社會組織有序協商機制的分析框架

[摘 要]社會組織有序協商是擴大社會主義民主與維護現有政治秩序穩定的有機統一，需要在社會主義民主政治進程中規劃和發展。社會組織有序協商在實踐中推進并取得預設的成效需要相應機制的規范和作用。協商目標、協商場域、協商主體、協商動力及協商過程和方法是社會組織有序協商機制的構成要素，需要逐一廓清。良好的國家與社會關系是社會組織有序協商機制形成的宏觀基礎。制度規范、利益激勵和組織培育是社會組織有序協商機制形成的主要路徑。

[關鍵詞]社會組織;有序協商機制;制度規范;利益激勵;組織培育

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）03-0031-11

社會組織有序協商是推進協商民主廣泛、多層、制度化發展的現實需要，也是發展社會主義民主政治的必然要求，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。有效實現社會組織有序協商需要相應機制的作用。厘清社會組織有序協商機制的內涵和構成要素，探討社會組織有序協商機制的形成路徑，對于從理論和實踐上進一步推進社會組織有序協商無疑是必要和有意義的。

一、 問題的提出

（一）社會組織有序協商理論的形成

社會組織有序協商從實踐到理論的生成有一個不斷發展的過程。改革開放以來，伴隨著社會轉型與民主化進程的發展，黨和政府對社會組織的認識不斷趨于理性和科學，并且日益重視社會力量在民主政治建設中的重要作用。

一是提出社會協商是發揚社會主義民主的一種重要形式。

黨的十三大報告首次提出“社會協商”這一概念，指出要改革政治體制，建立社會協商制度，使對話協商成為協調社會領域的利益矛盾、發揚民主的一種重要形式。要做到“重大問題經人民討論”，讓人民發聲，使人民群眾和社會團體擁有理性的抗爭權利等，這為社會組織協商的形成和發展奠定了良好的理論和政策基礎。二是明確社會組織是民主治理的主體之一。

黨的十六屆六中全會首次提出建設服務型政府，推進社區建設，健全社會組織，統籌協調各方面利益關系;黨的十七大指出，發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能，重視社會組織建設和管理;黨的十八大指出，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。

三是強調社會組織協商是社會主義協商民主的重要組成部分。社會主義協商民主是人民當家作主的重要實現形式，是堅持人民主體地位的具體體現。為賦予不同領域、不同層面協商對話的空間，使不同的階層和群體有表達訴求的渠道并通過理性協商，依法維護利益，為社會政治秩序的生成提供一種民主化、制度化、組織化的路徑，形成執政黨、國家和社會良性互動的政治局面，

黨的十八屆三中全會明確指出要“拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道”[1]（P527），首次把社會組織作為協商民主的重要渠道納入協商民主體系。2014年12月29日，中共中央政治局召開會議，其中特別強調要“逐步探索社會組織協商”[2]。2015年1月中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》對“逐步探索社會組織協商”作出了具體部署，強調“堅持黨的領導和政府依法管理，健全與相關社會組織聯系的工作機制和溝通渠道，引導社會組織有序開展協商，更好為社會服務”。至此，社會組織有序協商正式成為中國協商民主體系的重要組成部分。

（二）社會組織有序協商的內涵界定

協商民主是人類政治文明發展的產物，是一種主張通過協商對話、理性反思達成共識的民主形式。協商民主可以是有序的，也可以是無序的。有序協商民主是中國特色社會主義民主政治的一種表現形式。“有序協商民主強調，在體制內進行的制度化、規范化、程序化的協商，是公民按照某種法定的規則或權威的程序參與政治的行為”[3]。鑒于此，社會組織有序協商就是社會組織在黨的領導和政府依法管理的前提下，在法治的框架內，就公共事務或組織發展的重大問題發起、組織或參與的有秩序的協商民主活動[4]。協商過程既可以是

決策過程，形成由官方背書的決議，直接轉化為黨委政府的決策;也可以是為中國共產黨、人大、政府和基層群眾自治組織的決策提供咨詢性意見建議的咨詢型協商;也可以是政協、有關部門上情下達、下情上達，彼此溝通，相互理解，協調整合公共領域的不同利益和意見，保障國家有效治理和社會秩序的溝通型協商。社會組織有序協商的實質就是政府主導，強調社會的成長秩序源自黨和政府的有效引導與管理制度的不斷完善和創新，有序協商的場域、內容及程度基于并取決于官方設置的管理制度和開放的渠道。換言之，社會組織有序協商是堅持黨對社會組織的領導與保持社會組織的獨立性與自主性的有機統一，是發揮政府的主導作用與社會組織的主體作用的有機統一，也是人民當家作主與民主法治化的有機統一。

