市場化生態保護補償的典型模式與機制構建

彭文英 滕懷凱

摘 ? 要：建立市場化生態保護補償機制是我國健全生態文明制度體系的重要內容之一，是完善生態保護補償機制的重點任務。黨的十八大以來，我國生態保護補償機制建設成效顯著，但仍存在市場化生態保護補償范圍小、企業和社會公眾參與度不高，以及優良生態產品和生態服務供給不足等問題，建議按照無形生態產品、有形生態產品、權益性生態產品來梳理市場化生態保護補償類型，科學確定生態產品及價值核算，公平公正配置權益生態產品市場配額，因地制宜擬定生態產業化項目，合理確定生態產品供給者，構建基于“產品—價值—交易”的市場化生態保護補償體系，充分挖掘和發揮各類市場力量，著力培育和發展生態產品市場，在生態保護補償的組織協商、標準技術、法律法規制度、市場監管、輿論宣傳教育方面加強市場化生態保護補償配套政策支持，推動建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態保護補償機制。

關鍵詞：生態保護補償;生態產品;生態價值;生態交易;市場機制

中圖分類號：F812.45 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）07-0136-10

生態保護補償機制是調控各利益主體生態保護和經濟發展權益關系的有效措施，重在保持和提升生態系統功能，促進人與自然和諧共生和區域協調發展。黨的十八大以來，我國出臺了一系列政策措施，持續推進生態保護補償機制建設。2018年12月，國家發展和改革委員會等九部門聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，為加強市場化生態保護補償機制建設指明了方向。市場化是利用市場機制來解決相關問題的一種模式，主要利用價格杠桿來調節供給與需求平衡。隨著市場化工具的發展，我國提出發展生態系統服務市場化工具，其核心是將自然生態系統服務賦予貨幣價值，為生態環境外部性溢價配置價格并進行交易[1-2]，從而實現生態保護和環境治理的相關政策目標。我國生態保護補償機制市場化建設面臨諸多問題[3]，如企業、社會公眾參與積極性不高，優良生態服務和生態產品供給不足，因而急需充分發揮市場對生態資源配置的決定性作用，激發全社會力量參與生態保護補償，加快建立健全政府引導下的市場化生態保護補償機制，促進生態文明建設和區域高質量發展。

一、市場化生態保護補償的理論分析

（一）生態產品—價值—交易的理論認知

產品是實現市場化的基礎;價值是商品的重要屬性，是市場交易的基礎;市場交易是產品價值實現的重要路徑。生態產品價值實現是生態經濟的最終目標，生態保護補償政策應該注重引導生態產品的市場交易，促進生態保護市場化運作和市場化補償[4]。科學認知生態產品、生態產品價值及生態產品交易具有重要意義。

1.生態產品的多屬性多型態

生態系統服務是指生態系統提供的能夠為人類利用和獲益的產品與服務。生態系統服務功能可分為水供給、土壤形成、文化與休憩等17種類型[5]。生態產品可分為有形物質產品和無形物質產品[6]。《全國主體功能區規劃》指出，生態產品是“維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素”，是擁有公共產品特性的純自然系統生產的產品[7]，包括有機產品、調節服務和文化服務在內的具有正外部性的生態系統服務[8]。有學者進一步界定，生態產品是“生態系統生物生產和人類社會生產共同作用提供給人類社會使用和消費的終端產品或服務，包括保障人居環境、維系生態安全、提供物質原料和精神文化服務等人類福祉或惠益，是與農產品和工業產品并列的、滿足人類美好生活需求的生活必需品”[9]。綜合已有理論研究和實踐探索，生態產品表現出多屬性，包含生態系統服務性產品和生態系統權益性產品，具有公共性、準公共性和交易性、準交易性特征。生態產品呈現多型態，可分為有形產品、無形產品，前者指自然生態系統提供的食物、能源、原材料以及生態文化開發等產品;后者指生態系統不能直接以物質形式提供的服務產品、權益性產品，包括生態系統的氣候調節、水文調節、大氣凈化、水質凈化等調節服務，涵養土壤養分和水源、保持生物多樣性、制造氧氣等支持服務，以及生態系統及其服務受法律保護的權益性產品，生產生活方式損毀生態系統或消耗生態系統服務而形成的權益損失性產品。

