新形勢下我國跨境洗錢風險管理問題研究

覃盈盈

摘 ? 要：當前新一輪科技革命和產業革命在全球深入發展，經濟金融處于新一輪全面擴大開放進程中，跨境資金在合法渠道和灰色渠道都以更大規模流動，跨境反洗錢工作面臨新業態、新渠道、新技術的沖擊。本文深入剖析新形勢下我國跨境洗錢風險管理面臨的挑戰，分析跨境洗錢風險管理工作存在的困難，從配套法律法規、跨境資金監控統計、監管科技、國內外協作、金融機構反洗錢履職等方面提出政策建議。

關鍵詞：反洗錢;跨境洗錢;金融科技;區域經濟一體化;人民幣跨境流通

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.07.007

中圖分類號：F831.2 ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2021）07-0057-07

一、引言及文獻綜述

當前我國跨境反洗錢工作面臨的國內外環境正發生深刻而復雜的變化，跨境洗錢風險已成為影響我國國家安全和經濟金融穩定的重要風險，如何有效防范和打擊跨境洗錢犯罪、為新時期我國經濟金融平穩發展和全方位對外開放保駕護航是反洗錢領域面臨的重大挑戰。2017年，《國務院辦公廳關于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監管體制機制的意見》（國辦函〔2017〕84號，以下簡稱《三反意見》）正式印發，成為《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱《反洗錢法》）頒布以來對我國反洗錢體系的頂層設計，其中明確提出“完善跨境異常資金監控機制……及時發現跨境洗錢和恐怖融資風險”。2021年，中國人民銀行、國家外匯管理局聯合發布《銀行跨境業務反洗錢和反恐怖融資工作指引（試行）》（銀發〔2021〕16號印發），對跨境業務的真實性提出嚴格要求，跨境業務產業鏈反洗錢責任劃分更加細化。

目前國內學者對我國跨境洗錢風險已有一定研究。跨境洗錢手法方面，包括利用直接投資、服務貿易、內保外貸、現金交易、轉口貿易和地下錢莊等（馮怡，2021）;人民幣國際化背景下的跨境洗錢方式包括利用銀行結算服務、利用虛假貨物買賣及對外直接投資、通過非法匯兌型地下錢莊或離岸中心洗錢（黃桔和江文，2017）。跨境洗錢風險的環境影響因素方面，人民幣資本項目的開放，一定程度上加劇涉及資本項下非法資金的跨境洗錢風險（劉俊奇和安英儉，2017）;人民幣國際化及自貿區建設背景下，通過國際貿易投資、離岸公司、自貿區進行洗錢的威脅增大（王怡靚，2018）。在如何防范跨境洗錢方面，多數學者研究認為應從反洗錢制度建設、國內外合作、金融機構反洗錢履職能力等方面提升跨境洗錢監管的有效性（劉俊奇和安英儉，2017;黃桔和江文，2017;馮怡，2021）;程璞（2018）具體分析當前國際反洗錢跨國合作經驗，提出應建立多層面的跨國合作機制、以FIU為主導加強國際信息交流共享、深化國際反洗錢反逃稅的司法合作。當前，新業態、新渠道、新技術深刻改變我國經濟金融風險布局，疊加突發公共衛生事件沖擊，洗錢犯罪形勢愈發復雜嚴峻，如何提升跨境洗錢風險管理效能成為一個重要課題。本文立足當前深刻變化的國內外洗錢環境，深入分析跨境反洗錢工作面臨的挑戰和困難，提出符合新形勢下我國跨境洗錢風險管理的解決思路。