（三）社會組織有序協商面臨的實踐困境

目前，社會組織有序協商在實踐中面臨一定的困難和挑戰。從宏觀上說，社會組織要不要、能不能參與協商民主實質上是由國家與社會的關系決定的。伴隨市場經濟的進一步發展和社會結構的變動，國家與社會的關系正在經歷巨變，“強國家-弱社會”模式已然發生調整，但“強國家-強社會”的格局尚未形成。國家權力強勢，社會組織缺少自主發展空間，發育不充分，利益代表和政治參與的功能受到一定程度的制約和限制。從中觀上說，目前社會組織協商的制度化水平依然偏低，與誰協商、協商什么及如何協商仍然沒有比較清晰的界定，缺少必要的資源保障和政策支撐，可操作性不強，難以形成有序和有效的局面。從微觀上說，本質上小而遲緩的協商團體如何參與復雜而龐大的社會治理，協商參與者的素養和能力如何滿足協商的需要[5]，也是需要回答的問題。實踐中社會組織協商還可能因協商群體極化、協商過程裂化和協商結果異化而無法有序推進，存在失靈現象，失去其應有的功能優勢。如組織成員經商議后有可能強化自身的某些偏好，形成極端的觀點[6]（P51）。不同偏好的社會組織如果形成不同方向的極化，可能對自我利益持固守態度，忽視公共利益，導致沖突和分歧加劇，妨礙協商共識的達成，甚至成為對抗政府、誘發社會失序的因素[7]（P39-40），或者只關注內部事務，缺乏對公共事務協商的積極性，使協商流于形式。再者，由于社會組織的規模、影響和資源的不同，弱勢組織的呼聲容易被淹沒，協商過程有可能受強勢團體操控，難以體現共同愿景和公共利益，導致協商結果異化[8]（P224-225）。如此種種，若沒有合理的應對方法，協商很可能會陷入僵局，參與各方連彼此的理解和信任都難以增進，更不用說共識的達成。社會組織有序協商在實踐中推進并取得預設的成效需要相應機制的規范和作用。

二、社會組織有序協商機制的構成要素

機制既可以是一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式，也可以是達成某物的方法或體制，還可以指一個生物體內共同履行特定功能的部件系統。有學者指出，機制是具體系統中的一個進程，能夠對整個系統或其子系統帶來改變或阻止變化發生的方式[9]（P21）。可見，機制應該有一定的范圍和具體的系統，具有協調各要素共同行動的功能，外顯為方法、體制或技術，是一個動態的過程。機制無論在哪個領域中使用，都體現為某種主體自動地趨向于一定目標的趨勢和過程，動力、目標、路徑（過程）是機制的三個基本要素[10]。有學者將社會科學領域內的機制表述為“經常發生和容易指認的因果模式，這種模式通常由我們沒有認識到的條件或不確定的結果所引發”[11]（P1），換言之，機制是一種通過一定條件的作用產生相應結果的因果模式。有學者認為社會領域的機制需要從心理學角度去闡釋，機制只能形成，不能構建。因為社會的主體是人，人是有思想、會思考的高級群居動物，人類在互動交往中創造了屬人的世界，同時因交往產生了眾多關系，需要各種機制加以協調、聚合以實現人類自身的可持續發展。實質上，社會領域中的機制處理的是人與人之間的關系[12]，而心理動因是人類交往過程中不可或缺的主體因素。通過對機制內涵的分析，筆者將社會組織有序協商機制表述為：社會組織協商主體在既定的政治秩序內，在特定場域中，通過某種動力的驅使，以某種方式趨向或實現協商目標的過程。目標、場域、主體、動力和渠道是構成社會組織有序協商機制的五個要素。

（一）社會組織有序協商目標

社會組織有序協商目標是指社會組織有序協商所擔負的功能或指向的目標。社會組織有序協商的目標主要有兩個。一是有序。即在體制內，依法依規有秩序地協商，避免無序協商影響政治秩序和社會秩序穩定，主要強調協商的合法性。二是共識。協商的目的就是為了形成共識。共識，“不是一致的同意，而是主體對共有對象或一致對象的接受”[13]（P94-95），是一個求同存異的過程。任何協商主體參與協商對話的目的就是為了能夠達成共識，否則便違背了協商對話的初衷。因而，通過互相討論、述理和平等對話，化解偏好達成共識是社會組織協商對話的最高目標。共識是合法決策的基礎，包括決策的目標與達成目標的行為路徑和策略。

