日本中小學教材建設管理體系及其發展趨勢

李芒，孫立會，村上隆一

（1.北京師范大學教育學部，北京 100875；2.天津大學教育學院，天津 300350；3.中國人民大學外國語學院，北京 100872）

知識性、教育性以及穿透性是教材的三大基本屬性。在教育手段方面，教材是知識載體，是將一系列人類思想結晶以某種主觀邏輯形式聯系起來的物質形態；在育人理念方面，教材能夠體現教育內容教育性的廣度與深度；在思想引領方面，教材是國家意志與主流思想的表達，是對信仰和理念的弘揚。作為國民意志和民族未來的“計劃書”，教材的思想性是以“潤物細無聲”的方式生長于學生內心深處，具有強大的穿透力。正是因為教材所特有的功能，才使其成為世界各國關注、建設的重點領域。

作為國家事權的重要組成部分，日本教材管理在經歷申報制、審查制、國定制后，于1947年正式在小學、初中和高中采用教材審定制度，并一直延續至今。日本教材審定制度是指文部科學省對民間教材發行公司編著的教材所具備的適用程度進行審查，通過審核與認證的圖書可以作為學校教材使用。教材審定制度的實施不僅有助于保證教育內容的科學性，還可以對提升教材質量具有督促作用。為更好地配合教材審定制度的落地，日本教材界構建了教材發行公司營利的經營模式、編審分離的管理制度以及文部科學省的政策保障等三大支柱，在教材編寫、發行、審定、選用、供給等五個方面形成了一套流暢的教材管理體系。[1]

一、日本教材管理的現行體系

嚴密、科學與穩定的教材管理體系是確保日本教材有序、健康發展的必備條件。國家通過頂層設計制定相關標準，發布編寫規范，審定教材內容質量，并在選用與發行過程中進行監督，確保把最能代表培養未來合格日本公民的優質教材，在開學前送至每一位學生手中。

（一）分工科學：權責明確的教材管理主體

建立健全的教材管理體系是提升教材質量的制度保障。在《學校教育法》的推動下，日本教材形成了一個集編輯、發行、審定、選用、供給于一體的管理體系。[2]教材管理體系在不同環節中涉及多元利益相關主體，而不同的教材主體在角色定位和管理分工上有著明確的權責關系劃分，形成了多元主體權責明確的管理模式。

第一，標準的制定與公布。日本小學、初中、高中90%以上的教材由民間教材發行公司出版。為確保教材質量，文部科學省制定、發布了《教材規范與標準》。小學、初中、高中每十年調整一次的《學習指導綱要》是指導教材編寫的重要指南。此外，文部科學省還專門制定了《教學用書審定標準》，用以輔助各教材發行公司在教材編輯方面的具體事務。

第二，教材發行公司編輯、定稿各種類型教材。教材發行公司是獨立性的、以營利為目的的法人公司。教材發行公司在前期制作環節需要投入大量成本，召集各領域專家完成教材的編撰工作。待教材發行公司完成教材制作和創意性修改后，須向文部科學省提出審定申請。

第三，教材只有通過文部科學省的審定，才能獲得學校教材的資格。在教材審定之前，文部科學省會提前一年向社會發布審定教材的項目和時間。[3]教材的合格與否由教材審議委員會進行專業性、學術性的調查研究。教材審議委員一般從大學教授和小學、初中、高中教師中選出，文部科學省的常任教材調查官也會參與其中。在《教學用書審定標準》的指導下，教材審議委員會將對評審的教材作出合格、不合格與修改的決定，并及時通知教材發行公司。[4]教材的審定一方面確保了其記述的客觀性，另一方面也強化了教材的教育性。[5]

第四，公平公正地選用最佳教材。每年6月至7月，日本在各都道府縣舉辦教材展覽會，以供各教育委員會與學校了解并選用最佳教材。[6][7]公立學校的教材由各都道府縣、市區街村的教育委員會選擇，國立、私立學校的教材由校長選擇。為確保教材選擇過程的公平公正，教材協會制定了《禁止壟斷法》，即禁止虛假宣傳，反對任何誹謗和以權謀私行為。2019年，在修訂的《教材選用公平公正措施》中指出，與教材發行公司存在私人關系的個體不得參與教材的選用工作。[8]