2.生態產品價值的外部經濟性

生態產品是以人類消費使用為目的的有價值物品和服務[9]。生態價值源于量化生態系統提供給人類的服務[10]，可分為直接利用價值、間接利用價值、選擇價值、存在價值。從經濟學角度來看，在生態產品生產供給過程中，自然生態系統內部作用附加人類投入，滿足人類生產生活需要，使之具有了經濟價值、使用價值、生態價值。2011年英國政府頒布了《自然選擇：保護自然價值》，旨在通過自然資本核算將生態系統服務市場化，促使生態自然價值進入主流市場。生態產品價值體現了自然生態系統服務的正向外部經濟，是一種公共產品特性的外部經濟，只有賦予了生態產品的經濟價值、使用價值，才便于通過市場交易。生態產品價值可運用條件價值法、費用支出法、市場價值法進行價值評估[11]，或基于單位面積價值當量因子法進行生態系統服務價值動態評估[12]，在自然地域生態系統服務的基礎上量化區域之間的生態利益關系[13]，考量生態系統服務的區域外溢價值，為區域生態保護補償給予技術支持。

3.生態產品交易的市場多樣性

生態產品市場交易是生態產品價值和服務價格建立的過程，是促進生態產品貿易及生態資源合理分配的重要環節。按照產品型態，可分為有形產品市場和無形產品市場;按照產品用途，可分為生產資料市場、生活服務產品市場、生態安全產品市場、環境保護產品市場，以及生態技術服務市場、生態金融市場等;按照產品屬性特征，可分為經營性生態產品市場、準公共生態產品市場、公共性生態產品市場。2017年10月，中共中央、國務院印發的《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》提出，要“科學評估生態產品價值，培育生態產品交易市場”，對生態產品市場交易提出了要求。我國已經在碳交易、排污權交易、污染許可證交易等方面有了一些實踐，為生態產品市場體系建設奠定了基礎。

（二）市場化生態保護補償的理論框架

生態保護補償市場機制建設要以習近平生態文明思想為指導，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，系統分析生態產品市場交易活動特征，鞏固和深化我國生態保護補償機制建設成效，推動生態保護地區和受益地區開展跨區域生態保護補償，為人民群眾提供更多更好的生態產品。

生態系統服務產品價值、居民和企業的補償意愿是市場化生態保護補償機制設計的重點問題[14]，自然資源管理與生態服務付費之間的關系是政府引導市場化生態補償的重要制度邏輯[15]。要將自然資源和生態系統服務功能生產轉換為生態產品“交易—獲利—激勵—再交易”的生態產品價值市場化實現是有效的市場化補償路徑[16-17]。厘清生態產品、確定生態產品價值與價格、促進生態產品市場交易是市場化生態保護補償機制構建的邏輯理路。實施市場化生態保護補償，要在生態系統演化規律、生態系統服務及生態產品認知基礎上，從如下方面著手：一是將難以量化的生態系統服務、生態產品附加值、生態環境權益科學合理地定義成產品，界定無形生態產品、有形生態產品、權益生態產品價值;二是根據產品特性選擇適宜的工具進行價值評估與貨幣化核算，配置各個地區、企業生態環境權益，并通過市場供給與需求給予市場定價，促進生態系統服務市場交易、生態產品市場交易、生態環境配額市場交易;三是在政府引導下采取多元化的市場化生態保護補償方式，比如，資源有償使用、生態稅費、生態產業化發展，綠色/生態產品標識、生態產品供給與交易政策補貼、生態產品消費稅，以及碳排放權、排污權等環境許可權、資源開發權、土地發展權等市場支持政策，促進生態產品市場交易，發揮市場機制的生態保護補償作用。

二、市場化生態保護補償的典型模式

（一）無形產品的市場化支持性補償

自然生態系統通過生物生產過程提供的無形的調節服務、支持服務產品，具有非排他性、非競爭性和協同生產性，比較難以界定其產品及價值，很難通過市場交易實現產品的經濟價值、生態價值、社會價值。在以政府為主體對生態系統提供的無形產品進行生態保護補償之外，還應引入市場機制來調配各主體之間的利益博弈關系，緩解政府財政壓力，探索多種市場支持性的生態補償方式，合理提高補償標準，有效調動各主體參與生態環境保護的積極性。

