尋求最大公約數：城市社區(qū)協(xié)商的運行邏輯與實踐路徑

胡佳 孫魯毅

[摘 要]作為社會主義協(xié)商民主建設的重要組成部分和有效實現形式，城市社區(qū)協(xié)商是在理性交流基礎上，多元主體溝通和協(xié)商、多元利益凝聚與整合的過程，其實質是尋求最大公約數過程。撬動參與點形成最大公約數的出發(fā)點，激發(fā)參與活力構建最大公約數的支撐結構，尋找議事觸發(fā)點推動最大公約數的凝聚，促進形成社區(qū)共識是社區(qū)協(xié)商中尋求最大公約數的運行邏輯。

[關鍵詞]城市社區(qū);社區(qū)協(xié)商;最大公約數;社會共識

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）03-0088-08

一、問題的提出

城市社區(qū)協(xié)商是中國特色社會主義民主政治建設的重要組成部分和有效實現形式，是最直接、最廣泛的社會主義民主協(xié)商形式。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，更是打造共建共治共享社會治理格局的重要舉措。

在國家制度建設層面，從黨的十八大提出社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，到黨的十九屆四中全會強調堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，中央先后印發(fā)了加強協(xié)商民主建設的系列文件，從頂層規(guī)范了我國社區(qū)協(xié)商治理。在地方層面，社區(qū)協(xié)商成為地方政府探索基層協(xié)商民主的重點方向，多地在激發(fā)基層社會共治內生動力方面進行多層次多樣性的實踐，探索出城市社區(qū)協(xié)商的多種有效形式。針對社區(qū)環(huán)境、治安和養(yǎng)老等公共服務問題或決策，“民主懇談會”“民主議事會”“民主評議會”和“圓桌會”等多種協(xié)商形式廣泛在基層實踐，落實了“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”的民主目標。如何實現居民個體利益有效表達與社區(qū)公共性發(fā)展需求合理滿足的有機統(tǒng)一，在社區(qū)協(xié)商中求解“全社會意愿和要求的最大公約數”，進而形成多方參與、民主協(xié)商的多元參與協(xié)商合作機制，具有重要的理論研究和實踐指導意義。

近年來，社區(qū)協(xié)商治理是政治學、公共管理學等學科研究的熱點問題之一，已有研究聚焦在基層協(xié)商民主制度的價值及其實現機制等方面。協(xié)商民主能夠為城市基層治理提供公共參與的協(xié)商機制、溝通機制、利益整合機制，促進公民間的良性互動[1]，能夠讓基層治理高效運轉[2]。相關學者探討了已有的社區(qū)協(xié)商經驗，包括社區(qū)共營模式[3]、黨領群治模式[4]等，并提出社區(qū)協(xié)商有效運行的思路。從微觀層面看，社區(qū)協(xié)商發(fā)展需要通過社會組織的嵌入[5]、協(xié)商單元的構建[6]、技術操作[7]（序三）。從中觀層面看，討論了社區(qū)治理協(xié)商系統(tǒng)的條件、類型與質量[8]，社區(qū)協(xié)商的對話體制、協(xié)商決策體制、協(xié)商治理耦合機制[9]（P189），以及行政機構植入、社區(qū)組織互嵌和居民內生三條推動路徑[10]。從宏觀層面看，總結了社區(qū)協(xié)商在社區(qū)多元治理結構的意義，從制度實踐[11]、治理共同體[12]（P186）等方面，以社區(qū)協(xié)商推進社區(qū)治理模式的轉型。已有研究注重宏觀的理論敘事而疏于微觀機制分析，對實踐中的復雜性及實踐現狀背后的深層機制研究欠缺。作為一種已被廣泛推廣的基層微觀政治創(chuàng)新，其運行過程有待學理分析。本文從微觀視角，對廣西南寧老友議事會的發(fā)展過程進行總體性觀察，在尋求最大公約數的目標下，探討社區(qū)協(xié)商共識達成的運行邏輯。

二、城市社區(qū)協(xié)商的約束性條件

隨著人民對美好生活的需求不斷提升，居民參與表達利益訴求日益成為基層社會治理的重要議題。然而，社區(qū)利益多元而制度供給不足，群眾參與不積極、社區(qū)公共事務特殊性等約束性條件影響了城市社區(qū)協(xié)商的運行。

