農(nóng)村留用地制度：概念內(nèi)涵、發(fā)展歷程與本質(zhì)解析

吳框框 洪世鍵 胡洲偉

摘要：論文梳理相關(guān)政策文件，明確留用地制度的概念內(nèi)涵，概括其發(fā)展歷程，并基于發(fā)展階段和社會(huì)背景分析留用地制度的本質(zhì)。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)：（1）留用地制度是指政府征地過(guò)程中，按被征地面積的一定比例返還建設(shè)用地給村集體，用于發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)保障失地農(nóng)民生活的補(bǔ)償安置方法;（2）各地區(qū)因地制宜對(duì)留用地的指標(biāo)核定、土地權(quán)屬、兌現(xiàn)方式、開(kāi)發(fā)管理、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等實(shí)施內(nèi)容作出了細(xì)化具體的規(guī)定，形成了多種具有代表性的開(kāi)發(fā)利用模式;（3）留用地制度通過(guò)共享土地增值收益緩解城鄉(xiāng)矛盾，避免了因?yàn)橹贫炔淮_定性而造成土地?zé)o序爭(zhēng)奪，其本質(zhì)是國(guó)家制度轉(zhuǎn)型中一次以實(shí)用主義和漸進(jìn)主義為特征的權(quán)益讓渡嘗試。基于以上研究認(rèn)為，留用地制度兼具服務(wù)“土地財(cái)政”和調(diào)和城鄉(xiāng)矛盾的雙重目的，一方面大大降低了政府征地的財(cái)政負(fù)擔(dān)和行政阻力，一方面有效保障了失地農(nóng)民的長(zhǎng)期收益，因此在國(guó)家制度轉(zhuǎn)型時(shí)期具有一定的合理性和必然性，但在適用性和可持續(xù)性方面也存在缺陷。

關(guān)鍵詞：土地管理;留用地制度;城鎮(zhèn)化;征地制度改革

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）01-0040-49 收稿日期：2020-11-29

1 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市化水平迅速提高，城市建設(shè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求激增，大規(guī)模農(nóng)村集體土地被征收，產(chǎn)生了大量失地農(nóng)民，如何妥善安置和保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益以及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展成為我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的重要內(nèi)容。由于現(xiàn)有法律法規(guī)中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以一定倍數(shù)的土地前三年平均產(chǎn)值給予農(nóng)民現(xiàn)金補(bǔ)償，難以保障村集體和失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生活水平，這種矛盾逐漸積累引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。為保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，各地政府在征地過(guò)程中積極探索多種方式安置和補(bǔ)償失地農(nóng)民，20世紀(jì)80年代深圳市在征地過(guò)程中“返還一定比例的土地給村集體用于保障其生產(chǎn)生活”的做法被各地紛紛效仿，逐漸發(fā)展完善成為留用地制度。黨的十八大以來(lái)，中央提出 “堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的新型道路，這對(duì)我國(guó)的土地制度改革和農(nóng)民權(quán)益保障提出了新的要求，完善失地農(nóng)民群體補(bǔ)償機(jī)制成為了一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。目前，留用地制度已在全國(guó)22個(gè)省（市、自治區(qū)）推行，對(duì)我國(guó)各地推進(jìn)征地工作、有效安置和補(bǔ)償失地農(nóng)民有著重要的意義，也越來(lái)越受到社會(huì)的關(guān)注。而隨著推廣和實(shí)施，該制度在實(shí)踐中也逐漸暴露出一些問(wèn)題，如何優(yōu)化和完善留用地制度成為更加迫切的問(wèn)題。

2 留用地制度的概念內(nèi)涵

留用地是實(shí)踐需求催生的一項(xiàng)土地制度變革安排，學(xué)術(shù)界對(duì)于留用地的發(fā)端還存在不同的認(rèn)識(shí)。較為主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，留用地制度最早發(fā)端于上世紀(jì)80年代深圳在征地過(guò)程中，采取返還一定比例土地給被征地農(nóng)村集體以壯大集體經(jīng)濟(jì)的具體做法。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，留用地制度最早產(chǎn)生于上世紀(jì)90年代的廣州，在1993年廣州市珠江新城征地文件中就明確提出了留用地的問(wèn)題，并以《廣東省征地管理規(guī)定》 （粵府〔1993〕94號(hào)）文件為標(biāo)志，開(kāi)創(chuàng)留用地制度的先河。