（二）社會組織有序協商場域

社會組織有序協商場域主要是指社會組織有序協商的領域和范圍。社會組織協商是社會協商的主要形態，協商的主要范圍應該是與人民群眾切身利益相關的公共事務而非敏感的政治性事務。公共事務與每個人的生活和社會組織的宗旨密切相關，理應是社會組織發揮作用最集中的領域，也是政治系統決策最需要獲取民意的領域。一是國家制度領域內的公共政策和立法協商。社會組織發起或參與政黨、人大、政協就公共政策或社會組織發展的相關事務的討論或立法協商，發揮社會組織的咨詢作用，體現社會主義民主政治的真實性、廣泛性和有效性。二是政府和社會的互動領域，社會組織與政府就公共事務的對話協商。協商的內容包括公共議題的設置、公共政策的方向、公共問題的解決方案等，使公共政策能夠更好地體現民意，獲得更廣泛的合法性基礎，實現決策的科學性和民主性。三是基層社會治理領域。社會組織協商涵蓋基層社會治理領域，涉及民主決策、民主管理和民主監督及利益維護和利益協調等諸多環節，主要議題是與人們日常生活和社會交往相關的各種事務，旨在培養和塑造現代公民，形成良性有序的社會秩序。

（三）社會組織有序協商主體

社會組織有序協商主體是指社會組織有序協商的利益相關者，包括社會組織、執政黨、政府、企業等。社會組織是社會組織協商的當然主體。作為協商主體的社會組織必須具備合法性，只有具備合法性的社會組織才能在體制內進行利益表達和利益維護。社會組織的合法性主要包括法律合法性、政治合法性和社會合法性。法律合法性強調社會組織是經過相關政府部門登記批準成立的，擁有憲法規定的基本權利。憲法和法律為社會組織的活動規定了基本的秩序，在秩序之內，社會組織才能行使其基本權利，對公共權力進行有序而有效的制約。政治合法性是指社會組織的宗旨、言行必須符合我國的政治規范。政治合法性對于社會組織的生存和發展是至關重要的。如果一個社會組織在協商過程中的言行不能被現有政治體制所接受，那么就意味著這個協商在實踐層面不具備可操作性。社會合法性主要是指社會組織的社會代表性和公信力。社會組織若得不到民眾的信任，那么這種懷疑會直接影響社會組織協商的過程，進而影響協商結果的權威性和正當性。

執政黨在場是我國的國情。中國共產黨在社會建設和發展的各個方面都發揮了重要作用，是社會管理網絡中的政治核心和領導者，主導著社會發展的方向，成為實際的最重要公權力主體。一方面，政府是社會治理主體，在社會政策的制定與實施過程中居主導地位。中國共產黨和各級政府掌握政治資源，擁有決策權和價值資源的分配權，直接影響和決定社會組織的發育和發展。另一方面，黨委政府需要借助社會組織的力量推進社會建設。社會組織對公共政策和立法的態度和反應也是評價法律和決策合法性的重要依據。因此，執政黨、政府是社會組織協商的重要利益相關方。企業是物質財富的生產者和經營者，是推動社會進步的重要力量，他們在創造財富、獲取利潤的同時，對公共事業的發展負有不可或缺的社會責任。同時，企業的發展需要依托社會組織妥善處理與社會的關系，故而是社會組織協商的利益相關者。

（四）社會組織有序協商動力

社會組織有序協商動力是指社會組織有序協商的利益相關者在法治框架下有機地黏合在一起并趨向協商目標、達成共識的驅動力。一是來自共識形成過程中各方利益的實現。機制形成的動力由內部因素和外部因素構成。內部因素包括觀念、利益、習慣、情感和理性等;外部因素包括權力的強制、媒體的誘導、社會風尚、人際關系等。外部因素最終要通過內部因素起作用。利益與理性是最重要的因素[10]。社會組織相關利益主體在對話協商中彼此依存，相互作用，共識形成過程實際上也是各方利益的實現過程。換言之，共識使各方利益達成了有機統一。在合作共治的背景下，沒有共識，利益相關的任何一方都不可能單獨實現自身的利益。二是理性的權衡。社會組織協商參與各方經過審慎思考認識到，有序協商是回應社會訴求、