（一）“自上而下”管理供給與“自下而上”需求滿足的矛盾

社區(qū)協(xié)商大多與基層社會治理困境相伴而生。單位制解體后，社區(qū)成員由依附單位的“單位人”逐漸向“社會人”轉變，社區(qū)社會結構逐步走向多元化和異質化?；鶎尤罕姷睦嬖V求多元、利益關系復雜化，利益分歧和糾紛增多，利益博弈過程非均衡和非對等，不利于社區(qū)共識的達成。社區(qū)運行中的行政組織、居民自治組織等多個主體在社區(qū)公共決策中展開博弈。如果基層政府仍沿用傳統(tǒng)管控方式和整合機制，政府管理供給不能滿足居民需求，容易出現“政府給的老百姓不想要，老百姓想要的政府給不了;政府買單，群眾不買賬”的問題，使政府公信力降低，公共政策難以落地。同時，社區(qū)居委會忙于上級各部門及街道辦事處布置的行政任務，或忙于各種檢查和競賽，行政邏輯使其不顧居民意愿，替民做主、替民行動成了社區(qū)居委會的行為模式[13]。

（二）居民參與不足或被動參與

基層公共事務的管理不應是集中的，而應是多元的、網絡的、多樣性的，涉及多層次的權利和利益的協(xié)調。

但是，“我們的基層群眾自治一直沒有擺脫政治與行政的過度控制和干預”[14]。一方面，居民有權力意識而無責任意識。居民對社區(qū)無感，普遍存在參與意識不強、自組織能力不足、“搭便車”等現象。居民參與僅限于滿足自己或小部分群體利益、偏好和需求，社區(qū)公共生活“形聚神散”。居民遇事找政府或者找社區(qū)的依賴心理根深蒂固，稍有不滿意之處，就會通過投訴或舉報等方式反映問題。另一方面，居民有權利主張而無公共精神，部分居民社會自主意識、公共意識和自治能力欠缺。中青年工薪階層和中產階層參與社區(qū)活動頻率較低，老年退休者群體更關注社區(qū)文體類活動的協(xié)商，體制外主體參與多元治理的積極性不足。盡管通過相關宣傳教育提高居民關注社區(qū)公共事務的積極性、拓寬參與渠道等，但往往效果不明顯。

（三）社區(qū)公共事務的復雜性

諸多社區(qū)公共事務不能通過政府或市場有效解決。社區(qū)的基層屬性決定了社區(qū)相關社會性事務帶有天然的民主需求，容易陷入無休止的爭論中，如果沒有完善的協(xié)商機制和決策機制，社區(qū)自治將難以達到“治”的良性狀態(tài)。與新型商品房社區(qū)不同，老舊小區(qū)大多為市場化改革前由政府、單位出資建設的職工社區(qū)，地處老城區(qū)，居住人口密集，房屋產權歸屬復雜。由于建設年代久遠，規(guī)劃不夠科學，老舊小區(qū)的配套設施薄弱，公共服務整體滯后，如果征求居民意見不及時、不全面，或者群眾對項目不理解、不支持，都可能影響老舊小區(qū)改造項目的進展。

三、城市社區(qū)協(xié)商的內在需求

作為中國特色社會主義協(xié)商民主制度的核心組成部分，城市社區(qū)協(xié)商結合中國本土化的城鄉(xiāng)社區(qū)實踐和外部客觀環(huán)境，更加注重對話和過程，培養(yǎng)公共理性和公共責任感，體現了價值理性。

（一）城市社區(qū)協(xié)商是理性交流的過程

協(xié)商民主的基礎是公民間的理性商談和溝通互動?！皡f(xié)商是一種面對面的交流形式，它強調理性的觀點和說服，而不是操縱、強迫和欺騙”[15]（P335）。協(xié)商過程不僅強調最終結果的數量，更強調協(xié)商結果的質量，進而找到最大公約數。協(xié)商過程的合法性不僅出于多數的意愿，而且基于集體理性反思的結果，理性具有超越個體自我利益與局限的優(yōu)勢。借助地方搭建的各類溝通平臺，社區(qū)利益相關方理性表達、溝通和討論，通過反復的協(xié)商、協(xié)調和協(xié)議，比較不同方案的優(yōu)劣。參與者不僅要為自己的主張進行合理性說明和解釋，以期改變他人的想法，而且也需要聆聽他人的意見，并相應重新評估和修正自己的觀點。所以，作為協(xié)調多元利益關系的手段，社區(qū)協(xié)商強調利益的共存共贏，以多元利益主體的理性溝通，達到協(xié)調、平衡與合作的政策效果。