留用地制度至今在中央層面未進(jìn)行統(tǒng)一立法，因此其概念和內(nèi)涵尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。但各地對(duì)留用地概念的認(rèn)識(shí)大致相同，都認(rèn)為：留用地安置（或留地安置）是指政府在征收農(nóng)村集體土地時(shí)，除征地補(bǔ)償費(fèi)用之外，核定征地面積一定比例的土地指標(biāo)留給被征地村集體作為第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建設(shè)用地，使被征地村集體和村民能夠獲得土地實(shí)物補(bǔ)償、分享土地增值收益、壯大集體經(jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償和安置方法（見(jiàn)圖1）。實(shí)際政策文件中，具有代表性的是上海和廣東對(duì)留用概念的界定。上海市在2005年制定的留用地制度暫行意見(jiàn)中就明確提出：“實(shí)施征地留用地制度，是指在征用農(nóng)村集體土地時(shí)，核定一定比例的土地指標(biāo)，留給被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)”。廣東省在2009年頒布的《農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）》作出以下界定：“留用地是指國(guó)家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地。留用地的使用權(quán)及其收益全部歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。

3 留用地制度的發(fā)展歷程

結(jié)合各省市關(guān)于留用地政策的變更和實(shí)施推行過(guò)程來(lái)看，我國(guó)的留用地制度大致可以分為3個(gè)階段。

3.1 制度產(chǎn)生階段（1990-1999年）

留用地最早出現(xiàn)是20世紀(jì)80年代深圳在土地征收時(shí)采取的征地返還的地方具體操作方式，以1993年廣東省人民政府出臺(tái)的《廣東省征地管理規(guī)定》為標(biāo)志上升到制度層面。20世紀(jì)90年代是制度形成階段，處于快速城市化進(jìn)程的東南沿海各城市出于推進(jìn)城市征地?cái)U(kuò)張和妥善安置失地農(nóng)民的需要，相繼以政策文件形式提出在征地過(guò)程中返還給村集體一定比例的土地用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和安置住房建設(shè)的規(guī)定（廈門(mén)1991年、汕頭1992年、廣州1993年、溫州1994年、杭州1999年）。該階段主要特征是明確了城市政府在實(shí)施征地時(shí)要對(duì)被征地單位實(shí)施留地安置，對(duì)于留用地的劃定比例和土地用途，各城市都根據(jù)自身發(fā)展情況做了簡(jiǎn)單規(guī)定形成制度雛型，但對(duì)于留用地的權(quán)屬、用地性質(zhì)等方面，各地暫未明確規(guī)定。

3.2 探索調(diào)整階段（2000-2009年）

這一階段以國(guó)土資源部在1999年、2000年出臺(tái)的3份文件為標(biāo)志，如（1999年12月，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕480號(hào)），明確提出：“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部可以按照規(guī)劃用途預(yù)留一定比例的國(guó)有土地給被征地的農(nóng)村集體使用，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或從事多種經(jīng)營(yíng)。”）留用地制度首次進(jìn)入中央政府主管部門(mén)文件，意味著該制度上升到了國(guó)家層面。

該階段的主要特征是進(jìn)一明確了留用地的操作方式，對(duì)留用地的劃定比例、權(quán)屬、用途等內(nèi)容以及具體留用地開(kāi)發(fā)中的稅費(fèi)收取和返還等內(nèi)容做了明確細(xì)致的規(guī)定。例如杭州市在1999年對(duì)留地安置的適用條件、留地比例、留用地的土地供應(yīng)方式等作出明確規(guī)定，在2000年進(jìn)一步發(fā)文明確留用地均轉(zhuǎn)為國(guó)有并實(shí)行有償使用、且不得用于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，并對(duì)留用地的土地出讓金繳納和返還方式做出了規(guī)定。上海市則在2005年細(xì)致規(guī)定了留用地的比例、選址、用途、性質(zhì)和獲取方式等，并明確了鼓勵(lì)實(shí)施征地留用地的措施以及市和區(qū)縣有關(guān)部分的職責(zé)。

在此期間部分最早推行地區(qū)對(duì)留用地制度進(jìn)行了較大調(diào)整。例如廣東省在2000年出文暫停實(shí)施，而后在2005年恢復(fù)了留用地制度，并在2007年將其確立為一項(xiàng)安置失地農(nóng)民的重大制度安排。而溫州市則在2008年取消了用于第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的留用地，并將用于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的留地安置改為“留房安置”。