保障社會權益的有機統一，是擴大社會主義民主與維護現有政治秩序穩定的適當路徑，是發展社會主義民主政治的應然要求，是實現自身利益和公共利益的雙贏方式，也是社會組織將憲法規定的權利轉變為實有權利的有效途徑，因而主動趨向協商目標。

（五） 社會組織有序協商渠道

社會組織有序協商的渠道主要有四個。一是人大渠道。人民代表大會制度是人民當家作主的根本政治制度，是協商民主的主要制度化渠道之一，有嚴謹的操作過程和規范的程序保障。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，要開展立法協商，健全立法機關與社會的溝通機制，發揮包括社會組織在內的多元主體在立法協商過程中的積極作用，探索建立政府部門、社會組織和專家學者等不同群體在重大利益調整過程中的論證與咨詢機制。在人大協商中賦予社會組織協商地位，既是進一步發揮人民代表大會制度化協商功能的需要，更是當下社會組織協商制度尚未健全的情況下激發社會組織活力，進行有序協商的現實選擇。二是政協渠道。其一，作為重要民意代表機構的人民政協，既是政治系統的重要組成部分，也是上下溝通的重要平臺，理應也是社會組織利益表達的制度化載體;

社會組織通過政協渠道參與協商，既擴大了自身與社會各界的交流與溝通，也容易獲得政治決策系統的關注和重視，對提升協商質量和效能，實現協商目標具有重要意義。

其二，人民政協是不同階層、民族、團體參政議政的平臺，社會組織既是統一戰線的重要對象，也是人民政協各黨派、各界別的社會基礎，如果社會組織缺位，人民政協的運行難免有社會基礎不扎實之嫌。三是黨政部門的渠道。黨政部門既有的各種科層制協商渠道應該吸納社會組織參與，發揮社會組織民意表達、上下溝通和專業咨詢等作用，這也是黨政部門增強決策科學性與合法性的現實需要。四是社會組織作為協商平臺直接協商。其一，社會組織作為發起方或組織方，通過搭建協商對話平臺吸納不同社會主體就基層社會治理的焦點問題參與各級黨委、人大、政府部門的協商對話。其二，作為社區行動主體，參與基層協商實踐，為城鄉治理中相關利益主體開展“有組織的對話”，以及凝聚價值共識提供了更廣闊、更便捷的現實路徑。

三、社會組織有序協商機制生成的政治原則

社會主義民主是黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一。協商民主是我國社會主義民主政治的一種形態，與選舉民主相互作用、相互補充，統一于社會主義民主政治進程的發展，服務于社會主義民主政治的實踐。社會組織協商是社會主義協商民主的重要組成部分，是踐行社會主義協商民主的重要渠道和平臺。社會組織協商只有在社會主義民主政治的進程中把握性質、明晰方向，在社會主義協商民主的框架下規范運行、創新發展，在民主集中制的原則中達成共識，發揮作用，才能真正體現社會組織協商的價值，并為自身的存在和發展獲取良好的社會環境和發展空間。這也是社會組織有序協商機制生成的基本政治前提。

（一）合理定位社會組織協商

在社會主義民主政治進程中把握社會組織協商應將社會組織協商放在社會主義民主政治發展的框架內去認識、規范和發展。社會組織協商在實踐中應避免協商泛化和虛化的傾向。社會主義民主是一個歷史的范疇，體現無產階級的意志，與一定歷史階段的經濟基礎相適應，是一個動態的發展過程。在這個過程中社會主義民主需要經歷由中國共產黨從人民的根本利益出發代表人民當家作主到通過程序和規范綜合人民的利益，組織人民當家作主和依法支持、保障人民當家作主的發展階段[14]。這個過程是政治制度不斷健全和完善的過程，是政治機制不斷調適的過程，是民主與法治融合的過程，是民主與權力相制約的過程，也是黨和國家的權力逐漸向社會回歸的過程。我國正處于社會轉型的關鍵時期，社會組織協商民主發展的相關要素還不夠成熟，主要表現為制度化協商渠道依然較為有限，社會結構仍然不太合理，政治體制亟須進一步完善，社會發育還不是很充分，以及社會組織應然的規范角色與實然的事實角色之間存在著差距等。這些問題共同構成了當前社會組織協商民主發展的瓶頸[4]。社會組織參與協商民主或者從事政治參與的一個基本原則是，既要激發其活力，發揮其優勢，又要保證其在適度合理的范圍和場域內活動，與社會主義民主政治的發展階段相適應。亨廷頓指出，對于政治制度化水平不足的轉型期國家而言，被動員起來的社會力量的廣泛參與可能會使政府不堪重負，導致社會動蕩和暴力[15]（P44），對國家的民主政治建設不但無益，相反還可能誘發政治不穩定。不穩定的政治秩序更加容易成為強權政治的溫床。