二、新形勢下我國跨境洗錢風險管理面臨挑戰

（一）金融科技高速發展加劇跨境洗錢風險傳染

近年來，以大數據、人工智能等為代表的新一輪金融科技在全球加速布局并廣泛滲透，金融業生態得以快速重塑，金融服務廣度和深度不斷延伸。畢馬威發布的關于全球金融科技投資趨勢報告顯示，即使全球經濟深受新冠肺炎疫情重創，2020年全球金融科技在并購、私募股權投資與風險投資等方面的總融資額仍高達1050億美元，涉及2861筆交易。金融科技深入發展為新產品、新業態、新模式提供創新源泉，跨地域、跨市場、跨行業的產品顯著增加，在深刻改變客戶身份管理、支付方式、金融資源配置、風險管理等金融業務和服務運作方式的同時，為洗錢犯罪提供更多技術手段和新場景，所蘊含的金融風險和洗錢風險加劇。金融科技創新突破了傳統跨境洗錢監管地域、框架限制，傳統監管手段難以應對日益復雜的洗錢風險，跨境反洗錢監管面臨挑戰。

（二）區域經濟一體化進程提高跨境洗錢風險管理難度

我國長期以來立足構建全方位開放新格局，深度融入世界經濟體系。從2013年發起共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”倡議，到2020年《區域全面經濟伙伴關系協定》（RECP）成功簽署，我國與相關國家和地區的經貿及金融活動聯系更緊密，為新時期我國構建開放型經濟新體制、雙循環新發展格局提供了巨大助力，但也意味著面臨更大的洗錢活動滲透風險。首先，部分國家上游犯罪及洗錢活動高發。“一帶一路”沿線國家地緣政治復雜、恐怖活動頻繁、毒品交易活躍、受國際制裁相對集中，涵蓋反洗錢監管薄弱的緬甸、柬埔寨、伊拉克、敘利亞等國家，多次被金融特別工作行動組（FATF）列入洗錢國家灰名單或聯合國制裁名單。其次，隨著自貿區等貿易投融資開放政策先試先行，各種貿易形式、投融資工具層出不窮，跨境貿易投資市場更活躍，跨境資金流動更頻繁。貿易政策的便利性和行政流程的簡化，使資金流、物流、人流、信息流監測更難，反洗錢監測和調查難度加大。

（三）人民幣跨境流通新階段下隱含的洗錢風險加劇

根據中國人民銀行《2020年人民幣國際化報告》顯示，2019年人民幣跨境收付金額合計19.67萬億元，同比增長24.1%，人民幣成為全球第五大支付貨幣，國際結算地位不斷提高，這在提高人民幣跨境流通便利度的同時，也一定程度上降低了跨境洗錢成本。在金融開放大背景下，隨著境內外金融市場互聯互通程度加深，跨境交易業務從經常項目、直接投資更多向金融交易發展，跨境資金流動量增多，人民幣境外放款和對外擔保等跨境人民幣業務不斷豐富和拓展，新型投融資工具、新型跨境結算方式涌現，給以洗錢為目的的跨境資本流動提供更多的選擇渠道，不法分子可通過多重代持、復雜交易設計、制造虛假合同、設立虛假關聯公司等方式跨境轉移不法資金。在中越、中緬、中老等邊境地區，人民幣廣泛使用，邊境小額貿易、邊民互市貿易、旅游業、零售業、餐飲業等現金結算場景蓬勃發展，極大地放大了人民幣現金成為洗錢載體的風險。

（四）突發公共衛生事件引發洗錢犯罪網絡化和國際金融市場動蕩

2020年突如其來的新冠肺炎疫情對全球反洗錢和反恐怖融資體系產生重大影響。首先，疫情期間多國金融機構關閉了線下網點或縮短對外營業時間，遠程辦公導致客戶盡職調查等內控程序有所松懈;政府執法資源優先向抗疫和恢復經濟傾斜，反洗錢監管有所弱化，全球洗錢犯罪更加猖獗。其次，受居家隔離、線下場所關閉等措施影響，網上購物、網絡娛樂成為重要生活方式，犯罪活動進一步向互聯網轉移。境外網絡賭博團伙加大對我國公民的招賭力度，電信網絡詐騙借疫情大肆向我國實施滲透。再次，疫情引起國際金融市場動蕩，引發不法分子更多內幕交易、大量提取現金、投資組合清算等行為，或借政府復蘇經濟之機將犯罪所得大量投入現金密集型、資金流動性強的行業，掩蓋資金真實來源。