1.生態保護補償的生態稅收支持

生態稅是指對單位和個人在資源開發、生產過程及生活中的資源消耗、環境污染行為征收的特定稅，是利用稅收杠桿促進生態保護和環境優化的有效方式。在生態保護補償范圍內，根據地區經濟發展水平和財政能力，設計環境保護稅、資源稅、消費稅等財稅制度，以稅收作為市場經濟調節杠桿，支持綠色利益全社會共同分享。

美國建立了比較完善的生態環境稅收體系，如征收損害臭氧層的化學品的消費稅，征收汽油稅、汽車使用稅、汽車銷售稅等與汽車使用相關的稅，征收自然資源開采稅，收益超過200萬美元以上的企業法人應按超過部分納環境稅。歐盟設立了水污染稅、垃圾稅、化肥稅等各種生態環保稅。德國對公共交通系統中使用天然氣和生態燃料的交通工具給予生態稅稅率優惠45%，對農業生產用燃油免征生態稅，清潔能源免征生態稅[18]。我國為了保護和改善環境，減少污染物排放，推進生態文明建設，頒布了《環境保護稅法》，從法律層面規定了企事業單位和其他生產經營者直接向環境排放應稅污染物，應繳納環境保護稅。此外，還有城鎮土地使用稅、耕地占用稅、礦產征收的資源稅等資源稅，以及城市維護建設稅等稅收政策。生態稅收收入補充了生態保護補償資金，也通過稅收優惠政策來激勵社會主體參與生態保護，在某種程度上了支持了生態保護補償。

2.生態保護補償的生態產業化支持

生態產業化是指生態產品或服務的價值實現過程，及以生態系統修復為主的新業態的形成過程[19]，實質是將生態保護作為一項產業，確定各種生態產品的生態價值、經濟價值、資源價值、環境價值，按照規模化、企業化、品牌化、專業化來進行經營。生態產業化模式主要有兩種：一種是政府收購生態保護、生態修復類項目，即采取一些激勵優惠政策，通過承包、轉讓、租賃、拍賣等形式，政府與企業、社會組織或個人簽訂合約協議，由市場經營來實現生態保護市場化;另一種是生態合約特許經營，即政府將生態系統保護、生態修復等作為一種特殊的壟斷性產品，按照特許協議授權給某企業或社會組織，讓其提供特定的生態系統服務產品。

英格蘭和蘇格蘭地區對于魚類棲息地保護和水環境污染修復，即由市場自發形成私人垂釣協會組織，協會從土地和水域所有方購買獲得使用權，對水域垂釣者進行收費，主要收益用于該區域土地和水域的保護。法國Vittel水保護項目采取的也是生態產業化的補償模式，主要措施是天然礦泉水公司Perrier Vittel采取投資購買上游流域農業土地，制定土地保護、環保耕作協議合同，經談判協商，農戶、乳業場主對協議合同認可后自愿加入水保護項目，實現了生態資源使用者付費。我國有些地方將生態修復、土地復墾、土地整治等以項目形式，采取激勵措施吸引企業參與。江蘇省徐州市賈汪區采煤塌陷地復墾項目，以復墾后土地使用權依法流轉為激勵手段，通過市場機制吸引開發企業參與，成功推動了礦區生態修復和國土空間整治。生態產業化發展有效吸引了社會資本進入生態保護領域，以資金、人才、技術等形式支持了生態保護補償。

（二）有形產品的市場交易性補償

有形生態產品主要包括無公害有機農產品、地理標志性農產品、綠色食品，太陽能、風能、沼氣能源等綠色能源產品，具有環保、節能、節水、資源循環再生利用等生態科技型產品。生態物質性有形產品易于定價，方便投入市場進行交易，但其生產往往需要更多生態保護投入，需要更多的環境保護科技創新支持。一般來說，市場交易價格難以支持成本投入，利潤太低甚至為負，致使生產者積極性較低。為了滿足人民群眾美好生活的優良生態產品需求，應采取激勵政策，加大市場交易的政策補貼，保障有形生態產品供給的穩定性、持續性、增值性，發揮生態保護補償作用。