社會組織協商也應規避抽象協商和形式化協商。人民當家作主是社會主義民主政治的本質內涵。促進人民當家作主的全面實現是社會主義民主政治的發展方向。社會組織協商是人民實現參政議政、參與社會管理的重要途徑，也是推進社會主義民主政治進程的必要環節。要實現社會組織協商的功能價值，使人民真正擁有自我組織、自我管理、自我實現的自治權力，并在參與和影響公共事務決策和執行的過程中成長為合格的民主政治主體，就必須力戒“只商量，不協作;純協商，無共識”現象的發生，協商的議題要貼近群眾的真實生活與切實利益訴求，國家有基本的政治制度、政治體制和具體機制支持并保障社會組織享有民主權利，協商共識有制度化的落實機制。從我國現有的政治架構出發，激活、拓展人大、政協和政府在社會組織協商中的功能作用，使社會組織協商與現有政治制度銜接并擁有相應的位置，是推進社會組織有序協商機制建設可以依賴的路徑。

（二）正確認識社會組織與民主政治的關系

第一，社會組織是民主政治發展的動力，是推動民主政治進程的重要力量。一是社會組織是平衡國家權力的有效力量。孟德斯鳩指出，“中介之體”與憲法制度一起構成了制約國家權力的機制。社會組織是國家與社會的橋梁和紐帶，社會組織的發展有助于形成良好的政治社會結構，緩和國家與個體之間的矛盾[16]（P3），增強民眾在政府決策中的影響力，以限制國家權力的方式防止民主政體蛻變為專制政體。二是社會組織是維護和實現公民積極參與權的社會機制。公民參與的廣度和深度是衡量民主政治的重要指標。社會組織是公民個體組織化參與的重要渠道和社會機制。社會組織良好的社會基礎和天生的利益表達功能，使其能夠比較準確地把握民意、集中民智，將分化的利益訴求通過組織整合輸入政治系統，提升民主政治過程中利益表達的公共理性和效率，使公共決策更多地注入社會民眾的意愿，貼近民生，有序實現民主。三是社會組織能夠孕育民主的政治文化，培育民主政治不可或缺的社會資本。社會組織是“提供公民教育和啟蒙的一個源泉，公民不僅從它那里獲得信息，還獲得各種討論、協商以及培養政治機能的良機”[17]（P82-83）， “公民通過參與各種志愿性社團組織所形成的互惠、信任、合作等規范，正是維系民主和促進發展都不可或缺的社會資本”[18]（P95）。

第二，社會組織有可能對民主政治的發展帶來一定負面影響，導致新的專制或無政府狀態。一是社會組織有可能淪為精英控制大眾的工具。

社會組織之間的競爭可能扭曲政策結果，使決策有利于富有的和有廣泛社會關系的群體，普通民眾的真實意愿難以體現，有損民主的本質。二是并非所有的社會組織都是民主的實踐者[19]（P58-92）。非政府組織與民主政治的關系不能一概而論，有的非政府組織不涉足政治，

有的非政府組織確實是民主政治的支持者，而有的非政府組織同情甚至支持集權主義，其本身具有反民主的傾向，是民主政治的威脅。事實表明，社會組織的強大并不一定促進民主政治的發展，帶來民主的政治生活。有些非政府組織本身存在某些反民主的因素，導致其應然的規范角色與“實然”的事實角色之間存在著鴻溝，代表社會公共利益和公共價值的合法性式微。

社會組織之于民主政治是一把“雙刃劍”，既存在有利的一面，也有不利的一面，關鍵取決于我們對它的認知及應對的方略。處理得當，社會組織是社會協同治理的重要力量和重要主體，在公民有序政治參與中發揮積極作用。處理不當，社會組織便有可能成為社會不穩定的重要誘因，甚至成為政府的對立面從而危及我們黨的執政安全和社會穩定。我們要理性認識社會組織在民主政治進程中的作用，在引領、扶持和監管中促進社會組織健康發展。社會主義民主是中國共產黨領導下人民當家作主和依法治國的有機統一。我國社會組織協商承擔著發展社會主義民主政治的應然使命，既有很大的發展空間，但又不可能與國外社會組織的行動界限相一致。