（二）城市社區(qū)協(xié)商是多元主體間的協(xié)商和溝通過程

如何更好地實現人民權利是社區(qū)協(xié)商的基本出發(fā)點和內在價值規(guī)定。圍繞“民主必須始于公民的家園，而這個家園就是我們鄰里的社區(qū)”[16]（譯者前言），社區(qū)協(xié)商尋求社會利益最大公約數。社區(qū)是聯系基層群眾的第一線，以社區(qū)作為最大公約數的考察點，以民生為載體的民主建設容易吸引群眾的廣泛參與，實現民主的日?；蜕罨?，進而提高群眾參政議政的自覺性、主動性和積極性。不同于參與式民主，協(xié)商民主主張以公民協(xié)商和討論的方式進入治理過程[17]。通過開展社區(qū)協(xié)商，讓群眾有事商量著辦，通過討論、商議和表決方式進行民主決策，一方面，有效回應了群眾多元化、碎片化的利益訴求和參與社區(qū)事務管理的期盼，能夠在社區(qū)內部形成利益共享、風險共擔的參與體系;另一方面，有效解決群眾的實際困難和問題，化解矛盾糾紛，有利于在群眾中形成廣泛接受的共識、匯聚各方力量，促進社會和諧穩(wěn)定和基層民主健康發(fā)展。公共政策制定和執(zhí)行應充分考慮地方的差異性，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，充分應用民主協(xié)商方式，找到全社會意愿和需求的最大公約數，推動民主協(xié)商廣泛、多層、制度化發(fā)展。

（三）城市社區(qū)協(xié)商是多元利益的凝聚和整合過程

如林德布洛姆所言，西方國家是多元主義文化基礎上的利益集團政治，政治過程中遍布了“否決者聯盟”而使得法律、政策難以制定，決策中的否決點越多，推出政策的可能性越小。中國是一種典型的“和合”文化[18]（P7），傳統(tǒng)政治中的最大遺產就是協(xié)商政治，這種包容性而非對抗性文化的基礎是尋求最大公約數的要素。越是多元利益，越需要多元主體通過理性參與、互動和博弈，形成共同利益的均衡點。最大公約數理念要求最大限度包容和吸納各種利益訴求，最大限度尋求共同價值觀和共同利益，既能反映多數人的普遍愿望，又能吸納少數人的合理主張，使少數人的意見得到尊重，最大程度實現最廣大人民的民主權利。

一方面，在公共事務的討論、審議和協(xié)商中，共同制定和優(yōu)化政策，從而能夠更好地反映普通公眾的利益需求。由于協(xié)商決策凝聚了協(xié)商共識，政府能夠在政策制定或執(zhí)行過程中充分考慮各方利益訴求，實現社會利益的協(xié)調和整合，從而擴大國家決策合法性基礎，使決策的執(zhí)行更順暢，降低執(zhí)行成本。另一方面，相比社區(qū)管理層閉門決策，在協(xié)商的過程中，盡管有不同的意見，參與者被要求在相互尊重的基礎上交換意見[19]（P94）。社區(qū)協(xié)商通過有效溝通和交流共識，多人同場商議的機制改變個人成見，促進偏好轉化并達成共識。

四、城市社區(qū)協(xié)商的地方實踐：廣西南寧老友議事會的個案針對老舊小區(qū)改造問題，廣西南寧成立了業(yè)委會的過渡性居民自治組織——老友議事會，探索“黨建引領，議事協(xié)商，居民自治”的社區(qū)協(xié)商模式[20]。

（一）構建社區(qū)協(xié)商平臺

通過黨建共建的方式，成立過渡性議事組織，搭建以黨建為核心的社區(qū)協(xié)商組織架構。

1.堅持黨的領導。發(fā)揮社區(qū)黨組織在社區(qū)協(xié)商中的領導核心作用。各社區(qū)黨支部指導監(jiān)督開展議事協(xié)商事務，包括明確各類協(xié)商的規(guī)則和流程，設定資源吸引群眾參與和把控議案關鍵節(jié)點等。老友議事會一般由社區(qū)黨委組織召集，在各類項目議事協(xié)商中，議事會理事長均由社區(qū)黨組織書記擔任，社區(qū)積極動員黨員群眾成為老友議事會代表。