財政補貼是激勵生態產品供給的核心政策工具之一。在綠色/生態標識產品研發、生產、運輸、銷售過程中，以資金、技術、綠色通道等多種靈活形式予以補貼，促進生態產品實現市場交易。其一，財政補貼可以彌補綠色/生態產品生產成本、交易利潤，降低生產、運輸、交易中的風險，激勵企業、社會組織及個人參與生態產品生產與消費;其二，政府可通過設立一系列綠色/生態產品研發、成果轉化等方面的引導基金，通過貸款貼息、資金資助、技術支持等促進提升生態產品供給能力;其三，政府給予稅收優惠政策，通過減免稅收來降低生態產品生產成本、交易成本，引導企業、社會組織及個人選擇投入綠色/生態產品生產和市場交易，促進全社會形成資源節約、環境保護的生產與消費格局。

歐盟于1992年實行了生態標簽制度，1994年已有33個國家、地區及機構加入全球非營利性組織“全球環境標志網絡”，鼓勵對環境友好的商品和服務的需求與供給。在生產、加工、銷售過程中都是環保無公害的產品才能帶有其標簽，凡是被認證的生態綠色產品，其價格要高于普通產品，通過消費者的選擇購買，間接地實現了生態保護的補償。美國結合農民的收入及生態環境保護實施“綠色補貼”，對休耕、種植、樹木、栽種等有利于維護水土功能的農作物的農戶予以補貼補償;日本實施了政策性金融補貼，對從事有機農業生產的農戶提供長期的專用資金低利率貸款;德國實施了傳統農業向生態農業轉型的補貼、生態農場的經營性維持補貼、環保型生產的土地利用補貼、休耕農戶補貼等，通過政策性補貼，促進生態農業、有機農業發展，有效提升了生態產品市場供給能力，發揮了市場交易性補償作用。

（三）生態權益的市場配額交易補償

市場配額交易補償是解決生態資源和環境品質不可貿易性的有效措施，主要理念是將生態資源、環境品質權益化和產品化，由市場化運作進行權益產品交易。科斯認為，生產要素是一種權利，造成外部性的這種權利也成為一種生產要素，可通過產權安排來解決外部性問題[20]。為了保護生態環境，國家采取環境行政管理許可證制度。從事開發建設、生產排污等影響環境的行為活動者必須向環境主管部門申請，經批準獲得許可證后方能進行，并由行政主管部門監督核驗和懲處。一方面，將環境影響納入國家統一管理之中，便于把環境破壞、污染排放等控制在環境承載力或環境容量范圍;另一方面，利于環境管理制度化、法制化、規范化，推動企業技術創新和工藝改造，也便于公眾參與環境影響監督。環境許可包括適用于發展規劃的規劃許可證;適用于資源開發、工程建設的開發許可證;適用于危害環境、有毒物質的生產和銷售的生產銷售許可證;適用于污染物質排放的排污許可證。此外，還有采取資源有償使用，通過資源配額的市場化運作來實現資源保護及其補償。

德國易北河流域保護實施了排污費制度，居民、企業繳納排污費，由當地污水處理廠和環保部門共有，既遏制了污水排放，又增加了生態環境保護資金。巴西實施了農村環境注冊措施，通過立法要求農戶將擁有的自然資源及其相應的環境責任進行全國統一的登記，對擁有登記認證的農戶給予農產品市場流通和金融貸款權限，對履行了生態環境責任的農戶給予權益性的市場化補償。碳交易是在政府部門限定企業二氧化碳排放分配額基礎上，多排放二氧化碳的企業從少排放的企業那里購買配額的一種交易。我國從2013年開始在北京、上海、廣東、深圳等七省市相繼開展碳排放權交易試點工作，2017 年建設全國碳交易市場。上海碳排放交易市場吸引了近700家單位開戶交易，北京截至2020年已實現累計成交量6800萬噸，碳交易為權益性生態產品的市場配額性補償提供了示范經驗。寧蒙“投資節水、轉換水權”模式是跨行業水權交易比較成功的案例，主要措施是在黃河管理委員會協調指導下，對寧夏青銅峽河西灌區和河東灌區以及內蒙古的磴口揚水灌區實施節水改造工程，將節約用水量有償提供給相關新建電廠，保護了農民合法的用水權益，提高了水資源的利用效率，發揮了水權交易配額的市場化補償作用。

（四）對口援助型生態保護補償

對口援助是經濟發達地區支援經濟欠發達地區的一種有效的政策行為，當前已成為跨區域生態保護補償措施之一。一般來說，生態保護地區偏遠，因保護生態而限制了其發展權，其經濟社會發展速度受到一定限制;經濟發達地區的人口、產業高度集聚，城市化水平高，財政支付能力強，教育、醫療、科技水平也較高。政府可制定地區之間、項目之間對口援助政策，包括資金援助、產業援助、教育援助、醫療援助、生態建設援助等。企業、社會組織等可通過市場機制獲得對口援助項目，或由企業、社會組織自發組織對口援助，政府對此予以配套和表彰獎勵，增強生態保護補償支持力量。