三、我國跨境洗錢風險管理存在的問題

新形勢下我國跨境洗錢風險加速蔓延，以互聯網金融為代表的新業態為洗錢犯罪提供更多渠道，傳統與新型洗錢方式疊加，洗錢手法不斷更新，資金隱蔽性更強。洗錢業態升級迅速，從1.0版本的現金、銀行卡，到2.0版本的第三方支付賬戶，到3.0版本的聚合支付，再到4.0版本的虛擬貨幣，僅短短數年時間，區塊鏈等金融科技與跨境洗錢行為融合，給傳統跨境反洗錢理念、經驗帶來巨大沖擊。由新型跨境洗錢方式衍生的犯罪鏈條增多，衍生了大量妨礙信用卡管理、協助網絡犯罪等犯罪活動，洗錢活動輻射速度更快，輻射性更強，涉眾體量更大，影響更惡劣。

（一）跨境反洗錢監管法規制度不完善

我國《反洗錢法》頒布于2006年，在當前國內外反洗錢形勢發生深刻變化的背景下，與跨境反洗錢監管工作的不適應性日益凸顯。一是部分條款在制度設計和操作執行層面有局限性。如對于現金通報制度，具體的通報方式、數額等沒有明確規定，海關部門具體執行起來較難;對國際反洗錢信息共享、司法協助等方式和內容缺少具體規定，不利于推動跨境反洗錢合作。二是《反洗錢法》域外適用不足。我國刑法規定了域外適用的條款，而反洗錢法卻未規定域外適用的效力。在涉外洗錢案件中，我國反洗錢法與反洗錢刑事法律難以有效銜接，預防性的監管措施與懲罰性的刑罰措施之間缺乏貫通性，對于侵害我國利益的境外洗錢行為無法實施對等的有效管轄，不利于新形勢下嚴密反洗錢法網以打擊具有跨國屬性的洗錢行為。三是《反洗錢法》處罰威懾力不足，義務主體范圍窄、未明確單位和個人反洗錢義務，對聚合支付等新型跨境資金流轉渠道的服務提供商等未納入反洗錢監管主體、相關配套法規缺失，這些都嚴重制約了打擊跨境洗錢犯罪的效果。

（二）跨境反洗錢監管合力尚未充分發揮

國內方面，盡管《三反意見》明確提出加強反洗錢部際聯席會議各成員單位間協調機制的總體要求，但在跨境洗錢協同監管中，反洗錢工作部際聯席會議僅作為協調議事機構，各成員單位目標不一致，聯席會議決議內容難以對其形成強有力的約束，導致協調合作機制不順暢、情報共享程度不高、跨境監管職能優勢未充分發揮等問題，難以形成監管合力。國際方面，由于各國對洗錢犯罪重視程度、司法制度有較大差別，容易產生監管套利，且境外取證成本高、程序繁瑣，洗錢案件證據鏈極易斷裂，如尚未加入重要的反洗錢國際組織——埃格蒙特集團，不利于與國際社會交流共享反洗錢情報;引渡洗錢分子和處置沒收資產方面的協議缺少，影響打擊跨境洗錢效果。

（三）跨境資金流動信息監測分析困難

第一，現金跨境流動難以監測。嚴格控制可疑現金進入銀行系統是有效防范和打擊洗錢犯罪活動的關鍵。受限于我國與大部分周邊國家商業銀行間未建立代理結算關系，人民幣和境外貨幣未實現牌價兌換，一些周邊國家金融業發展滯后，邊境地區金融機構和現代化金融工具少，致使銀行清算、結算渠道不暢通。而現金結算簡便易行，在邊貿結算中存在路徑使用依賴，大量人民幣現金在銀行體系外循環，為可疑現金逃避反洗錢監管提供了機會。此外，海關部門由于查驗人力、場地、檢測設備等受限，很難對每位出入境人員攜帶現金進行嚴格審查，為黑錢以現金形式進行跨境流通埋下隱患。