2.組建議事組織。成立具有地方本土老友文化特色的自治組織——老友議事會，引導居民議事協(xié)商和自管自治。老友議事會代表以小區(qū)為單位劃分選舉片區(qū)，以樓棟為投票單元一戶一票形式選舉產生。在小區(qū)各樓棟、單元中選出有威望、容易取得居民信任的居民議事代表，廣泛吸納相關居民、商家代表、物業(yè)公司代表、業(yè)委會成員、社會組織代表等成員。議事代表對社區(qū)居民意見進行征集、整合，并進一步開會討論解決方案;針對代表無法協(xié)調解決的問題，由社區(qū)協(xié)調各相關職能部門逐一解決。

3.推進社區(qū)協(xié)商專業(yè)化。通過專業(yè)團隊對社區(qū)工作人員和老友議事會代表進行培訓，確保老友議事會協(xié)商議事的規(guī)范和持續(xù)運行。一是開展社區(qū)協(xié)商議事規(guī)則專題培訓班。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管領導，社區(qū)（村）黨組織書記、村（居）委會主任、在城鄉(xiāng)社區(qū)服務的社會組織等城鄉(xiāng)社區(qū)工作者為主要對象，圍繞社區(qū)協(xié)商的內容、形式、流程和規(guī)則等，開展了6期約640人次的議事規(guī)則普及培訓。二是培育“金牌主持人”，為城鄉(xiāng)社區(qū)議事協(xié)商提供人才保障。有針對性地開展主持人初階、中階、高階專題培訓，通過系統(tǒng)的理論學習、實操訓練，形成以社區(qū)黨組織書記、居委會主任為主體的，具有協(xié)商意識，能熟練運用議事規(guī)則主持會議的主持人隊伍。三是推動社會力量參與社區(qū)治理。培育登記了“南寧市社區(qū)發(fā)展服務協(xié)會”“南寧市一道社區(qū)發(fā)展促進中心”等社區(qū)治理研究領域的專業(yè)社會組織，對在城鄉(xiāng)社區(qū)開展服務的社工組織進行議事協(xié)商能力培訓。民政局購買國內社區(qū)協(xié)商領域的專業(yè)團隊服務，對社區(qū)工作人員和老友議事會代表進行“羅伯特議事規(guī)則十三條”培訓，幫助居民學會使用議事規(guī)則參與討論社區(qū)事務。

（二）凝聚社區(qū)協(xié)商主題

以社區(qū)協(xié)商議題為中心，貫穿協(xié)商內容和協(xié)商流程，分類分層次確定協(xié)商議題的開放性和豐富性。

1.選準社區(qū)協(xié)商切入點。以協(xié)商民主為切入點，把協(xié)商共治貫穿于老舊小區(qū)改造、商品房小區(qū)、保障房小區(qū)和其他類型小區(qū)管理的全過程，探索出不同類型社區(qū)的不同協(xié)商模式和協(xié)商內容。在老舊小區(qū)中，借助老舊小區(qū)改造議題，老友議事會與項目業(yè)主、設計單位協(xié)商確定改造方案，負責組織完成改造方案的簽字確認及居民個人的維修基金收集、方案公示等工作。在商品房社區(qū)中，議事會協(xié)商事項已經從最初的停車、門禁、養(yǎng)狗、滅鼠等物業(yè)管理基本問題逐步過渡到培育社區(qū)武術隊、舞蹈隊、書法班、繪本閱讀小組、瑜伽班、垃圾分類等公共文化活動。在易地扶貧集中安置區(qū)社區(qū)中，圍繞社區(qū)治理碰到的困難和問題，不斷探索完善易地扶貧集中安置區(qū)社區(qū)議事協(xié)商機制，推動黨建引領易地扶貧搬遷集中安置區(qū)社區(qū)治理有效和可持續(xù)發(fā)展。

2.明確議事協(xié)商流程。建立健全議事協(xié)商制度體系，確保議事協(xié)商和自治自管運行。一是制定《老友議事會代表產生辦法和程序》，形成由社區(qū)組織成立選舉委員會——議定小區(qū)議事代表席位——發(fā)布選舉辦法——組織候選人報名——組織居民投票選出議事代表的程序;議事會成立后需到社區(qū)備案，由社區(qū)向議事會成員頒發(fā)議事代表當選證書。二是形成自主提出問題——自主撰寫議案——自主審議決策——自主折中妥協(xié)——自主協(xié)調施工——自主監(jiān)督質量的社區(qū)居民參與機制。社區(qū)議事代表、居民共同參與方案設計，提出修改意見并全程監(jiān)督施工過程。三是在專題議事協(xié)商會議中引入議事協(xié)商工作方法，與政府部門、設計方、建設方、施工方、監(jiān)理方等多部門共同議事協(xié)商。