美國依托土地保護儲備計劃、環境質量激勵計劃、綜合保護增強計劃等開展了系列的對口援助項目及補償，有效吸引了全社會參與生態環境保護。法國皮埃爾公司鑒于上游水源地法國東北部農業生產帶來的農藥含量超標、養分流失等問題一直威脅著公司賴以生存的蓄水層，資助了農民建立現代化設施，鼓勵農民采用有機農業技術來保護水源，企業與生態保護區農戶對口援助有效發揮了生態保護補償作用。南美洲玻利維亞Los Neros河流出現了斷流現象，極大地威脅了下游灌溉地區，下游水資源使用者向流域內上游原生植被保護付費，上游每保護10公頃森林則下游補償一個蜂箱，并提供蜜蜂生產培訓，上下游對口援助在協調各方利益、促進流域共同保護方面發揮了積極作用。我國為保護京津冀水源涵養區，從2005年開始，北京、天津、河北三地實施了生態保護補償的對口援助。2006年北京市與河北省簽署了關于加強經濟與社會發展合作的備忘錄;2009年天津市發展和改革委員會印發《天津市在河北省境內實施引灤水源保護工程專項資金項目管理辦法》;2018年，北京、河北兩地簽署《密云水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償協議》，按照“成本共擔、效益共享、合作共治”的原則，建立協作機制，促進流域水資源與水生態環境整體改善。

（五）生態產業的市場選擇性補償

生態產業是以生態經濟學原理和知識經濟規律為基礎，具有生態系統承載能力、高效和諧生態功能的網絡型、進化型產業[21]，包括生態農業、生態工業、生態旅游業、生態服務業、生態環保產業等。生態產業是支撐生態保護地區經濟發展的重要產業，也是生態保護地區內生發展的基礎性產業。生態產業的本質是以生態優先、綠色發展為理念，以生態科技創新為導向，以生態和經濟雙贏為目標，實現區域可持續發展。發展生態產業需要一定的基礎設施條件和生態科技水平，要有良好的產業發展環境，在生態科技支撐有限情況下，經濟效益往往受限。區域生態產業選擇及發展需要政府和市場共同作用。政府可以通過稅收優惠、直接補償等激勵企業發展生態產業，市場憑借價格、利潤來促進生態產業的選擇和發展，實現“造血式”生態保護補償。我國非常重視發展生態產業，尤其是近幾年來著力踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念，以發展生態產業促進生態保護地區的市場化補償成為重要路徑。依托自然地理環境、生態資源稟賦、歷史文化傳承等優勢，全國各地大力發展生態產業，經濟、社會、生態綜合效益顯著。比如，2017年，浙江省湖州市水口鄉民宿旅游直接帶動戶均收入增長30%，戶均凈收益達22.5萬元;2018年，貴州省赤水市農家客棧和自行車、賽車服務以及民宿等生態旅游業發展迅速，2017年第三產業增加值突破43億元[22]。

（六）綠色金融型生態保護補償

綠色金融是為了使環境產生正效益、支持可持續發展，將社會資本引入綠色發展領域，旨在提高資源利用效率，減少環境污染，降低溫室氣體排放，推動綠色經濟發展[23]。隨著綠色金融的不斷發展和深入，人們提出了環境金融、生態金融、可持續金融，針對某領域提出了氣候金融、碳金融等，開發了綠色保險、綠色債券、綠色信貸等金融產品。綠色金融是打通“綠水青山就是金山銀山”轉化通道的重要橋梁[24]，為生態保護補償資金的穩定性、持續性奠定了有力的市場保障基礎。

國際綠色金融理論和實踐比較深入，歐美許多國家綠色信貸發展已有數十年，體系比較完整、覆蓋面也較廣。英國巴克萊銀行面向50多個行業開展綠色信貸業務，摩根大通2014年發放了18億美元的優惠貸款支持新能源發電項目。近年來，全球綠色債券的發行量快速增長，2016年上半年達到660億美元，非金融公司、商業銀行和開發銀行、地方政府等均參與發行[25]。綠色金融服務支持了生態建設、生態產業化和產業生態化，解決了市場化生態保護補償資金問題。