第二，非現金形式的跨境資金流動監控統計效果弱。一是資金賬戶方面，本外幣監管差異削弱資金監測效果。我國人民幣賬戶和外幣賬戶體系分屬于人民銀行、國家外匯管理局，即使對同一主體的本外幣賬戶也是分開的，兩者在賬戶分類、結售匯、資金劃轉等方面有所不同，且本外幣合一賬戶試點尚未實質性開展。二是資金統計方面，本外幣資金監測系統相互獨立。當前主要使用人民幣跨境收付信息管理系統（RCPMIS）進行跨境人民幣統計監測，外匯統計監測依托外匯管理局應用服務平臺，由國際收支網上申報系統采集全口徑跨境資金流動數據。兩個平臺并行，本外幣業務監測系統間數據交換、比對和整合功能未能實現，監管主體的本外幣一體化監管要求難以滿足。三是支付機構的跨境支付業務數據還缺少準確有效的提取手段。在RCPMIS系統中主要由銀行機構代報且打包上傳其跨境收付數據，系統里無法看到具體交易信息。四是各職能部門數據監測方面，主要依托反洗錢二代監測系統中金融機構自主上報的大額和可疑交易數據，而外匯管理局、海關、商務、稅務等部門的監測系統數據未能有效整合，無法充分發揮跨境數據的反洗錢價值。

（四）監管科技在跨境洗錢風險管理中未得到有效運用

金融科技的蓬勃發展在推動經濟社會發展的同時，也賦予跨境洗錢活動更強的隱蔽性和技術性特征。跨境洗錢涉及境內外兩個市場，人物關系復雜隱蔽，資金流向多變，交易鏈條延長，對反洗錢跨境監測的時效性和處理能力提出更高要求，FATF多次倡導各國充分發展監管科技以更好開展反洗錢工作。我國當前跨境洗錢風險管理中科技力量仍不強，傳統人工統計分析和簡易科技相結合的監測手段耗時長、人工成本高，對跨境可疑交易識別能力弱、誤報率高，難以應對交易數據海量增長的跨境洗錢活動。音像、郵件、社會關系等非格式化數據利用不充分，無法精準刻畫客戶主體畫像、優化可疑交易監測模型、抽象出跨境洗錢類型和犯罪規律，難以真正穿透業務、交易、金融產品背后的跨境洗錢風險。加強監管科技以更精準高效地監測跨境洗錢數據運行規律是跨境洗錢風險管理的必由之路。

（五）金融機構對跨境洗錢風險防范能力較弱

跨境業務具有涉及境內外兩個市場的特殊性，且受各國反洗錢制度和信息保護要求方面的制約，固有洗錢風險相對境內業務更高，但目前金融機構普遍對跨境業務洗錢風險防范能力較弱。一是客戶身份識別難度大。受限于技術手段及管理成本，金融機構反洗錢人員一般只能憑借經驗對非居民客戶身份證明文件進行要式審核，難以驗證客戶資料真實性，境外機構的實際控制人、股權結構、受益所有人穿透識別困難，客戶身份識別工作容易流于形式。二是跨境資金的境外來源和去向難以追蹤。由于境內外銀行賬號設置規則不一致、使用系統不同、查詢權限受限，難以查詢該筆匯款的來源與流向，增加了識別和審核可疑資金的難度。三是各金融機構自主研發的可疑交易指標更側重并擅長于對境內資金的監控，對跨境業務的監控指標及模型較少，跨境可疑交易數據預警數量較少。四是部分金融機構對跨境反洗錢工作的重視程度不夠。相關配套機制不完善，高級管理層未切實承擔起相應的跨境洗錢風險管理職責，沒有進一步內化為內控制度、組織結構、工作流程、內審考核等實際工作。