第五，教材選用完成后，由各教育委員會將確定的教材種類、數量提交給文部科學省，再由文部科學省統一向教材發行公司訂購。[9]教材發行公司有責任在新學期開課之前將教材發送到每一位學生手中，并通過建立教材供給公司實現教材流通。

（二）部署嚴密：具有研究性質的教材保障協會

具有研究性質、以社團形式存在的教材相關協會是保障與推進日本教材有效發展的重要機構，如教材協會、教材供給協會、教材著作權協會等。此類協會不僅以組織化形式優化教材發行環節，還開展教材現狀研究、教材發展對策研究等學術活動。

教材協會的前身是1948年由22家教材發行公司組成的教材研討會，后于1953年由71家教材發行公司正式組建而成。[10]教材協會旨在調查教材質量、教材發行與供應的情況，積極推動學校教育質量以及日本出版文化的提升。目前，教材協會所從事的活動主要包括：第一，開展調查研究并發布研究報告，主要關注學校教材質量是否得到實質性提升，發行、供應教材環節中存在的問題；第二，向社會、教材發行公司普及教材審定的意義；第三，以規章制度的形式規范教材發行公司，避免各教材發行公司之間的不正當競爭；第四，既以專業能力輔助文部科學省對教材的管理，又維護旗下各發行公司的權益。教材協會為更好地發揮其功能，在發展中逐步衍生出八個專門委員會和若干小委員會，專門服務于教材管理體系的各個環節。檢定專門委員會負責開展與教材審定制度、審定手續相關的研究；制度專門委員會在進行教材制度調查研究的同時，逐步推進教材的公共宣傳活動；價格專門委員會圍繞教材價格設定、教材開發環境進行研究，并在文部科學省設定價格基準時提供意見；供給專門委員會主要負責教材全面供應工作，做到對受災學生教材的及時補充；著作權專門委員會負責相關著作權、出版權的調查研究；宣傳專門委員會負責規劃和運作教材協會網站、內部刊物制作等宣傳活動；信息化專門委員會負責教材數字化、數字教材標準的調查研究；特定圖書專門委員會負責大字體教材的制作、普及、與志愿者團體合作的調查研究。[11]

教材協會是日本教材界的協調部門，全面覆蓋教材管理的整個系統。除此之外，教材供給協會、教材著作權協會還詳細針對教材建設的具體流程，細化教材管理工作，不斷完善教材發展的基礎環節。

（三）發展穩定：分學段開發的眾多教材出版公司并存的維穩格局

在長期追求教材質量、提倡教材創新的文化氛圍中，日本教材管理體系逐步形成了“數量眾多的發行公司與分段負責并存”的維穩格局。“維穩”是奠定教材管理基礎與發展的前提，具體內容包括以下兩個方面。

第一，穩定日本教材質量、創新的格局。數量眾多且多元化機構之間的良性競爭，激發教材質量與創新性的不斷提升。日本教材管理利用這一原理，充分發揮民間教材發行機構的價值與功能。截至2018年2月，日本存在200多家教材發行公司，其中有47家教材發行公司具有教材協會會員的身份。[12]同時，在文部科學省與教材協會等機構的支持下，各層次、規模的教材發行公司都可以發行任一階段的教材。多樣化的市場和行業競爭性激勵著日本教材質量的優化與提升。

第二，穩定教材發行公司生存的局面。營利需求帶來的競爭也會造成不少中小型發行公司的生存危機，因而發行公司有針對性地分學段編制教材是穩定教材發行公司生存的有效手段。2020年起，各學段《學習指導綱要》的變革給教材發行公司帶來了新的挑戰。新的《學習指導綱要》帶來新的發展需求和能力變化，從而影響教材的結構與內容。這意味著教材發行公司將要變革原有教材體系，不再是簡單地增加或刪減，而是一個從頭探索的過程。[13]眾所周知，教材發行公司積攢發行經驗、資源、人脈需要長期的過程才能完成。因此，開發新領域的難度和工作慣性，使教材發行公司往往傾向于選擇開發相對固定學段的教材。例如，信州教育出版社只出版小學教材，山川出版社則只出版高中教材。日本教材的發行是一個投資巨大的過程，尤其是面臨前期投入可能與后期收益不成正比的困境，在收益不顯著的情況下，教材發行公司為了解決生存危機而不得不縮小營業范圍。通過對日本各發行公司的分析可以發現，除部分大型發行公司外，絕大多數發行公司不會盲目發行全部學段的教材。