三、市場化生態保護補償機制的構建策略

充分發揮市場對生態資源配置的決定性作用，調動各方力量積極投入生態保護，充分挖掘和發揮生態保護補償的市場力量，是促進生態產品價值實現和提升優質生態產品供給能力的重要任務，是健全市場化、多元化生態保護補償機制的重要抓手。市場化的生態保護補償機制構建，要按照中央關于生態保護補償的決策部署，總結市場化的生態保護補償、生態產品價值實現的經驗，積極探索和穩步推進實施市場化的生態保護補償，切實有效推進生態保護和環境治理。

（一）構建基于“產品—價值—交易”的市場化生態保護補償機制

市場化生態保護補償機制構建應深化“綠水青山就是金山銀山”的理念，以持續滿足人民群眾日益增長的優質生態產品需要為目的，以無形生態產品、有形生態產品、權益性生態產品為產品對象，發揮政府的引導作用，激發全社會參與、吸引社會資本進入，加快推動生態產品市場體系建設，促進生態保護和生態產品價值實現，推動生態產品市場的宏觀調控和生態保護補償市場化管理。

1.科學確定生態產品及價值核算

在國內外生態系統服務以及已有生態標簽、環境標志、綠色產品環境標志認證、有機產品認證等基礎上，以綠色農產品、綠色食品、綠色能源產品及節能節水環保產品為主，深化理解生態服務無形生態產品、有形生態產品、權益性生態產品，構建與世界接軌的、全國統一的體系化的綠色/生態產品目錄清單，科學合理地進行生態產品價值評估與貨幣化核算，通過市場供給與需求給予市場定價指導，為促進生態產品市場交易奠定基礎。

2.公平公正配置權益生態產品市場配額

要充分吸收碳排放權、水權等的市場配額交易經驗，加快建立健全權益生態產品市場。一是加快完善生態資源產權制度，明晰和登記生態資源產權，發展生態資源有償使用市場;二是因地制宜公平公正配置地區生態資源配額、績效目標，加強生態資源消耗評估及生態保護、環境治理績效考核，超額使用生態資源配額的地區、生態保護低績效地區可購買其他地區的剩余生態資源配額、高績效配額，促進地區之間的市場配額交易;三是合理制定企業生態環境許可配額，比如資源開發許可、排污許可、碳排放許可等配額，建立企業之間、企業與政府之間的市場配額交易制度，促進生態環境許可的市場配額交易，吸引廣大企業積極參與生態保護，擴展市場化生態保護補償范圍。

3.因地制宜擬定生態產業化項目

生態產業化發展是吸引社會資本進入生態保護領域的重要路徑。地方政府應因地制宜擬定生態產業化臺賬，構建有利于生態產業化的制度環境。首先，將生態保護、生態修復任務項目化，比如，制定自然保護區、退耕還林、防沙治沙、荒地開發等具體項目;其次，根據生態系統結構、功能、過程機理等制定生態保護、生態修復等項目目標、任務與要求;再次，針對各類生態產業化項目，與生態休閑旅游、生態康養、生態科技教育等協同一體化設計，匹配生態合約特許經營項目;最后，依據投入成本、機會成本及激勵優惠等，擬定項目建設總價，通過承包、轉讓、租賃、拍賣等形式，政府與企業、社會組織或個人簽訂合約協議，政府向生態產業化企業支付補償或給予優惠政策。

4.合理確定生態產品供給者

生態產品供給者是生態保護補償對象，涉及各級地方政府、企業、社會組織和公民個體。各級地方政府既要負責轄區范圍內的生態保護、生態治理和生態補償，又要負責地方經濟發展。就地方政府而言，向外地提供了生態系統服務，供給了無形生態產品、有形生態產品、權益性生態產品，或通過生態保護、環境治理績效進行地區配額和績效考核，有剩余配額和高績效的地方政府，可界定為生態產品供給地區政府;對于承擔生態系統保護、發展生態產業和產業生態化，向市場供給了綠色/生態產品的企業，參與到生態環境保護和生態公益事業中的各類社會組織，可歸為生態產品供給企業和社會組織;生態保護地區的公民，生態產品生產者、市場交易者，以及參與各類生態保護活動的公民，可納入生態產品供給者。在確定生態產品供給者基礎上，根據利益分擔合理制定市場化生態保護補償政策。