四、政策建議

建立便捷高效的跨境洗錢風險防范機制，是宏觀經濟形勢發生深刻變化的必然要求，必須多方面入手，構筑良好互動、有效運行的全方位跨境洗錢風險管理網。

（一）完善跨境反洗錢監管的相關法律法規

在反洗錢監管理念由“規則為本”轉向“風險為本”的國際背景下，我國應積極完善跨境反洗錢管理相關配套法律法規。一是以《反洗錢法》修訂為契機，根據當前跨境洗錢的新特點，細化相關跨境反洗錢要求，使法規更具可操作性。二是提升《反洗錢法》域外適用的合規性和有效性。應在“風險為本”原則、合法性原則以及對等原則下，綜合運用客觀屬地管轄、積極屬人管轄和保護管轄等方式，拓展《反洗錢法》域外適用的范圍，增加規定阻卻條款和反制條款，制約他國不當域外適用法律，明確行為人不在中華人民共和國領域內，但利用我國金融機構、網信設施和工具等實施洗錢行為的，也適用《反洗錢法》。三是增強《反洗錢法》行政處罰懲戒性，完善義務主體范圍。參考國際社會對洗錢處罰實踐，擴大處罰適用情形范圍，提高罰款金額，豐富處罰手段，加大違規開展跨境業務等高風險業務的行政處罰力度，提高違法責任與處罰的匹配程度。明確單位和個人在反洗錢領域的主體義務，增加對其違法行為的法律責任。四是反洗錢行政主管部門和行業主管部門共同推進聚合支付服務提供商等納入反洗錢監管，將反洗錢要求納入行業準入標準，明確其客戶身份識別、交易記錄保存、大額可疑交易報告等方面反洗錢義務，加強主體監督約束，為我國提升跨境反洗錢工作提供更有力的法治環境。

（二）加強打擊跨境洗錢的國內外協作

國內方面，在反洗錢部際聯席會議框架下，深化反洗錢行政主管部門、公安、海關等相關部門合作，建立橫向聯動、縱向通達的網格型聯動打擊跨境洗錢工作機制。加強跨境洗錢情報交流分析，拓展金融情報應用的廣度和深度，及時挖掘案件線索，暢通可疑賬戶線索移交渠道。持續強化執法協作，在打擊治理跨境洗錢資金鏈過程中共同剖析業務模式、資金結算過程及特征，為收集整理跨境涉案人員犯罪證據、打擊跨境洗錢案件提供有力支持。國際方面，我國應與各國在相互尊重基本國情和法律制度基礎上，構建多層面、富有建設性的跨境反洗錢合作體系。加強國際間司法合作，在跨境洗錢犯罪證據協助、對犯罪收益的沒收、對犯罪分子的引渡等方面相互提供最廣泛的法律協助。充分利用國際金融情報交流平臺，拓展反洗錢情報渠道，建立反洗錢情報共享和定期互動機制，共同研判國際跨境洗錢趨勢，提升跨境反洗錢工作效率。以跨境洗錢案件中全部或部分罰沒財產建立資產罰沒基金，用于與互助國家間的跨境反洗錢執法、宣傳教育等相關用途，完善反洗錢激勵機制。