二、日本教材建設的困境

當前，日本教材發展面對新時代所產生的新問題，如人口減少、市場縮小以及教材建設自身不協調等，使日本教材建設以及擔負教材發行的公司、代售書店陷入發展困境。這些困難既包括教材在編寫、發行、審定、選用以及供給過程中存在的問題，也包括教材發行公司、代售書店的生存危機。

（一）投資風險：編輯和制作教材需要投入大量的成本

日本中小學教材是教材發行公司根據最新制定的《學習指導綱要》進行編輯與制作的，使用期為4年，參與撰寫和編輯的各個領域專家人數眾多，常常一本教科書的編輯制作團隊就超過100人（見圖1）。除嚴把教材知識內容關之外，為有效地設計教材，教材發行公司還必須與外觀設計師、插圖畫家、攝影師合作，準備適當的圖表、圖片、插圖以及文字說明等。另外，教材選用的小說、隨筆、詩歌等文藝作品以及繪畫、照片、歌曲等，也需要為作者支付稿費。以上所需費用是教材發行公司一筆可觀的支出。在完成編輯與制作之后，教材發行公司需要將已完成的教材送往文部科學省申請審定，并需要進行多次修改，甚至可能面臨不合格的風險。即便是審定合格，教材發行公司也需要確保該教材能滿足各教育委員會、校長的需求，只有被選擇后才能大批量發行。歷經完整的教材制作、發行流程，教材從開始編輯到學生使用需用時4年，而教材發行公司可能面臨編輯制作費、人事費等巨大的先行投資的壓力和投資失敗的風險，尤其對于中小型教材發行公司而言，前期投入巨大，后期發行數量可能難以盈利。面對投入與收益比不甚理想的狀況，日本政府和社會各界在權衡利益與責任之后，依然堅持教材的低價制和全面供應制，依靠國家和社會力量保障國民福利、承擔人才培養的責任。

圖1 教材制作流程圖

（二）市場縮小：低出生率對教材出版和發行產生了嚴重影響

近年來，出生率下降、人口流出等雙重因素困擾著日本社會。由于學生人數的不斷下降，導致日本偏僻山區出現中小學撤校、并校的現象，進而致使學校教材需求數量也在持續減少。日本《文部科學統計要覽（2018年版）》和《教材制度概要》（2017年6月）的數據顯示，2017年的學生數量比1985年減少了約41%，由2227萬人降至1306萬人；教材的需求量由1985年的21,909萬本降至2017年的12,427萬本，減少了約43%。[14][15]同時，根據國立社會保障與人口問題研究所2017年4月開展的日本未來人口預測，未來青少年人口數將持續下降，2020年將降至1508萬人，2030年為1321萬人，2065年為898萬人，相比2015年的1595萬人減少約44%。[16]低出生率傾向直接引起日本教材市場的持續縮小，教材銷售數量減少。在市場縮小的同時，教材定價依然必須維持較低水平，而研發高質量教材又需要投入大量經費，成本費有增無減，并且教材的價格標準是按照平均每種教材發行20萬冊計算的，因此，只有部分能夠達到高銷售量的教材發行公司才能生存下來，而大部分中小型教材發行公司卻難以為繼。這樣就勢必會控制相同教材的發行，以確保相同版本教材被大范圍采用。這種現象自然會導致教材市場出現寡頭壟斷局面，不利于教材的研發和創新。[17]