5.建立市場化生態保護補償體系

生態保護補償市場體系是多層次、多元化的綜合性體系，市場化生態保護補償涉及多元主體、多種形式和手段，政府應積極引導和支持，加快建立市場化生態保護補償體系。一是充分調動集成市場力量，著力培育建立無形生態產品市場、有形生態產品交易市場、權益生態產品交易市場、生態產業發展市場;二是搭建生態保護補償市場平臺體系，學習借鑒生態銀行、基金信托、生態稅、消費稅，以及對口援助捐助、財政補貼、綠色采購通道等，為各方市場主體參與生態保護補償提供條件;三是規范市場化生態保護補償制度體系，建立健全市場化運作機制下的自然資源核算制度、生態產品議價和交易制度、生態保護補償資金籌集與使用制度、生態保護地區補償制度、生態產業發展補償制度、公民個體補償制度等，加快推進市場化生態保護補償制度化。

（二）完善市場化的生態保護補償配套措施

市場化的生態保護補償具有特殊性和復雜性，涉及區域生態、經濟、社會各個方面，受各級地方政府、企業、社會組織、公民個體的生態保護認知與意愿等的影響，離不開政府的積極鼓勵激勵政策、輿論宣傳教育，更需要強硬的技術支撐和嚴格的法律法規制度約束。“十四五”時期，應進一步完善市場化生態保護補償配套措施，充分發揮各方優勢，引導生態保護者主動參與，為加快推進完善市場化、多元化生態保護補償機制給予政策支持。

1.建立生態保護補償的組織協商制度

生態保護補償涉及多方多維利益相關者，從區域層面來看，涉及生態保護區與生態受益區，生態補償區與生態受償區，生態受損區、生態修復區、生態設施建設區、環境治理區等橫向區域，全國、省、市、縣、鄉鎮、村等縱向區域，含有不同地形地貌單元和經濟發展單元的縱橫向區域。從利益主體層面來看，涉及政府、企業、社會組織、公民個體。在生態保護補償市場體系建設中，要充分發揮好生態保護補償工作部際聯席會議制度的作用，加強各地方政府之間的溝通與協調，將生態保護補償納入其年度工作任務，協商制定各項生態保護補償配額，協議定價生態產品、自然資源收益權、環境保護權等，加強統一規范的監督監管，搭建利益相關者生態保護補償信息平臺，定期動態發布生態保護補償信息，采取公開、公正的政府協商和市場談判方式，形成各方主體協商一致的市場化生態保護補償長效機制。

2.構建市場化生態保護補償的技術支撐體系

為有效推動跨區域生態補償市場機制建設，促進生態產品價值的市場化交易，應以生態產品供給能力提升、生態產品標識標準及價值評估、產品市場交易監管，以及生態補償標準、績效監測等為基礎，加快規范市場化生態保護補償的技術標準，推動生態保護補償規范化。當前，可重點考慮以下方面的技術支撐：一是生態產品標識標準技術;二是生態產品生產成本、機會成本及價值價格核算技術;三是生態資源產權界定及價值核算技術;四是生態保護績效核算技術，以及生態破壞、環境污染的損失性量化核算技術;五是生態保護補償標準、方式、考核、監管技術規范。

3.健全生態產品市場交易法律法規體系

我國的《環境保護法》《土地管理法》《水法》《森林法》《草原法》《礦產資源法》《水土保持法》《防沙治沙法》等法律均與生態保護補償制度有密切聯系，國家部委和地方部門也推出了一系列政策文件，有些地方還出臺了地方性法規，為規范化制度化實施生態補償奠定了基礎。但目前生態補償制度范疇模糊，制度體系還不完善。當前，應加快整合統一相關法律法規，出臺《生態保護補償法》《生態保護補償條例》，在法律法規層面明確生態保護補償的事權劃分及責任配置，制定《生態產品市場交易法》，建立公開透明的生態保護補償程序規則，并在市場監管法律法規層面明確生態產品市場監管內容，推動市場化生態保護補償法制化。