3.健全社區(qū)協(xié)商配套制度。成立議事會制度擬定委員會，由擬定委員會負責收集議事代表意見和建議，參與草擬老友議事會相關制度。制定出臺《老友議事會選舉辦法》《老友議事會協(xié)商自治章程》《老友議事會提案范本》、“老友議事會成立程序指引”等一系列規(guī)范性文件，形成《社區(qū)議事會章程范本》《南寧市社區(qū)協(xié)商操作指引》等制度設計。老友議事會建立后，由社會組織協(xié)助各老友議事會完成《老友議事會工作制度和議事規(guī)則》的制定，明確出席方式和有效人數、議案審議流程、議事規(guī)則、表決比例、工作制度的制定與修改等內容，為老友議事會代表提供詳細的操作規(guī)范，促進社區(qū)協(xié)商進一步程序化與規(guī)范化。

（三）規(guī)范社區(qū)協(xié)商過程

細化協(xié)商內容和規(guī)范協(xié)商過程，促進社區(qū)協(xié)商議事走向制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。以老舊小區(qū)改造為例，老友議事會采用“羅伯特議事規(guī)則十三條”為基本議事規(guī)則，分別明確各階段議事議程。

第一次會議議程包括例行議事規(guī)則培訓、驗證出席人數、確認本次會議議程、討論老友議事會工作制度和議事規(guī)則、討論小區(qū)改造方案、物業(yè)服務方案介紹、自由評述和休會八個環(huán)節(jié)。第二次會議議程包括驗證出席人數、例行議事規(guī)則培訓、確認本次會議議程、協(xié)商并表決老友議事會議事規(guī)則、回顧會議紀要、修改內容確定、小區(qū)改造后期管理費用討論、自由評述和休會九個環(huán)節(jié)。第三次會議議程包括驗證出席人數、通過本次會議議程、老友議事會議事規(guī)則培訓、回顧上一次會議紀要、明確改造方案和確定簽字程序、確定維護費收取時間、改造項目提問與回應、自由評述和休會九個環(huán)節(jié)。

通過上述實踐，多方參與社區(qū)治理的平臺逐步完善，培育了社區(qū)民主參與氛圍。議事協(xié)商由一方決策向多方決策轉變，治理方式由單一治理向復合治理轉變，打通了城市基層社會治理的“最后一公里”。首先，居民參與程度大幅提高。居民從社區(qū)建設的“旁觀者”變?yōu)椤皡⑴c者”，從利益訴求的“被動者”變?yōu)椤爸鲃诱摺?，有效地解決了老舊小區(qū)改造中居民改造意見統(tǒng)一難、改造資金收繳難、小區(qū)后續(xù)長效管理難等“老大難”問題，將社區(qū)協(xié)商有機貫通到社區(qū)公共事務治理中，推動了社區(qū)日常公共事務和矛盾訴求的內部消化。其次，社區(qū)居民自治能力提升。在建立社區(qū)議事規(guī)則與制度基礎上，激發(fā)內生動力，提升群眾參與能力和水平。一方面，培養(yǎng)、挖掘社區(qū)居民議事骨干和社區(qū)居民領袖，一大批老黨員、老干部參與到社區(qū)協(xié)商中來，有效利用了社區(qū)內部“能人”資源。另一方面，議事代表提出議案、討論議案、作出決議等能力水平不斷提升，提高了居民議事協(xié)商能力和社區(qū)治理能力。最后，暢通民意訴求渠道。通過社區(qū)協(xié)商的平臺，讓居民遇事有一個溝通解決的渠道和場所，彌補基層治理“最后一公里”的盲點和短板。通過傾聽群眾訴求，暢通利益表達，預防矛盾累積激化，促進了科學民主決策，居民幸福感大幅提升。

五、城市社區(qū)協(xié)商的建構邏輯

基于“老友議事會”社區(qū)協(xié)商的實踐經驗可見，圍繞決策共識——最大公約數的獲得，社區(qū)協(xié)商從協(xié)商什么、和誰協(xié)商、如何協(xié)商三個議題展開，構成了城市社區(qū)協(xié)商的運行邏輯（見圖1）。

（一）撬動參與點：形成最大公約數的出發(fā)點

協(xié)商討論什么事，是尋求最大公約數的出發(fā)點，形成面向社區(qū)情境的公共事務議題是社區(qū)協(xié)商的邏輯起點。面向社區(qū)情境的公共事務議題的特點包括兩方面。