（三）運營障礙：為維持教材全面供應而產生多種問題

教材的全面供應是教材發行公司的責任和義務，各都道府縣的教材供應公司及教材代售店在追求工作效率的同時，也都在為提高服務質量而努力。但由于學生數量減少的結構性變化、教材定價低廉以及復雜的供應機制等因素，教材代售店中以經營教材為主業的中小書店面臨不斷被淘汰的風險，破產倒閉、謝絕代銷教材的書店每年都在增加，因此教材代售店的數量逐年下降，從1998年的4040家直降至2018年的2935家。[18]教材供應公司和代售店按發行份額獲得一定的手續費，這筆費用包含在書價之中，而隨著銷量減少，這筆費用也在降低。為了維持教材供應系統的正常運營，教科書發行公司需要設定適當的教材定價，改善經營模式，還需消減供給成本，重新審核供給體系。此外，教材從編輯到發行的全部過程深受國家政治影響，教材發行公司為確保教材內容順利通過審核，往往試圖迎合評審委員會的好惡，從而會使教材的客觀性、公正性遭受質疑，也會降低教材的豐富性。同時，較為剛性和機械的運作流程也在出生率降低的背景下顯得缺乏彈性與靈活性。因此，面對新時代日本需要重新反思教材管理體系，以再創教材建設的輝煌。

三、日本教材建設的發展趨勢

日本教材建設具有諸多特色。例如，權責明確而又系統嚴密的分工、教材協會的研究與協調功能、為數眾多的教材發行公司所創造的競爭性局面、將教材作為傳遞社會責任的橋梁、借助發行系統確保教材的完全供給、為特殊學生提供無障礙化教材等。表現出日本教材發展管理的科學性，政府強大的支持性，有溫度的人文關懷性以及積極采用智能化手段的先進性。一般而言，教材建設既要具有延續傳統的基礎性，又必須具有緊跟時代的開拓性。因此，日本教材開發者認為，教材理解力、執行力、創新力是教材從基礎功能向創造性功能轉變的主要標志。[19]基于此，日本教材建設凸顯出三大發展趨勢，即堅持原則、深化發展與勇于創新，具體表現在義務教育教材免費供給、教材定價相對便宜、教材頁數大幅增加、教材完全供給、推進無障礙化教材和開發電子教材等六個方面。

（一）傳遞社會責任：深化義務教育教材免費供給制度

義務教育教材免費供給制度在日本已經延續了五十余年，是日本堅守教育公平使命的具體表現。日本憲法第26條第二款明確提出“日本實施免費的義務教育”，并在相關法律中規定義務教育階段所有國立、公立、私立各級各類學校的教材由國家——文部科學省專項預算免費提供給每一位中小學生。1962年3月31日，文部科學省頒布了《關于各義務教育學校教學用書免費供給法案》，并于1963年從小學第一學年開始實施，按學年上升方式逐年擴大，1969年全部中學實現教材免費供給。此外，日本不僅為國內的中小學生提供免費教材，而且還向生活在國外的日籍中小學生免費提供教材；一些因病弱在家學習或中途出國的學生，如果使用的教材與之前不同，也可免費獲得新教材。這一舉措使身處困境與異國的日本中小學生，在無形中強化了國民身份和國民意識，形成了強烈的國別認同感與國家共存感。[20][21]

在實施教材免費供給的同時，日本特別關注提供免費教材的教育意義，將免費教材作為一種教育元素加以應用。從1967年起，教材免費供給的意義被印在發放新書時使用的紙袋上，并要求各學校在各種適當場所向學生宣講教材免費供給的意義。自2007年開始，小學高年級教材的最后一頁加印了希望學生珍惜免費供給圖書的要求。向學生明確闡釋教育是社會責任，使學生在內心認同國家、社會對教育的投入與貢獻，從小培養學生強烈的社會責任感和奉獻精神，并且能夠幫助學生形成愛惜圖書的習慣。義務教育教材免費供給是國家維護教育公平的舉措，而從社會責任層面理解教材免費供給則是教育性的體現。

（二）維護社會公益：繼續保持相對低廉的教材定價

教材建設是一項教育公益事業，保持相對低廉的定價是日本政府長期堅持的做法。教材定價嚴格按照文部科學省制定的標準執行，教材發行公司會根據教材的種類以及不同年級提出最高定價，原則上是在教材使用前2 ～ 3個月左右，由文部科學省最終認定并公布教材的具體價位。[22]

