房產中介行政執法邊界與依據探討

朱春 蔣曉華 陳煒 華佳

摘要：房產中介（經紀）機構及其從業人員違法違規現象時有發生，行政執法面臨執法主體邊界不清、執法抓手不足等多重障礙。分析房產中介行政執法現狀及存在的問題，界定跨部門執法邊界，分析住建系統內部職能劃分;結合《行政處罰法》的修訂和《民法典》的實施，對行政執法依據進行了探討。研究認為，基于強化綜合行政執法、執法權限和力量向基層延伸和下沉改革趨勢，各省市應結合本地實際制定出臺或修訂地方性房地產中介（經紀）管理辦法，落實實施細則，強化執法抓手，切實提升對房產中介監管和執法的有效性。

關鍵詞：房產中介（經紀）;行政執法;執法邊界;執法依據

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）01-0050-55 收稿日期：2020-12-14

隨著我國房地產市場的不斷發展，房產中介（經紀）企業數量及從業人數持續增加。2018年末全國共有房產中介企業20.6萬個、從業人員158.3萬人，分別比2013年增加212.7%和103.9%。2020年上半年雖受新冠疫情影響規模有所削減，但房產中介仍是2020年第一季度十大就業形勢最好的職業之一。2019年我國二手房交易額增長2.8%，達到6.5萬億元，房地產市場即將全面進入存量房時代。

同時我國商品房營銷環節“一二手聯動”模式已非常普及，房產中介也在新建商品房營銷中提供經紀服務，房產中介行業的重要性日益突出。但與此不相稱的是，社會對房產中介行業的評價以負面居多，房產中介機構及其從業人員違法違規現象時有發生，如無證照、無備案經營;發布虛假房源信息或隱瞞房屋瑕疵;簽訂“陰陽合同”偷逃稅款;為不符合交易條件的房屋提供中介服務;挪用或占有客戶交易資金;吃差價、亂收服務費等。房產交易是否規范直接關系到房地產市場能否穩健運行，整治行業亂象、查處房產中介違法違規行為刻不容緩。

目前全國各地都在推行行政機構改革，與房地產市場管理相關的部門也在重組整合。例如江蘇省各地市的模式基本是將房地產市場管理職能由原房管局歸并到住建局，但市、區住建部門及街道辦的房屋租賃管理職責尚未理順，住建、規資、市監、公安等各相關部門尚未對房產中介違法行為建立共管共治的聯動機制。各部門權責邊界不清，有時多口共管影響執行效率，有時覆蓋不全形成管理盲區，嚴重影響對房產中介機構監管和執法的有效性。因此，要查處房產中介機構違法行為，首先需要厘清執法主體權責和執法邊界，明確執法依據。

1 行政執法主體邊界劃分現狀

1.1 國家層面界定

《房地產經紀管理辦法》（2016年）規定，縣級以上人民政府建設（房地產）主管部門、價格主管部門、人力資源和社會保障主管部門應當按照職責分工，分別負責房地產經紀活動的監督和管理?！冻鞘蟹康禺a管理法》（2019年）規定，縣級以上地方人民政府房產管理、土地管理部門的機構設置及其職權由省、自治區、直轄市人民政府確定。

按照上述規定，目前各地市房產中介行政執法主體主要是市場監督管理局（原工商行政）和住房與城鄉建設局（含原房地產管理部門），它們的職能范圍有重疊交叉，執法過程中容易相互推諉責任形成事實上的監管真空，嚴重損害政府管理部門的公信力。

1.2 各地實施現狀

針對房產中介執法這個復雜的社會治理問題，各地市均對執法主體做了符合行業屬性和本市實際的職責劃分?！稄V州市房屋交易監督管理辦法》（2014年）規定市房地產行政主管部門負責本市房屋交易的監管工作，建設、規劃、工商、稅務、物價等部門按照各自法定職責協同實施管理。《深圳市房地產市場監管辦法》（2020年征求意見稿）規定，市房地產主管部門對全市房地產市場進行指導、檢查、監督和管理，各區房地產主管部門負責組織開展轄區內房地產市場的日常監管、信訪維穩和行政執法。街道辦事處負責辦理房屋租賃合同備案及信息申報。發改委、市場、公安、稅務等部門依據各自職責對房地產市場進行監管。

和深圳、廣州不同，有的地市將房地產交易監管機構設在不動產登記中心，這是因為房地產交易與其他商品交易的最大不同是權益的交易，掌握了合同備案與權屬登記就掌握了交易的關鍵環節，因此由不動產登記中心進行監管更加便利。具體工作由市場監管科承擔，職責包括：審查轄區預售方案的備案、預售資金監管、二手房交易管理;信訪投訴接待處理;房地產銷售監管，調解房地產交易矛盾和糾紛;房地產交易違法違規行為的發現、制止、報告及協助查處。