一是最大公約數應彰顯公共政策的內在價值——公平正義。公平正義和公共利益是最大公約數的內在價值。公平正義是社會各方面的利益關系得到妥善協(xié)調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現。不同于追求效率目標的市場機制，

在利益分配中實現權利、機會、規(guī)則、程序公平，并在此基礎上促進結果公平，是最大公約數實現的深層價值，這與協(xié)商民主的核心相契合。協(xié)商民主的參與者是平等的政治主體，參與者在協(xié)商過程中權利平等、機會平等、資源平等，確保個人同意其他人提出觀點時不是出于強制，不僅追求和體現一部分人的利益，還應考慮和協(xié)調社會各方的利益需求，這是尋求最大公約數的基礎。

二是最大公約數應彰顯公共政策的核心目標——公共利益。尋求最大公約數的過程是公共利益的形成過程。公共利益體現了具有一致性背景的目標，如大多數公民所贊成的計劃和政策就構成了公共利益[21]（P20-21）。公共利益是一個社會通過個人的合作而產生出來的事務價值的總和，合作的目的在于使人們通過努力和勞動能夠建構他們自己的生活，進而使之與人之個性的尊嚴相一致[22]（P316）。

尋求最大公約數的前提是形成公共事務議題，調動群眾積極性。社區(qū)協(xié)商議題應圍繞公眾最緊迫的需求和“急難愁盼”問題來設定?！爸挥袇f(xié)商主題符合實際、貼近群眾，協(xié)商于民、協(xié)商為民，才能真正體現社會主義協(xié)商民主的本質”[23]。例如，從安裝監(jiān)控、換排水管、停車位管理到小區(qū)改造、解決業(yè)主與物業(yè)矛盾等，涉及改善服務、社區(qū)發(fā)展、破解難題等議題。由于個體自利本性、競爭性與合作的動機共存，當利益相關方感覺到與自身利益息息相關，而且通過參與、溝通能有效維護自己的利益時，自然會積極、理性參與社區(qū)的各項事務。圍繞群眾最關心、最直接、最現實的利益問題和民生問題，基層協(xié)商要求公眾超越偏好結合中的私利，把目標導向公共利益，廣泛聽取相關當事人意見，集思廣益，凝聚公共利益和公共意見，找到利益交集點。

（二）激發(fā)參與活力：構建最大公約數的支撐結構

誰來討論，是尋求最大公約數的主體建構。20世紀90年代以來，治理在政治理論話語中廣泛應用，其核心是權威的“多中心化”，而不再是以政府作為“單一中心”的政治權威，反映了民主自治傳統(tǒng)在當代政治生活中的復興與拓展[24]（P259）。作為一項集體行動，不同公共政策需要公眾介入和參與的程度不同，在公共決策的不同階段，公共參與的廣度、深度和密度也有所差別，尋求最大公約數不能搞“標準化”參與，應是多元主體平等參與的過程。

1.搭建多元化協(xié)商溝通平臺和社區(qū)議事平臺。一元主體構不成協(xié)商，社區(qū)協(xié)商進行的結構基礎是多元主體共同參與。尋求最大公約數需要賦權于公民，使各利益相關者能夠參與決策，共同管理公共事務，需要在政府、公民和社會組織間建立平等協(xié)作、良性互動的伙伴關系。以社區(qū)黨組織為中心，政府、居委會、社區(qū)工作者、社區(qū)黨員、駐區(qū)單位、社會組織等治理主體可以展開理性溝通，利用商討對話和坦誠交流來分揀各種信息，以此了解各方關切和傾向性意見，規(guī)避信息遮蔽或“搭便車”行為。同時，由社區(qū)退休干部、轄區(qū)單位的退休領導、社區(qū)志愿者隊伍骨干等具有較高文化素養(yǎng)、時間相對充足和較高威望的群眾組成代表性議事會，通過居民議事會、業(yè)主委員會等平臺促進公共利益和私人利益的協(xié)調，以組織化促進公眾對公共議題的理性討論，充分發(fā)揮居民自主性解決自治性事務。