日本相對低廉的教材定價主要體現在兩個方面。首先，日本教材定價普遍低于一般商品的定價，相對于其他學習用品、一般書籍而言較為廉價。例如，小學低年級的教材費用總計為2459日元，而其他學習用品，包括鉛筆盒、鉛筆、橡皮、尺子、鍵盤口琴、體操服、帽子等共需9120日元。[23]與東京最低工資、飲食費用相比，教材定價長期處于較低水平。以2002年東京最低工資、飲食費用、教材定價為基準（即100%），2017年東京最低工資增長至135.3%，飲食費用增加至118.2%，而中小學教材定價在2010年前普遍低于2002年教材定價基準，2010年后增長至111.5%，高中教材定價15年來與2002年教材定價基本持平，在92.1%～100.1%之間變化。[24]長期以來，日本始終堅持教材的低廉定價，降低教材的商品屬性，強調教材的公益性，使其成為知識載體而非賺錢工具，進而維護教育公平。

（三）提升教材質量：按照需求大幅增加教材頁數

根據2019年《日本教材發行現狀與問題》的調研報告，在優化教材質量、提升教材可讀性和滿足能力標準的相互作用下，日本持續、大幅增加教材頁數與調整教材版面，以確保知識形態呈現最優化。同時，為了幫助學生理解教材內容，日本文部科學省聯合教材發行公司完成了對原有教材內容的調整與布局設計。從2005年到2015年，語文教材從1429頁增加至1834頁，頁數較少的體育教材也從64頁增加到80頁。[25]與2005年相比，小學、初中、高中教材頁數明顯呈現增長趨勢，其中小學教材頁數除英語、道德教材之外增長47.6%，初中教材頁數除道德教材之外增長30.5%，高中教材增長16.3%。[26]并且，為了給學生提供更加理想的視覺體驗，教材版式與布局也出現多樣化發展的趨向。在2005年的小學教材中，92.5%的教材采用B5紙張，7.5%的教材采用AB紙張；到2020年，小學教材版面布局發生結構性調整，B5版面占24.1%，AB版面占46.6%，A4版面占29.3%。[27]作為深化教材發展的關鍵環節，按照需求大幅增加教材頁數，完善教材充實度對提高學生學習效果、增加教材可讀性具有深遠意義。

（四）優化供給體系：繼續實施教材全方位完全供給

日本教材供給體系是日本社會最為完善的基礎制度之一。為了實現全方位完全供給，它在以下三大方面做出了積極努力。

第一，教材發行公司必須承諾在新學期開學之際將教材送到全國所有學生手中。即使有中途轉學的學生，也必須在第一時間聯系當地書店，送書到人。倘若教材發行公司未能在有效時間內完成教材供給任務，文部科學省將會取消其下一年的發行資格。教材完全供給是一項復雜而繁瑣的工作。教材發行公司需要在規定時間內將教材發送給全國所有學校，其中包括20,095所小學，20,325所初中和4907所高中以及1135所特殊教育學校。面對如此龐大的學校數量，再加之偏遠地區、學生轉學等特殊情況，只依靠教材發行公司幾乎無法實現快速、精準地將所有教材送往全國各地。對此，日本采取由大經銷商、教材供應公司、教材代售書店組成的一條龍式流通途徑，實現教材的完全供給(見圖2)。[28]按照工作程序，教材發行公司可以直接將教材發送到全國各都道府縣的53家教材供應公司，倘若發行公司沒有發行部門，可將發行教材的業務委托給大型經銷商。教材供應公司是教材發行渠道的樞紐，將承接的教材發行任務下達至作為文具店或書店的教材代售店。教材代售店再將教材交付學校。但是，學校往往是在上一個學期確定下一個學期的教材數量，而新學期開學之后，教材的需求量會因學生轉學以及外來人口等現象出現上下浮動。因此，教材供應公司每學年都會多預留一定比例的教材，以便滿足學校的不時之需。

圖2 教材供給流程

第二，教材發行公司為不同類型的學生提供種類豐富的教材，體現出教材供給的靈活性、針對性和精準性。日本政府充分尊重地區、學校和學生的個體差異，盡力督促教材發行公司提供全面、多樣的教材類型。不同的地區和學校，可以使用不同的教材。日本公立中小學的教材版本由各級政府的教育委員會確定，國立和私立中小學則是在教育委員會指導下，由校長選擇。因此，不同地區和學校可以根據各自的特色、風格選擇不同類型的教材。此外，即便是同一所學校、學習同一學科的學生，也可以選擇不同的教材。特別是針對高度近視、紙墨等化學物品過敏、殘疾學生提供特殊教材。