3.3 完善發(fā)展階段（2010年至今）

這一階段留用地制度進(jìn)一步獲得了國(guó)家層面的重視。2014年中央一號(hào)文件明確提出“因地制宜采取留地安置方式來(lái)安置被征地農(nóng)民”，這是留用地制度首次寫(xiě)入中央文件。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，授權(quán)案中提出“有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式”進(jìn)行集體土地征地補(bǔ)償。這也是留用地制度首次在國(guó)家立法機(jī)關(guān)文件中被提及。

該階段主要有兩個(gè)特征。一是留用地制度逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，截至2015年已在我國(guó)22個(gè)省（市、自治區(qū)）的征地補(bǔ)償中被采取;二是推行較早地區(qū)進(jìn)一步完善其操作內(nèi)容，對(duì)留用地的指標(biāo)核定、兌現(xiàn)方式、開(kāi)發(fā)管理等內(nèi)容作出了更為細(xì)化嚴(yán)格的規(guī)定，并根據(jù)各地實(shí)踐逐步探索形成了多種具有代表性的開(kāi)發(fā)利用模式，如廣州模式，長(zhǎng)沙咸嘉模式、溫州模式、杭州模式、廈門(mén)“金包銀”模式、惠州模式等（見(jiàn)表1）。不同模式在留用地比例劃定、權(quán)屬關(guān)系等方面存在較大差異。如對(duì)于留用地的劃定比例，廣東省確定為10%～15%，上海市則是5%～10%。土地權(quán)屬方面，廣東省提出原則上以集體土地為主，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的以國(guó)有土地?zé)o償返撥落實(shí)，上海和杭州則規(guī)定留用地為國(guó)有土地，通過(guò)出讓方式獲得，并需村集體承擔(dān)上交國(guó)家的土地出讓金部分。此外，各地區(qū)對(duì)留用地的指標(biāo)具結(jié)、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等內(nèi)容都作出了不同的規(guī)定。

4 本質(zhì)解析：制度轉(zhuǎn)型時(shí)期化解城鄉(xiāng)矛盾的地方模糊嘗試

4.1 制度轉(zhuǎn)型時(shí)期的城鄉(xiāng)矛盾及留用地產(chǎn)生的根源

諾斯（Douglass North）提出，所謂“制度”就是“一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，它是為決定人們的互相關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”。留用地產(chǎn)生的根源乃是產(chǎn)生于國(guó)家制度轉(zhuǎn)型時(shí)期并一直延續(xù)至今的土地二元制度，這也是改革開(kāi)放以來(lái)至今我國(guó)城鄉(xiāng)之間最大的矛盾所在。

中華人民共和國(guó)成立后城市土地屬于國(guó)有，建立在馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理念之上的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)認(rèn)為，土地是一種生產(chǎn)資料而非資產(chǎn)。1950-1952年的土地改革廢除了封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制;到1962年四固定運(yùn)動(dòng)確定了以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有權(quán)，但土地依然被認(rèn)為不具備商品屬性而無(wú)法交易，因而在中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間不存在土地市場(chǎng)，這種土地意識(shí)形態(tài)一直持續(xù)到20世紀(jì)80年代初期。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。1979年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅為18.96%，而在2016年已經(jīng)達(dá)到57.4% （見(jiàn)圖2）。伴隨城鎮(zhèn)化率快速提升的是我國(guó)城市建成區(qū)面積的急速擴(kuò)張和對(duì)耕地的大量侵占。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1978年到1996年間，國(guó)家總耕地面積從約993900平方公里下降到約949700平方公里，凈損失約44200平方公里，而全國(guó)城市建成區(qū)面積從1981年的7438平方公里增長(zhǎng)到2015年的51584.1平方公里（見(jiàn)表2）。到上世紀(jì)90年代以后，全國(guó)各地涌現(xiàn)出開(kāi)發(fā)區(qū)熱潮，成為城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)場(chǎng)。據(jù)中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年全國(guó)共有219家國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，168家國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，19家國(guó)家級(jí)新區(qū)。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和城市建設(shè)的狂潮之下，是逐漸積累和凸顯的城鄉(xiāng)矛盾，突出表現(xiàn)在對(duì)城鄉(xiāng)土地的爭(zhēng)奪。據(jù)2000年12月4日《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》載，我國(guó)群眾上訪案件中有40%是關(guān)于土地問(wèn)題的，其中60%涉及到土地征用問(wèn)題。