2.激發(fā)公眾參與社區(qū)協(xié)商的主動性和積極性。由于身邊的事情距離群眾很近，事情的性質比較簡單，民主參與的方式非常靈活，對參與能力要求比較低，參與的成本比較低，可以實現最廣泛的參與[25]（P175），這是調動公眾參與積極性的切入點。通過議事平臺的構建及居民身邊小事的解決，有益于合作與認同的產生。此外，不斷拓展協(xié)商主體，開放協(xié)商空間，強化社區(qū)居民認同，使頻繁的相互合作變?yōu)榭赡?。應發(fā)掘新的自治資源，激活傳統(tǒng)議事資源、引入新型議事資源，培育具有凝聚力和影響力的社區(qū)領袖，調動樓長、社工、志愿者等非傳統(tǒng)力量，將自治和共治機制有機融合。

3.培育社會資本，滿足參與公眾的情感需求。社區(qū)群眾間的情感聯系是重要的社會資本，體現了群眾間的相互信任和互惠合作關系，增強了群眾的社區(qū)認同感和歸屬感。通過建立群眾日常交往的情感交流紐帶，消除組織者與參與者間的誤解，降低交往成本，有利于共識的凝聚。交往互惠網絡的擴散促進了社會資本的產生，提高了公眾社區(qū)參與能力和參與效能感。以居民議事會為平臺的社區(qū)協(xié)商需要投入諸多成本，在議事會選舉成立、議事會的會議推進，以及發(fā)現問題、提案、討論、表決和執(zhí)行等過程中，均需要政府、社區(qū)“兩委”的支持、培訓和陪伴性成長。

（三）尋找議事觸發(fā)點：推動最大公約數的凝聚

怎么討論，是尋求最大公約數過程的核心。社區(qū)協(xié)商是各方利益主體充分表達、交換和妥協(xié)的過程，即將社會群體的認知、評價、態(tài)度通過理性協(xié)調、溝通等交互活動收斂演化為群內共識，繼而推動社區(qū)內群眾相互認同和社會共識形成。

1.尋求最大公約數過程是充分交流的過程。在公共利益的指向下，通過對話、討論、協(xié)商達成共識，最終形成具有集體約束力的公共政策。盡管各利益相關方的權力資源、社會地位各不相同，但借助特定的平臺、機制和渠道，在協(xié)商和溝通中，各利益主體都以自愿和平等的身份參與協(xié)商。尋求最大公約數過程是一種雙向交流，不僅僅是意見表達和談話，還有認真傾聽他人的觀點，在對話、討論、聽證和辯論中，修正預期假設，使參與者發(fā)自內心地信賴、支持某種觀點。通過實踐使群眾認識到協(xié)商解決問題的有效性和合理性，逐步接受這種模式。同時，尋求最大公約數的過程是有中心的，即有協(xié)商議題的發(fā)起者、組織者和推動者，通過民主懇談會、居民評議會等形式，整合黨內協(xié)商、社區(qū)協(xié)商、虛擬參與、居民互助和民意表達等多元溝通渠道，在共同尋找問題解決方案過程中，建立共識與合作機制。

2.尋求最大公約數過程是充分權衡的過程。公共利益的最終形成有賴于各方利益主體間達成共識。從理論上講，讓每一個利益主體從公共政策中都獲得好處是不可能的，這是因為每個人對自己的利益判斷取決于個人偏好的構成，而要對不同的偏好進行整合，以平衡各種利益關系是很困難的。公眾將利益訴求以合理的渠道和理性的方式表達出來，在交流、辯論和討論過程中，各利益主體能夠考慮其他利益主體的利益訴求，理性權衡各方利益，而不是簡單的利益聚合，保障少部分人的利益不被多數人利益所遮蔽。

3.尋求最大公約數過程是制度化與機制化過程。明確的操作規(guī)程有助于提高尋求最大公約數的有效性。針對社區(qū)議事中的隨意性和隨機性問題，需要引入科學的議事規(guī)則，為社區(qū)協(xié)商提供保障。通過制度化規(guī)范帶動持續(xù)性集體行動，相關頂層設計為最大公約數的達成提供了政策保障。

如《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的指導意見》和《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》對社區(qū)協(xié)商的指導思想和基本原則、協(xié)商主體、協(xié)商內容、協(xié)商形式、協(xié)商程序、協(xié)商保障等進行了制度化、規(guī)范化和程序化的頂層部署。應及時總結成熟做法并納入制度體系，結合已有的國家頂層設計和村規(guī)民約等，形成協(xié)商討論會、聯議會等溝通規(guī)范。針對商品房小區(qū)、安置房小區(qū)、老舊小區(qū)等不同類型，各社區(qū)結合自身特點，制定社區(qū)議事規(guī)則，對社區(qū)議事范圍、程序、決策原則等作出約定，包括議事制度（議事主體、議事內容、議事職責、議事程序）、保障機制（激勵機制）等。同時，以居務公開和社區(qū)論壇等形式，對如政策、辦事程序、財務等社區(qū)事務定期公開，對共治項目進行跟蹤和監(jiān)督，接受公眾評價，由此形成最大公約數的反饋機制、監(jiān)督機制和評議機制。