1.3 住建部門的核心地位

依據《房地產經紀管理辦法》和存量房交易經紀活動特性，把住建（房產）部門作為中介行業的主管部門比較合適。因為住建（房產）部門對房產交易中涉及的三大核心要素（中介人員、房源和資金）中的前兩項都有查驗評判的專業能力和技術人力資源，因此管理起來更為直接、便利和權威。為提高執法效力，住建局綜合行政執法中隊和住房交易中心、市場監管局等機構要構建明晰規范的執法職責，確立分工和協作機制，完善牽頭部門負責制度，實現跨部門聯合執法的主次職責明確、溝通協同通暢、轉移銜接有序。

2 跨部門執法邊界分析

本研究根據違法行為的類別，對住建、市場監督、銀監、稅務等部門的執法邊界進行梳理總結和歸類，以明確各方責任、提高執法效率。此外，作為房產中介行政執法的核心部門和關鍵節點，住建部門要將監管過程中發現的違法案件對口移交給相應的執法部門，帶動房產行政執法系統高效運作。

2.1 市場監督局

市場監督局根據其職能重點對六類房產中介違法行為予以查處，如表1所示。

2.2 住房與城鄉建設局

住房與城鄉建設局負責房地產中介機構經紀活動管理和從業人員職業資格管理，并重點對違反房地產經紀管理辦法的以下行為予以查處，如表2所示。

2.3 公安機關

對房產中介違反刑法的行為，由公安機關進行執法處罰，如表3所示。

2.4 銀行監管部門

銀行監管部門會同地方金融監管部門，對進入房地產市場的信貸資金以及租金消費貸等房屋租賃金融業務進行監管，并依法對商業銀行、小額貸款公司等金融機構、貸款中介機構以及房地產開發企業、房屋租賃企業、經紀和估價機構的金融違法違規行為進行查處。

2.5 網信部門

網信部門負責對房地產交易市場輿情監測，配合有關部門對個人、單位通過網絡信息服務平臺發布虛假房地產市場信息以及捏造、散布不實房地產市場信息的行為進行查處。

3 住建系統內部職能劃分

3.1 行政執法改革的影響

2020年6月28日，《行政處罰法（修訂草案）》提交全國人大常委會審議，提出了加大綜合執法力度和增強基層治理能力的改革趨勢。其一，根據國家機構改革和行政執法體制改革的要求，草案明確綜合行政執法的法律地位，規定國家在城市管理、市場監管等領域實行綜合行政執法，相對集中行使行政處罰權，即由各自領域內一個行政機關統一實施相關領域的行政處罰。這在一定程度上可以避免“多頭執法”和行政機關推諉懶政。其二，根據基層整合審批服務執法力量的改革要求，推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定由符合條件的鄉鎮人民政府、街道辦事處對其管轄區域內的違法行為行使縣級人民政府部門的部分行政處罰權。行政執法的以上改革趨勢，將對房產中介執法部門的職能劃分產生重要影響。

3.2 市場監管處與執法監察支隊的職能劃分

目前江蘇省各地市住建局系統內的職能劃分是：房地產市場監管處負責全市房地產中介企業的日常規范管理，住建執法監察支隊對中介違法行為進行查處。根據綜合執法精神，執法支隊以住建局的名義統一行使行政處罰權以及與之相關的行政檢查、行政強制權，包括行政處罰案件的立案、調查、處罰等。住建執法監察支隊對建筑領域業務比較熟悉，但精通房地產業務的執法人員不足，房地產市場監管處應在職責范圍內對執法支隊進行法律、政策和業務等指導;房地產市場監管處在日常監管中發現的涉嫌違法問題，經初步核實后，根據管轄原則確需執法支隊立案調查的，辦理交接手續，將案源線索轉交執法支隊，并對辦理情況進行跟蹤指導。執法支隊應將轉交的案源線索、舉報投訴、上級交辦轉辦的違法線索等及時立案調查，并反饋案件辦理結果。執法支隊在辦案過程中，發現有違法行為多發領域和環節的信息，應及時告知房地產市場監管處，作為以后日常監管的重點。因此市場監管處與執法支隊之間是互相協作互相監督的關系。

3.3 縱向跨區域執法主體職能劃分

按照責權統一、重心下移、屬地管理的原則，市、區及街道辦對中介違法行為監管與執法職責要進行分工。原則上市主管部門負責全市房地產市場的指導、檢查、監督和管理;區主管部門負責轄區內具體執法工作;街道辦主要負責房屋租賃市場的日常監管，但要對其執法權限進行嚴格限制，避免出現權力濫用。