4.加強生態保護補償輿論宣傳教育

市場化的生態保護補償更需要全社會廣泛參與和積極支持，充分利用現代信息技術手段，發揮新聞媒體、自媒體的作用，重視大眾媒體作用，創建各級各類宣傳學習平臺，構建多元化多層級宣傳教育體系，增強公眾生態產品有價、保護生態環境人人有責的意識，使公眾對綠色/生態標識產品價格有正確認識，引導各類市場主體積極參與生態保護補償，推動形成全社會保護生態環境的良好氛圍。當前重點要加強生態科學和環境保護科普宣傳，加強生態保護補償政策宣傳解讀，健全生態保護教育體系，建議將生態文明教育、生態保護補償制度納入義務教育、職業教育，全面提升公眾的生態保護科學素養。

參考文獻

[1]PIRARD R， LAPEYRE R. Classifying market-based instruments for ecosystem services： A guide to the literature jungle[J]. Ecosystem services， 2014， 9（9）： 107.

[2]張晏.生態系統服務市場化工具：概念、類型與適用[J].中國人口·資源與環境，2017（6）：119-126.

[3]鄭湘萍，何炎龍.我國生態補償機制市場化建設面臨的問題及對策研究[J].廣西社會科學，2020（4）：66-72.

[4]吳健，郭雅楠，余嘉玲，等.新時期中國生態補償的理論與政策創新思考[J].環境保護，2018（6）：7-12.

[5]CONSTANZA R， et al. The value of the world's ecosystem services and natural capital[J]. Nature， 1997，387 （15）： 253-260.

[6]FSRLEY J， COSTANZA R. Payments for ecosystem services： From local to global[J].Ecological Economics， 2010， 69（11）： 2060-2068.

[7]鄭晶，于浩.供給側改革視角下中國省域生態產品有效供給及影響因素[J].應用生態學報，2018（10）：3326-3336.

[8]高曉龍，林亦晴，徐衛華，等.生態產品價值實現研究進展[J].生態學報，2020（1）：24-33.

[9]張林波，虞慧怡，郝超志，等.生態產品概念再定義及其內涵辨析[J].環境科學研究，2021（3）：655-660.

[10] GRETCHEN D， JOHN P M， JOSHUA R， et al. Nature's services： Societal dependence on natural ecosystems[M]. Washington DC： Island Press， 1997.

[11] 歐陽志云，王效科，苗鴻.中國陸地生態系統服務功能及其生態經濟價值的初步研究[J].生態學報，1999（5）：606-613.

[12] 謝高地，張彩霞，張雷明，等.基于單位面積價值當量因子的生態系統服務價值化方法改進[J].自然資源學報，2015（8）：1243-1254.

[13] 彭文英，李若凡.生態共建共享視野的路徑找尋：例證京津冀[J].改革，2018（1）：86-94.

[14] 曾賢剛，劉紀新，段存儒，等.基于生態系統服務的市場化生態補償機制研究——以五馬河流域為例[J].中國環境科學，2018（12）：4755-4763.

[15] 張捷，王海燕.社區主導型市場化生態補償機制研究——基于“制度拼湊”與“資源拼湊”的視角[J].公共管理學報，2020（3）：126-138.

[16] 馮凌，郭嘉欣，王靈恩.旅游生態補償的市場化路徑及其理論解析[J].資源科學，2020（9）：1816-1826.

[17] 牛玲.碳匯生態產品價值的市場化實現路徑[J].宏觀經濟管理，2020（12）：37-42.

[18] 趙云旗.發達國家生態保護的財稅政策借鑒[J].中國財政，2014（15）：30-31.

[19] 谷樹忠.產業生態化和生態產業化的理論思考[J].中國農業資源與區劃，2020（10）：8-14.

[20] 曾賢剛，虞慧怡，謝芳.生態產品的概念、分類及其市場化供給機制[J].中國人口·資源與環境，2014（7）：12-17.

[21] 王如松.產業生態學與生態產業研究進展[J].城市環境與城市生態，2001（6）：63.

[22] 馬永歡，吳初國，曹庭語，等.對我國生態產品價值實現機制的基本思考[J].環境保護，2020（1）：68-71.

[23] 馬駿，程琳，邵歡.G20公報中的綠色金融倡議（下）[J].中國金融，2016（18）：30-32.

[24] 程翠云，李雅婷，董戰峰.打通“兩山”轉化通道的綠色金融機制創新研究[J].環境保護，2020（12）：35-39.

[25] 何茜.綠色金融的起源、發展和全球實踐[J].西南大學學報（社會科學版），2012（1）：83-95.