第三，確保為受災地區學生提供教材。當地震、風暴、洪水等大規模自然災害造成教材的丟失或損毀時，教材發行公司必須為災區學生提供教材。例如，在2011年福島大地震中，約有50萬本教材還未送到學生手中就已損壞。同時，當地主要的造紙廠和油墨廠也受到重創。為確保學生能及時用上教材，教材發行公司在全國疾奔尋覓紙張和油墨，立即追加印制。另外，將剩余教材作為常備教材使用，以備突發災害時使用。2016年，日本熊本地震發生時，教材發行公司迅速采用常備教材為學校提供及時服務。

《救災法》中有關于災后教材供給的規定。當自然災害造成教材損壞時，教材費用將由當地教育委員會或者國家擔負；在購買教材出現困難時，教材發行公司將會率先承擔價格責任并加快教材的印制與發行。將教材提供給每一所學校、每一位師生是國家、社會以及教材發行公司所應承擔的義務和責任，這已成為日本社會的一項基本共識。

（五）塑造人文關懷：為特殊群體推進無障礙化教材

2008年6月，為確保所有學生享受平等的教育機會，日本政府頒布了《無障礙教材法》，也稱《促進殘疾兒童和學生考試者專用書籍擴散法》。根據該法案，教材發行公司要以幫助殘疾兒童和學生為目的，在文部科學省提供特定教材數據的基礎上，組建志愿者團隊，提供特殊支持。無障礙化教材的具體推進方式主要包括三個方面。

第一，發行大字體教材。日本將盲文教材和大字體教材統稱為“特殊教材”。大字體教材專門為弱視學生印制。教材發行公司根據不同的教材類型重新布局，適當調整文字與圖形的大小，其結果必然是增加教材頁數，一本原版教材會因此而被擴充為若干冊。[29]教材發行公司幾乎在所有中小學各學科中都發行了大字體教材。如圖3所示，2010年，小學大字體教材的發行量明顯低于原版教材；2010和2011年，初中大字體教材的發行量也相對較少。但在隨后幾年，中小學大字體教材發行量明顯呈上升趨勢，說明教材協會及各教材發行公司特別關注大字體教材的發行。在高中階段，教材發行公司積極合作，另辟蹊徑，大力推動以平板電腦為終端的數字化大字體教材建設。

圖3 小學、初中大字體教材的發行情況

第二，加快研制能應對化學物質過敏癥的教材。文部科學省通過日本教材協會，要求教材發行公司為患有化學物質過敏癥的學生，提供特殊材質印制的教材。化學物質過敏癥的病因和癥狀因人而異，因此，針對每名學生的不同癥狀，可以選擇不同材料印制教材，還采取諸如將教材放在太陽下暴曬的方法，以消除教材上有害的化學物質和不良氣味，對普通教材進行特殊處理。截至2017年，教材發行公司向185名學生提供了抗過敏癥的教材。[30]

第三，通過立法的方式，推進特殊教材的發行。2017年4月，日本發布并執行了《殘疾人差別消除法》。以法律的形式將印制、發行特殊教材作為教材發行公司的責任與義務明確下來，加強國家的指導力度。眾所周知，特殊教材的編輯與印制，更加費時費力；而且，由于發行量少，制作成本與教材單價隨之升高。同時，隨著特殊教材的發行，也需支付作者更多的稿費。所以，為進一步推進教材無障礙化，國家和教材發行公司共同努力是十分必要的。開發無障礙化教材，能夠體現教育平等的理念，確保每位學生都擁有公平使用教材的機會，也體現出日本社會對學生差異性的關注。