我們要警惕社會組織協商發展過程中的錯誤思潮，即以西方的個人主義、多元主義和利己主義為指導，將社會組織看成主要是向國家表達個人訴求，干擾政府決策，挑戰國家權威的泛民主化載體。事實上，個別社會組織以“社會價值的捍衛者”自居的情況確實存在，他們違反政治原則、觸碰法律底線，誤導人民群眾，對此，我們要有清醒的認識并堅決予以取締。

（三）堅持中國共產黨對社會組織協商的領導

從人民中來、代表人民、為了人民，建設一個由人民當家作主的嶄新社會是中國共產黨的宗旨和奮斗目標。堅持黨對社會組織協商的領導，其本質就是堅持人民當家作主的主體地位。馬克思主義國家學說認為，民主是一種國家形態和國家制度。

選舉民主、協商民主是社會主義民主的兩種實現形式，也是中國共產黨實現自身奮斗目標的途徑和階段性任務。堅持中國共產黨對社會組織協商的領導是實現無產階級歷史使命的內在要求，也是將政治民主發展到社會民主占據主導地位，使人民當家作主在社會發展意義上得到完全實現的必然和必要選擇。

黨的十六大對黨的領導職責和權力邊界進行了比較明確的界定和定位，黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。有鑒于此，筆者認為中國共產黨對社會組織協商的領導職責主要可以概括為把握方向，著力解決社會組織協商中帶有全局性、戰略性和前瞻性的大問題，發揮“總攬全局，協調各方”的作用，通過頂層設計，推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展。一是宏觀層面的政治引領和價值塑造。通過政治領導和政治整合將社會組織協商納入黨主導的政治秩序中，保證協商的社會主義方向。通過思想教育和價值引領，提高社會組織的政治思想素養，將社會主義核心價值觀內化于心，外化于行，引導社會組織以公共利益為目標，服務國家發展大局，在法律框架內運用各種合法手段追求自身的合法利益和社會利益，并將兩者有機統一于社會的進步和發展[4]，實現與國家良性互動并關注社會可持續發展[20]（P145）。二是中觀層面的政策供給。作為頂層設計者，在社會組織協商體系的建構中，把握方向，制定原則，使其與既有政治體制和政治系統的運轉有效銜接，在社會主義協商民主體系中更好地發揮作用。理順政社關系，轉變政府職能，從社會治理的角度對政府、社會組織與公眾參與的角色及功能進行合理定位;出臺相應指導性意見，最大限度地調動多元協商主體的主動性、積極性和創造性。營造規范的社會組織協商發展環境，促進社會組織協商多元互動協調機制的形成。三是微觀層面的組織嵌入。通過組織嵌入，把握政治方向，聚焦社會問題，搭建組織平臺，引導社會組織深入基層群眾，了解社情民意，協助社會組織向黨委政府及有關方面反映群眾普遍關心的熱點、難點問題和利益訴求，保障基層群眾享有更多更切實的民主權利，擴大群眾有序參與社會事務管理的渠道，發揮黨組織在社會組織協商中的引導、示范和協調作用。

四、社會組織有序協商機制的形成路徑

機制的形成過程是人們自覺趨向于制度目標的過程，關涉主客觀諸多因素，是一個系統工程。社會組織有序協商機制的生成，從宏觀上說，需要一定的社會基礎，即良好的國家與社會關系;從微觀上看，需要有一定的路徑依賴和主體趨向目標的心理動因。制度規范、利益激勵、組織培育是社會組織有序協商機制形成的主要路徑。

（一）平衡好國家與社會的關系

國家與社會的關系是社會組織有序協商機制生成的宏觀基礎，直接關系到社會組織在國家政治生活和社會治理中的地位及功能作用的發揮。社會組織有序協商就是社會組織在體制內作為獨立的主體參政議政，建言獻策，本質上就是如何處理好國家與社會的關系，實現國家權力與社會權力的再平衡。