六、結 論

社區(qū)協(xié)商是中國特色的基層群眾表達方式和參與性治理方式，是社會主義協(xié)商民主的重要組成部分和有效實現形式。在社區(qū)協(xié)商和聯動治理成為當下社區(qū)發(fā)展的實踐探索和政策導向背景下，結合社區(qū)協(xié)商的約束性條件，更需要從微觀層面闡釋橫向聯動機制的形成邏輯，進而厘清城市社區(qū)協(xié)商的發(fā)展路徑。作為一種已被廣泛推廣的城市基層微觀政治創(chuàng)新，協(xié)商共識的達成過程是在理性交流基礎上，多元主體溝通和協(xié)商、多元利益凝聚與整合的過程，其實質是尋求最大公約數過程。

本研究立足廣西南守老友議事會的實證經驗，試圖演繹和推導一種地方性實踐經驗中社區(qū)協(xié)商的微觀生成原理和運行邏輯。圍繞撬動參與點、激發(fā)參與活力和尋找議事觸發(fā)點邏輯，即形成最大公約數出發(fā)點——構建最大公約數支撐結構——推動最大公約數凝聚，獲得社區(qū)居民意愿和需求的“最大公約數”，達成社區(qū)協(xié)商共識。在社區(qū)協(xié)商最大公約數尋求過程中，圍繞公平正義和公共利益尋求公共事務議題，找到參與抓手;激發(fā)公眾參與的主動性和積極性，培育社會資本，搭建協(xié)商實踐平臺;通過充分交流和權衡，以制度化保障最大公約數的凝聚。

從實踐來看，社區(qū)協(xié)商機制基本能夠實現對于一般性事務的最大公約數獲得，但對于專業(yè)性、技術性較強的協(xié)商事項，其作用機制有待進一步完善，需要對社區(qū)協(xié)商進行分類治理、全過程治理和精準治理。將協(xié)商共治的理念貫穿于老舊小區(qū)、商品房小區(qū)、保障房小區(qū)等各類型小區(qū)管理的全過程，探索出不同類型社區(qū)協(xié)商治理模式。針對社區(qū)協(xié)商議事內容，可將律師、社區(qū)規(guī)劃師和社工隊伍引入社區(qū)協(xié)商，為社區(qū)協(xié)商議題提供專業(yè)指導和規(guī)范程序。城市社區(qū)協(xié)商是一項系統(tǒng)工程，需要在體制機制等層面綜合推進而不是僅僅聚焦微觀層面的共識達成。未來研究還需進一步考察地方創(chuàng)新與基層實踐、國家政策等要素如何互動，即城市社區(qū)協(xié)商的理念、制度和流程如何嵌入國家的根本制度和重要制度，從宏觀層面推動基層協(xié)商制度的生成與變遷。

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責任編輯：陳文杰

Seeking for the Greatest Common Divisor： the Operation Logic and Practical Path of Urban Communities Consultation

Hu Jia， Sun Luyi

Abstract：As an important part and effective realization form of socialist deliberative democracy construction， urban community consultation is the process of multi-subject communication and consultation， multi-interest cohesion and integration on the basis of rational communication. It is to seek the greatest common divisor process. The operating logic of seeking the greatest common divisor in community consultations is to move the participation point， activate participation， and seek the trigger point and then form the community consensus. The community consensus can be reached by forming the starting point of the greatest common divisor， constructing the support structure of the greatest common divisor and promoting the cohesion of the greatest common divisor.

Key words：urban community， community consultation， greatest common divisor，social consensus

收稿日期：2021-02-20

作者簡介：

胡 佳（1982-），女，內蒙古包頭人，廣西民族大學政治與公共管理學院教授，博士生導師，廣西南寧 530006;孫魯毅（1978-），男，山東萊州人， 廣西民族大學黨委常委，碩士生導師，廣西南寧 530006

本文為國家社科基金項目“民族地區(qū)社會治理重心下移的機制與對策研究”（批準號18BZZ032）和廣西高等學校千名中青年骨干教師培育計劃立項科研項目“社會治理重心下移背景下社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐與對策研究”的階段性研究成果。