（三）全方位加強跨境資金監控統計

一是加強現金跨境管理，建立穩定通暢的資金匯路。要完善邊境金融服務體系，鼓勵金融機構在邊境口岸開設網點，大力引導和推廣銀行卡、票據等轉賬支付工具應用。推動金融機構延伸到境外服務，促使雙方銀行設立代理清算關系，優化跨境結算在內的各項業務服務，更好地滿足個人、企業跨境結算需求。加強監測口岸地區個人賬戶大額現金出入，建立健全海關向反洗錢行政主管部門、公安機關的跨境攜帶現金信息定期通報機制，對存在風險隱患的現金入境強化信息采集及后續跟蹤。二是完善跨境資金結算清算基礎設施建設。提高人民幣跨境支付系統（CIPS）覆蓋水平，豐富拓展應用場景;在報文認證、數字簽名等環節，充分應用數字加密、分布式賬本等技術，提高數據自動化采集、應用平臺化統籌和風險智能化分析能力，提高信息完整性和可用性，以準確反映人民幣跨境流通的真實情況，有效監測跨境資金異常流動。三是推進跨境資金主體監測平臺建設。盡快推進本外幣賬戶一體化，完成本外幣賬戶體系并軌，彌補雙頭監管漏洞，完善跨境資金宏觀審慎管理體系。在未來技術可行、風險可控條件下推進人民銀行RCPMIS系統和外匯管理業務系統數據有效對接，統一設定采集口徑、內容及范圍，系統提取跨境資金存量及流量數據，全面監測主體資金流的實時及時段的匹配狀況。建立境外統一的網絡支付業務清算信息收集系統和支付清算平臺，連接銀行和支付機構，加強跨境支付業務清算監管力度。在此基礎上建立跨境資金主體監測平臺，整合包括反洗錢、賬戶管理、工商登記、海關、稅務、公安、外匯收支等信息，打通與跨境交易場景的數據關聯，囊括全部跨境交易主體及其金融交易數據，為打擊跨境洗錢犯罪提供數據支撐。

（四）運用監管科技賦能跨境洗錢風險識別和分析

針對新形勢下跨境洗錢手法更隱蔽化、科技化特征，必須以監管科技“對癥下藥”才能更快速精準打擊洗錢犯罪。應持續加大監管科技在跨境反洗錢領域的研發應用，引入生物識別技術開展客戶身份識別，唯一鎖定交易主體;引入社交網站數據挖掘復雜的客戶隱性關系和利益共同體，精準刻畫主體特征。運用智能算法、云計算等快速分析出跨境資金渠道、流向、地域分布和群體等規律特征，生成可疑交易網絡圖譜，完整展現洗錢犯罪行為的復雜關系，構建資金流轉全貌，實現全流程的資金監控管理。利用人工智能、圖算法等技術，對跨境交易的主體關聯、資金關系、業務場景等開展關聯學習、匹配和拓展，對典型案例進行規律分析、特征提取，持續動態優化跨境可疑交易監測指標和模型，實現精準預警和快速反應。通過監管科技的運用，有效減少人工數據整合和分析工作量，提高跨境可疑交易識別精準度，全面提升跨境反洗錢監測的穿透性、專業性和統一性。

（五）金融機構應提高跨境洗錢風險管理能力

金融機構應堅持跨境業務創新和洗錢風險防控同步推進的管理理念，將跨境洗錢風險管理置于全面洗錢風險管理中。一是強化跨境業務審核。對交易雙方身份信息資料多種渠道交叉比對，深入了解客戶經營狀況、財產和資金來源，穿透式識別受益所有人和股權結構，定期進行洗錢風險評估，加強業務上下游核實和物流信息監控，及時發現潛在跨境洗錢風險。二是配置與跨境業務風險相匹配的可疑交易監控模型。在跨境業務發展過程中，需對其進行階段性風險評估，引入流程化、參數化、智能化的動態管理和系統自動調參機制，通過案例數據迭代建立有效的可疑交易監測模型，提升對跨境資金的監測和預警水平。三是加大對敏感國家和地區的監測力度。對來自洗錢高風險國家和地區的客戶采取強化客戶盡職調查，動態維護黑名單、灰名單數據庫，密切監測轉入或轉出相關國家、地區的資金，提高反洗錢工作敏銳性。四是高度重視跨境洗錢風險管理。從內控制度完善、組織架構健全、業務系統優化、考核審計激勵約束等多方面提高跨境洗錢風險防范能力，并與境內外金融機構間建立互信機制，建立充分的反洗錢信息溝通渠道和約束機制，確保跨境洗錢風險可控。

（責任編輯：孟潔）

參考文獻：

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