目前國家依然強勢，社會正在發育。從國家治理現代化的角度而言，應該培育社會力量，使其成為國家治理體系的有機組成部分，從國家單一治理機制轉變為國家與社會合作共治。

馬克思主義認為，國家與社會是兩種不同的人類組織形態，社會決定國家，國家從屬于社會。因此，理順政社關系，轉變政府職能無疑是調整國家與社會關系的方向與目標。一是政府要轉變角色，與社會組織建立互利合作的伙伴關系。我國社會組織的建立和發展與國外不同，是政府職能轉變過程中的理性選擇，實質上是政府主動讓渡邊緣空間的結果。在此背景下，政府更應有意識地將社會組織真正看作是平等的社會治理主體，是共同致力于促進社會發展的合作伙伴，不再是自上而下的管制與被管制的關系。二是要增進政府與社會組織之間的相互信任。信任的建立和維系需要彼此認同、有共同的目標、良好的關系、可交換的資源及民主、友好、誠實、守信的社會環境。多元主體彼此尊重對方的利益是互信的基礎，而健全的獎懲體系和行為約束體系是維系長久信任關系的制度保障。三是厘清政府和社會組織各自的職能邊界，在法治的框架內達到良性互動和均衡狀態，形成互聯、互通和互補的治理機制和治理網絡，通過政府有選擇的退卻，以及社會組織有選擇的進入，實現協同共治。政府可以通過

“購買公共服務”、免稅、稅收優惠等方式將部分公益性職能轉移或委托給社會組織，以此拓展社會組織的生存空間，增強社會組織的經濟實力，也可直接向社會組織提供運行、發展資金，加大與社會組織的合作力度，提高社會組織的影響力和公信力，引導社會組織在政府和社會需要的領域內積極參與社會協商治理，激發社會組織活力。一個具有自我組織、自我管理和自我調節能力的充滿活力的社會，是實現社會協同治理的主體條件，也是社會組織協商得以有效運轉的社會基礎。四是進一步推進社會組織管理體制改革。要科學簡化社會組織登記注冊程序，在黨的領導下，加快推進中國特色社會自治進程，革除對社會組織重登記、輕管理的弊端，加快形成政府監督、第三方監督、社會組織互相監督、媒體監督和民眾監督相結合的多元化社會組織外部監督網絡體系。概言之，在法治的框架下，賦予社會更多的自主發展空間，在政治吸納中形成社會秩序，在賦權增能中培育社會組織，在資源交換中達成政社合作，在彼此合作中實現共同成長是中國語境下國家與社會關系的良好狀態。

（二）推進社會組織協商制度建設

制度與機制關系密切，制度是機制形成的主要路徑。現行法規、政策對社會組織參與協商的規定過于原則和籠統，也缺少必要的保障性條款和配套性措施，可操作性不強，從而導致社會組織協商缺乏足夠的法律依據和制度路徑，難以形成有序和有效的局面。社會組織有序協商機制的形成需要黨和政府統籌規劃，頂層設計，建立、健全自洽的協商制度體系和程序規范，構建多層次社會組織協商制度體系，形成有序、多層次、相互銜接的制度化協商渠道。

第一，要在社會主義民主政治體系中統籌推進社會組織協商的制度建設。在社會主義協商民主體系中，國家制度層面的協商民主包括人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、國家行政制度中的協商程序和機制等運作系統，位于多層級協商民主體系中的上層，引領和帶動協商民主的整體發展。社會組織處于中間層次，上達國家制度，下及基層治理，是促進協商民主廣泛多層制度化發展的樞紐，也是溝通國家與社會的橋梁和促進各層次協商民主上下互聯的樞紐。在基層治理層面，社會組織既是協商主體，又是協商平臺，還是協商成果的積極踐行者。三種不同形式的協商民主共同構成了中國協商民主的整體格局。三種協商形式要建立相互銜接的制度化渠道，切實發揮社會組織協商上下互聯的作用。

第二，要激活人大、政協在社會組織協商中的功能作用。要在人大協商中賦予社會組織協商的地位，建立社會組織議案征詢和意見反饋的常態化機制。人大可以通過在同級社會組織中設立聯絡站、立法咨詢點等形式與社會組織建立常態化的聯系，通過定期走訪或座談會等形式整合社會組織的訴求，在審議政府工作報告、經濟社會發展規劃、財政預決算和“兩院”工作報告時，反映社會組織的意愿，就人民群眾普遍關心的社會熱點問題展開對話與協商。邀請具有社會組織身份的人大代表以提案、課題調研形成咨詢報告等形式反映社會組織的訴求，也可通過設立邀請社會組織代表人士列席會議、大會發言等制度化程序，加強人大與社會組織的交流與合作。要在政協中設立社會組織界別，確立社會組織在政協協商中的地位，這是社會組織化發展的現實要求，也是實現“探索由界別和委員聯名提出議題”的協商需要。通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺、政協社會組織專門委員會和專題調研等形式密切代表同社會組織的制度化聯系，在專題協商、對口協商、界別協商和“雙周協商”等既有渠道中建立以社會組織為主體的定期協商制度，充分發揮政協委員會客廳對社會組織訴求的吸納作用并通過提案的形式進入政協平臺，引起決策系統的關注。

