中具有至高無上的地位，效力等級排第一位。法律由全國人民代表大會常務委員會制定，效力等級僅低于憲法，效力等級排第二位。國務院是最高行政機關，地位低于憲法與法律，其制定的行政法規效力等級排第三位。省級地方性法規由省級人民代表大會常務委員會制定而成，其效力等級次于憲法、法律、行政法規。立法機關制定的規范性文件高于行政機關制定的規范性文件，因此新安江流域生態補償協議的效力低于憲法、法律、行政法規、省級地方性法規。

3.2 新安江流域生態補償協議與省級政府規章的效力關系

省級政府規章和新安江流域生態補償協議都是由安徽省政府與浙江省政府制定。從2014 年我國《行政訴訟法》確立行政規范性文件附帶審查制度來看，法院有權對行政規范性文件進行審查，無權對政府規章進行審查[4]。新安江流域生態補償協議作為安徽省政府與浙江省政府制定的規范性文件，其效力理應低于安徽省政府與浙江省政府制定的省級政府規章。但是安徽省政府與浙江省政府締結的新安江流域生態補償協議的效力等級應當與省級政府規章相同，理由如下。

一方面，目的和意義。水是不斷流動的，污染物不僅會對本行政區域的生態環境造成破壞，而且可以通過水這一介質對其他行政區域的生態環境施加影響。流域水環境具有外溢性，對流域水環境進行保護將形成跨流域、跨區域環境事項。安徽省政府與浙江省政府簽訂新安江流域生態補償行政協議的本質是沖破兩地行政區域限制進而保護新安江流域，如果只是在各自區域固守既存的法律制度范圍下活動，將無法打破隔閡，安徽省政府與浙江省政府無法達到跨區域合作，新安江流域生態保護也就無從談起。

另一方面，安徽省政府與浙江省政府基于現行憲法、法律、行政法規和地方性法規制定生態保護的政府規章時，結合各自行政區域的生態補償情況，很難兼顧其他行政區域，因此地方保護主義和“損人不利己”的現象時有發生。而安徽省政府與浙江省政府在締結新安江流域生態補償行政協議時，需要打破地方保護，綜合考量新安江整體流域生態環境，基于平等、公平、自愿的原則制定協議。

因此，簽訂新安江生態補償協議之前，安徽省政府與浙江省政府就新安江流域制定的政府規章與本協議規定不一致，就是對其效力失效的默示。

4 結束語

隨著新安江流域生態補償規模逐漸擴大，全國正在推廣新安江模式。新安江流域生態補償協議具有一定優勢，在尊重地方政府自治、平等和公平的基礎上，實現流域整體資源的優化配置，為解決流域生態補償等一系列問題提供出路。明確新安江流域生態補償協議的法律地位，有利于解決該協議與其他規范發生的沖突，完善現行法律體系，為其他流域開展生態補償提供經驗。