深圳市房地產市場監管職責改革是一個典型范例。2020年9月17日該市司法局發布關于征求《深圳市房地產市場監管辦法（修訂征求意見稿）》意見的通告，對市、區、街道的房地產市場監管職責進行明確分工。市房產主管部門負責對全市房地產市場進行指導、檢查、監督和管理;區房產主管部門負責轄區內房地產開發、經紀、估價和房屋租賃的日常監管、信訪維穩和行政執法;街道辦負責辦理房屋租賃合同備案及信息申報，并在房屋租賃領域具備行政執法權。

4 行政執法查處依據

4.1 現行執法依據及缺陷

房產中介違法行為查處的法律依據包括《中華人民共和國城市房地產管理法》（2019年修正）、《中華人民共和國行政處罰法》（2017年修正）和《中華人民共和國合同法》（2021年1月1日《中華人民共和國民法典》施行時廢止）。房產中介違法行為查處的行業規章和地方性法規包括《房地產經紀管理辦法》《住房租賃條例》、省和市房地產交易管理條例以及商品房銷售管理辦法等。由于上位法限制，這些法規原則性強、可操作性差，部分條款規定語義不清，基層執法人員在工作中難以把握尺度，執法效力弱，不適于作為處罰的直接依據。

4.2 執法抓手的探索與完善

隨著房地產健康發展長效機制常態化、《民法典》的出臺以及住房租賃業務的快速增加，房產中介行業發展的政策空間、法律環境和業務內容都發生了變化，房產中介的經紀活動和違法行為也都表現出新特征。在上位法沒有完善和修訂前，建議省市根據本地實際制定出臺或修訂地方性房地產經紀管理辦法，并重點考慮如下因素的影響。

4.2.1 行政處罰法的修訂

《行政處罰法（修訂草案）》增加通報批評、降低資質等級、不得申請行政許可、限制開展生產經營活動、限制從業、責令停止行為、責令作出行為等行政處罰種類。這些都是在現行單行法律、法規中已經明確規定的，一旦將這些行政執法實踐中常用的行政處罰種類列入行政處罰法，《房地產經紀管理辦法》法律責任中的處罰種類也要相應增加和調整。比如對街道或鎮賦予的處罰權，宜采用通報批評等方式來實現，防止基層濫用權力。

4.2.2 《民法典》的實施

（1）居住權的設立

《民法典》設立居住權，并將之納入不動產統一登記范圍。居住權高于物權，居住權人有權按照合同約定或者遺囑占有使用他人的住宅。因此居住權的設立使房地產交易活動變得更加復雜，中介在經紀活動中進行房源核驗時，不僅要核驗產權，還有核驗居住權，以免出現消費者買到房子卻無法入住的尷尬。

（2）客戶跳單的處理

《民法典》第965條規定，委托人在接受中介人的服務后，利用中介人提供的交易機會或者媒介服務，繞開中介人直接訂立合同的，應當向中介人支付報酬。

（3）帶押過戶毋須征得抵押權人同意

《民法典》第406條規定，抵押期間抵押人可以轉讓抵押財產，抵押權不受影響。按此條款，房產交易中帶押過戶毋須征得抵押權人同意。由于過戶不以償清貸款為前提，可以避免以往因法院查封使得房屋不能交易而產生糾紛，也壓縮了中介違規進行經紀服務的空間。

顯然，《民法典》的以上規定將對房產中介機構的經紀服務內容和規范產生較大影響，也勢必給中介行政執法帶來新的變化。

5 結束語

房產中介（經紀）機構及其從業人員的違法違規現象時有發生，行政執法面臨執法主體邊界不清、執法抓手不夠具體等多重障礙。本研究對房產中介跨部門執法邊界進行了界定，對住建系統內部職能劃分進行了分析，對行政執法依據進行了探討。根據黨和國家機構改革和行政執法體制改革要求，結合《行政處罰法》的修訂和《民法典》的實施，各省市應根據本地實際制定出臺或修訂地方性房地產中介（經紀）管理辦法，強化執法抓手，切實提升房產中介執法的有效性。同時還要認真落實中介機構備案制度，強力推行從業人員實名服務制度，從源頭上提高進入房地產中介市場的門檻，否則將會給執法環節帶來沉重阻力，難以做到標本兼治。

作者簡介：朱春，無錫市住房建設綜合行政執法支隊副支隊長。

蔣曉華，無錫市住房建設綜合行政執法支隊支隊長。

陳煒，無錫城市職業技術學院副教授、院長。

華佳，無錫城市職業技術學院教授副教授、博士

基金項目：江蘇省住房城鄉建設2019-2020年度行政執法課題（房產中介企業違法行為查處研究）;無錫城市職業技術學院科研創新團隊項目（KYCXTD201901）;無錫城市職業技術學院“青藍工程”優秀教學團隊項目（裝配式建筑施工教學團隊）。