土地制度的變革是城市化進(jìn)程加速的最大推手。改革開(kāi)放初期，我國(guó)的城市化依然受到極大的財(cái)力制約。上世紀(jì)80年代后期，深圳、廈門(mén)等地嘗試出讓城市土地使用權(quán)，推動(dòng)了土地有償使用制度的形成，產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。“產(chǎn)權(quán)國(guó)有+使用權(quán)拍賣”的模式為城市提供了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的初始資金積累，該模式迅速在其他改革先行地區(qū)推廣，“開(kāi)創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路”——土地財(cái)政。由此，土地成為城市發(fā)展融資的“錨”。1994年實(shí)行分稅制后，稅收大部分上繳中央，地方政府的稅收比例也被極大壓縮，但保留了土地出讓收益。而隨著1998年房改、2003年土地“招拍掛”制度的推出，城市經(jīng)營(yíng)性用地完全市場(chǎng)化，“價(jià)高者得”的游戲規(guī)則讓政府獲得了巨大的收益，地方政府對(duì)土地的需求也隨之加大。

此后，地價(jià)上漲使“土地財(cái)政”在城市建設(shè)資金中的占比越來(lái)越大，建設(shè)用地需求激增土地逐漸成為稀缺資源，而農(nóng)村地區(qū)也因此出現(xiàn)了大規(guī)模失地農(nóng)民。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，1995年到2005年間，中國(guó)有6600萬(wàn)農(nóng)民由于強(qiáng)制性驅(qū)逐而失去了土地，他們“務(wù)農(nóng)無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”，成了城市中一種特殊的“邊緣人群”，城鄉(xiāng)二元矛盾逐漸積累并迅速加劇。這也是留用地制度作為化解城鄉(xiāng)矛盾的一種選擇，會(huì)隨即在上世紀(jì)九十年代初產(chǎn)生于廣東、浙江等快速發(fā)展地區(qū)的原因。

4.2 漸進(jìn)式改革下留用地制度的模糊嘗試

改革開(kāi)放實(shí)際上是一場(chǎng)漸進(jìn)式的制度改革，“摸著石頭過(guò)河”的隱喻充分說(shuō)明了這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)的不確定性和對(duì)待改革的謹(jǐn)慎態(tài)度。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺少明確的實(shí)際操作方式指引，轉(zhuǎn)型過(guò)程中產(chǎn)生的制度中空時(shí)期和社會(huì)環(huán)境的不透明使得上至中央、下至地方的前進(jìn)思路都是一種模糊嘗試的過(guò)程。“主要工作重心恢復(fù)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上”和“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”的思路給予了地方嘗試的膽量和自由度。一方面，地方政府的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎猩桃Y和城市建設(shè)，工業(yè)區(qū)、房地產(chǎn)、城市新區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要向農(nóng)村征收土地;另一方面，分稅制和企業(yè)改制約束了政府的財(cái)政來(lái)源，使其將目光投射到之前未曾重視、而目前或許是唯一能夠主導(dǎo)的土地資源。在雙重機(jī)制的激勵(lì)下，大量農(nóng)村土地被征收為城市土地。以廣州為例，根據(jù)世界銀行的一項(xiàng)研究顯示，1951-1990年廣州市共征地18201.48公頃，其中耕地面積9036.02公頃，占總征地面積一半，而在1986-1990年期間，廣州市共征地2545.39公頃，其中耕地面積1808.81公頃，占比達(dá)到驚人的68.37% （見(jiàn)表3）。

改革的不確定性使土地資源面臨無(wú)序爭(zhēng)奪的局面——上世紀(jì)90年代以來(lái)大規(guī)模征地與農(nóng)村集體大量的搶占性違建幾乎同時(shí)出現(xiàn)，催生出大量的城中村、小產(chǎn)權(quán)房，城鄉(xiāng)邊緣地區(qū)出現(xiàn)城市和農(nóng)村犬牙交錯(cuò)的局面。由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地零星分布，產(chǎn)生了大量的低效用地，土地資源遭受極大的浪費(fèi)，“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的畫(huà)面也成為這個(gè)時(shí)期的真實(shí)寫(xiě)照（見(jiàn)圖3～圖5）。