（六）適應智能時代：開發和使用電子教材

隨著信息技術在教育中的不斷深化，電子教材必將與紙質教材共同發揮教育教學的功能。日本教材發行公司正在努力開發高水平的電子教材。文部科學省在實證研討會上指出，運用現代信息技術，對提高學生學習興趣、進行主體性學習和對話性學習以及進行特殊教育具有顯著效果。2018年5月，文部科學省出臺了有關使用電子教材的《學校教育法修正案》。從2019年起，電子教材可以在課程中與紙質教材一同使用，對于有視力障礙和發育障礙的學生，電子教材可用于所有課程。2021年2月22日，日本文部科學省通過了力爭在2024年度將電子教材全面引入中小學校的中期方案，因為2024年是日本中小學教材修訂年。提出將在2021年3月基本實現所有中小學生每人配備一臺終端，并撤銷原有在每門課程中使用電子教材不得超過授課時間二分之一的規定。同時，電子教材是否作為教材免費制度的對象以及與紙質教材的關系，電子教材的標準規格和最低功能，利用標音有利于外國學生的學習，記錄學習數據的運用方法與審定方法等問題，也在不斷地討論中。電子教材與紙質教材的內容相同，則無須審定，但如果添加音視頻或機器語音朗讀等則需要探討新的審定制度。電子教材在日本未來教育體系中的發展趨同于紙質教材法律地位的趨勢愈加明顯。特別需要關注的是日本政府在2021年度原始預算案中撥付22億日元，約合人民幣1.3億元，支持通過實證研究的方式，分析和檢驗使用電子教材的感受、學習效果以及對學生身心健康影響等工作。[31]

雖然電子教材的發展具有無限的可能性，但是，針對目前技術發展水平以及百態的教育現場，日本仍需繼續改善信息化環境、優化數字資源、完善供給制度、加強指導與普及等，主要措施體現在五個方面。第一，改善移動終端設備和通信環境。為了快捷、有效地使用電子教材，需要提升移動終端的性能，還需要大力改善全國各地存在差異的網絡基礎設施，并需要建立新的管理機制。第二，開發電子教材需要數字化教學材料支撐。教材發行公司需要與能提供數字化材料的機構合作，充分運用相關數字材料開發電子教材。第三，研究指導方案和開展學校現場調研。學生使用電子教材需要獲得過程性指導。因此，對各學科的課程設計和指導方法的研究是必不可少的。同時，應進入學校現場開展調查研究。第四，開發適于學生使用的瀏覽器。考慮到使用電子教材的潛在風險，需要研究如何規避用戶界面所存在的負面影響。根據需要開發適用于不同年級、不同熟練程度和不同殘疾特征學生的瀏覽器，使無論具有何種特征的學生都可以使用最適合自己的電子教材。第五，縮減電子教材的成本。日本文部科學省認為，學生無須使用高價格、高性能的信息技術設備，低價又普通的機型足以滿足中小學教育教學活動需要。價格過高和頻繁更換教學設備不僅會造成嚴重的教育浪費，還可能帶來巨大的家庭負擔和難以跨越的數字鴻溝。因此，在開發電子教材的過程中，日本各級政府都致力于規避供應鏈風險，降低網絡安全的不利影響，確保公共資金的穩定性、數據規格的最新性和直接采購技術的先進性，力求以最低成本開發最高質量的電子教材，能夠幫助更多學生按低消費水準使用高質量的電子教材。

四、結語

日本教材發行公司在成本增加、發行數量減少的情況下，經營變得愈加艱辛。然而，日本政府首先依然堅持依法辦事，遵循教材低價位的原則，堅定維護教材的教育公益性、知識嚴謹性和個體人文性，以確保在教材層面實現教育公平。可見，教育是全社會為培育下一代而必須承擔的義務和責任，不可使用純商業邏輯應對，不可將教材作為“搖錢樹”，商業目的一旦侵蝕了神圣的教育性，人類教育必將受到傷害，也許這就是教材的政治學意義所在。其次，日本編寫和審查教材的周期保持相對穩定。四年修訂一次的周期既能保證教材內容具有時代性和先進性，同時，又能為教材發行公司編輯、修訂提供比較寬裕的時間，確保教材內容的科學性和嚴謹性，在堅守與穩定中實現創新。最后，教材發行的全方位完全供給、印制大字體版本教材和抗化學過敏教材等，體現了充分尊重學生個性的教育理念，并且通過教材建設將理念精準落地。因此，從學生具體困難入手，從微觀問題入手，事無巨細地不斷發現問題并解決問題，即加強教材開發的針對性是教材建設之所求。教材是商品，而又是特殊商品。從開發到使用，每一環節都蘊含著對知識、文化、思想的追求與敬畏。教材體系建設越是面臨困境，越需弘揚民族與國家對社會事業及對時代新人培養的責任與擔當。