制度監(jiān)管的缺位和信息的不對(duì)稱使得這場(chǎng)“爭(zhēng)奪”缺少明確的“游戲規(guī)則”。雖然地方政府仍然保留管理者的角色和對(duì)“游戲規(guī)則”的解釋權(quán)，但這并不意味著農(nóng)村集體在這場(chǎng)“游戲”中處于絕對(duì)弱勢(shì)，留用地制度最早發(fā)軔于廣東地區(qū)也與其當(dāng)?shù)氐膹?qiáng)勢(shì)農(nóng)村集體不無(wú)關(guān)系。城市政府嘗試使用留用地制度來(lái)調(diào)和城市與農(nóng)村之間關(guān)于土地的矛盾，其行為本身也反映出政府褪去了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代、公有制意識(shí)形態(tài)下的絕對(duì)權(quán)威，轉(zhuǎn)而將主要任務(wù)轉(zhuǎn)移到了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展：只要能夠促進(jìn)地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，局部的利益（土地）實(shí)際上是可以“讓渡”的。而這種“讓渡”或許也包含著政府試圖獲得農(nóng)村地區(qū)支持而使征地合法化的安撫色彩——不僅是對(duì)當(dāng)下土地矛盾的調(diào)和，也是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“工農(nóng)”剪刀差造成農(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門(mén)低水平發(fā)展的補(bǔ)償（據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952-1978年期間，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”從農(nóng)業(yè)中隱蔽性地抽走了5823.74億元的巨額資金，再加上農(nóng)業(yè)為國(guó)家繳納的稅收1044.38億元，兩項(xiàng)合計(jì)為6868.12億元，約占這段期間農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造產(chǎn)值的18.5%），以及對(duì)因此而造成的城鄉(xiāng)差距和貧富差距擴(kuò)大的補(bǔ)救。

留用地制度的產(chǎn)生正是一種制度漸進(jìn)式改革中的模糊嘗試（或者說(shuō)是“試錯(cuò)”結(jié)果）。由于國(guó)情的特殊性，難以借鑒國(guó)外城市化和征地過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，各地面對(duì)征地矛盾只能自行摸索，基于各地實(shí)際情況的實(shí)踐以及城市政府和農(nóng)村集體的博弈直接導(dǎo)致了留用地制度仍停留在地方試點(diǎn)階段而沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。雖然留用地制度在相互借鑒過(guò)程中得到逐漸完善，但實(shí)施中部分地區(qū)的操作方式面臨無(wú)法可依甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的局面，伴隨留用地產(chǎn)生的爭(zhēng)議和問(wèn)題也層出不窮;而直到2014年才首次在中央一號(hào)文件中被認(rèn)可，并于2015年首次在全國(guó)立法機(jī)關(guān)的立法文件中被提及。可以說(shuō)留用地制度的產(chǎn)生正是一種“摸著石頭過(guò)河”的真實(shí)寫(xiě)照。

4.3 留用地制度在轉(zhuǎn)型時(shí)期的合理性和必然性

其合理性在于，提供了一種現(xiàn)有法律規(guī)定貨幣補(bǔ)償之外的征地補(bǔ)償方式。世界各國(guó)在征地補(bǔ)償上以貨幣補(bǔ)償為主，但考慮到地價(jià)上漲因素，貨幣補(bǔ)償難以維持被征地單位和個(gè)人現(xiàn)有生活水平，一些國(guó)家也在貨幣補(bǔ)償基礎(chǔ)上提供土地或其他實(shí)物補(bǔ)償。比如日本采取現(xiàn)金補(bǔ)償方式為主，實(shí)物補(bǔ)償為輔的操作方式，實(shí)物補(bǔ)償則包括提供替代地補(bǔ)償、耕地、宅基地及代為實(shí)施工事和代為遷移;法國(guó)除現(xiàn)金補(bǔ)償之外，還為被征家庭提供同樣條件和設(shè)備的土地;德國(guó)也實(shí)行代償?shù)氐难a(bǔ)償。這些實(shí)物補(bǔ)償方式不僅可以調(diào)和被征地人的不滿情緒，還可以減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，是一種行之有效的輔助補(bǔ)償。

其必然性在于：一方面，農(nóng)村土地被征收，意味著農(nóng)民們失去了原先的生產(chǎn)資料，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生和積累不穩(wěn)定因素;另一方面，貨幣補(bǔ)償無(wú)法滿足農(nóng)村地區(qū)對(duì)征地補(bǔ)償?shù)脑V求。由于城市土地升值和貨幣的貶值，土地的保值效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)金。集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地產(chǎn)生的土地增值更是讓農(nóng)村地區(qū)選擇“要地不要錢(qián)”。同時(shí)，單一貨幣補(bǔ)償也會(huì)造成政府財(cái)政的巨大壓力。采用留地安置正是將地方政府補(bǔ)償?shù)呢?cái)政壓力轉(zhuǎn)移到土地，并使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展形成利益共同體，集體擁有留用地，就相當(dāng)于擁有了入股城市的“股票”，其收益水平能夠伴隨城市化發(fā)展而“水漲船高”。

但這并不意味著留用地制度能夠在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地和現(xiàn)存耕地都十分緊張，征地后幾乎已無(wú)土地用于安排留用地;而欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是遠(yuǎn)離城市的郊區(qū)，留用地根本不具備發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)的氛圍，反而會(huì)造成嚴(yán)重的土地閑置。金曉斌等人在2008年的一項(xiàng)研究中，通過(guò)綜合評(píng)價(jià)留用地安置模式的適用程度得出結(jié)論：采取留用地安置方式作為征地補(bǔ)償，需要當(dāng)?shù)鼐邆漭^高發(fā)展程度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和房地產(chǎn)市場(chǎng)，相對(duì)完備的城市規(guī)劃、村集體具有經(jīng)營(yíng)管理能力。這一觀點(diǎn)也得到現(xiàn)實(shí)情況的佐證：目前推行留用地的地區(qū)多是城市化發(fā)展程度較高的東南沿海區(qū)域，以及湖南、河北等中部快速城市化地區(qū)。從實(shí)施效果來(lái)看，作為貨幣補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充方式，留地安置補(bǔ)償能使征地過(guò)程有序推進(jìn)，不僅保障了失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而且一定程度上壯大、發(fā)展了集體經(jīng)濟(jì)，緩解了地方財(cái)政的壓力，保證城市建設(shè)的有序進(jìn)行，對(duì)我國(guó)征地制度和補(bǔ)償機(jī)制有著重要意義。

5 結(jié)論與討論

為妥善安置失地農(nóng)民，政府征地時(shí)按征地面積一定比例返還建設(shè)用地，用于被征地集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，與村集體和村民分享土地增值收益，有效保障了失地農(nóng)民長(zhǎng)期收入來(lái)源。這種土地實(shí)物補(bǔ)償方式逐漸發(fā)展完善并上升到制度層面，各地區(qū)在實(shí)踐中對(duì)指標(biāo)核定、兌現(xiàn)方式、開(kāi)發(fā)管理等內(nèi)容作出細(xì)化具體的規(guī)定，形成了多種具有代表性的開(kāi)發(fā)模式。在城鄉(xiāng)二元土地制度背景下，留用地制度兼具服務(wù)“土地財(cái)政”和化解城鄉(xiāng)矛盾的雙重目的：一方面作為征地補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)充承擔(dān)安置職能，調(diào)和城鄉(xiāng)土地矛盾安撫失地農(nóng)民情緒，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和制度改革爭(zhēng)取穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境;另一方面是通過(guò)讓渡部分土地開(kāi)發(fā)利益來(lái)增強(qiáng)征地行為的合法性基礎(chǔ)，保障地方政府土地收益和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，其本質(zhì)是制度漸進(jìn)式改革中一次以實(shí)用主義和漸進(jìn)主義為特征的模糊嘗試。因?yàn)榧婢吖胶托蕛?yōu)勢(shì)，留用地制度在國(guó)家制度轉(zhuǎn)型期具有一定的合理性和必然性，不僅大大降低了改革開(kāi)放初期政府征地補(bǔ)償?shù)呢?cái)政負(fù)擔(dān)，并且能夠有效緩解制度轉(zhuǎn)型期逐漸積累并凸顯的城鄉(xiāng)矛盾，對(duì)壯大集體經(jīng)濟(jì)、保障農(nóng)民合法土地權(quán)益發(fā)揮了積極的歷史作用。但遺憾的是，留用地制度在實(shí)踐過(guò)程中也逐漸暴露出適用性有限和可持續(xù)性差的缺陷。國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，迫切需要深化土地制度改革、妥善解決“三農(nóng)問(wèn)題”。加強(qiáng)對(duì)留用地制度的研究，深入解析其形成機(jī)制和制度本質(zhì)，進(jìn)而探討適合中國(guó)國(guó)情的制度改進(jìn)方向，因地制宜探索模式創(chuàng)新，讓農(nóng)村有效參與土地非農(nóng)化進(jìn)程，共享城市化發(fā)展紅利，是征地制度改革的必經(jīng)之路，也是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵抓手。

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作者簡(jiǎn)介：吳框框，碩士，杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院。

洪世鍵，通訊作者，博士，教授，廈門(mén)大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院;武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院。

胡洲偉，武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“基于空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的舊城空間演替機(jī)理與管控機(jī)制研究”（20BJL108）資助。