第三，要進一步激活執政黨與行政系統的協商機制，通過黨政部門現有職能的合理拓展，增強對社會組織的吸納能力。黨委統戰部應該是社會組織與執政黨協商的優選組織化載體與渠道。社會組織是統一戰線的工作對象，與統一戰線工作具有較高的關聯性，拓寬黨委統戰部與社會組織的協商渠道，是增強執政黨與社會組織溝通與聯系，做好社會組織統戰工作的應然選擇，也是提升社會組織協商效能的適當路徑。統戰部門可以做到以下三點。一是可借鑒“黨委出題、黨派調研、政府采納、部門落實”的政黨協商工作機制，進一步健全與社會組織的工作聯系等機制，特別是要建立重大行業決策征詢行業協會意見的制度、重大公共決策邀請社會組織代表人士參與討論制度。二是在緊扣黨委政府工作重點，聚焦民生工程的基礎上，協助社會組織制定多個年度協商選題，報相關部門研究討論形成協商計劃，為實施年度協商活動作出框架性制度安排，保障社會組織協商落到實處。三是通過成立類似樞紐型社會組織的社團聯組織，廣泛吸納現有草根社會組織，并通過社團聯設立組織化和制度化的聯誼和論壇機構，開展社會組織協商，讓許多弱勢的社會組織借助論壇這一形式參與到社會治理中，發出他們的聲音，實現自身價值。聯誼活動與論壇機構也為民間組織提供了交流協調的平臺，能夠化解他們之間存在的誤解與矛盾，協調關系，消除社會不穩定因素。

政府要建立多部門組成的聯席會議機制，為社會組織參與社會重大事務、社會突發性事務提供必要的協商治理通道。政府應在公共事務決策和實施的各個環節，利用各種常規性協商渠道加強與社會組織聯系，根據不同的議題邀請相關社會組織參與協商和討論，發揮社會組織協商在化解矛盾、協調關系、增進社會團結中的功能優勢及在公共立法、公共事務決策等方面承上啟下的作用。

第四，要總結各地社會組織參與協商治理的實踐經驗，創設社會組織協商平臺和渠道直接協商。要積極探索以社會組織為平臺，吸納基層組織和公民個體參與基層協商治理及社會組織之間就利益相關問題和公共事務進行討論、對話，取得共識的機制。社會力量影響政策的前提在于是否擁有與政治系統中核心決策者互動的通道，通道越多，介入政策過程的可能性就越大。要搭建社會組織與政府、企業及社會組織之間的制度化協作平臺，建立健全與社會組織的聯系制度，加強不同組織形態之間的交流溝通，實現資源互補，更好地凝聚共識，促進社會發展。

第五，要建立一整套公正、自洽的操作程序和協商方式，規范協商過程的各個環節。一是科學細化協商議題設置、協商對象選擇、協商過程組織和控制、協商成果運用和協商實效性評估等操作程序，探索建立協商議題的社會動議制度，鼓勵社會組織就公共管理和公共議題建言獻策、民主監督。二是針對不同的協商目的、議題類型可以采取不同的協商方式。作為保持與社會組織溝通、了解存在的問題及社會關注焦點、確定政策議程的社會組織協商，宜采取定期座談、專題討論等形式;作為決策參考、爭鳴、凝聚共識的社會組織協商，可采取公開辯論、圓桌對話、電視問政等形式;作為決策討論過程的社會組織協商，則采取聽證、內參、專家研討等形式。按社會組織協商對話的介質來劃分，可以分為面對面協商與遠程協商。面對面協商是傳統的協商對話形式，具有生動性，便于把握協商的進程，包括民主聽證會、民主議事會、民主懇談會等;通過新媒體、網絡平臺的遠程協商則可以讓不同地域的利益相關主體都能及時參與到社會協商對話中，擴大協商參與主體和覆蓋面。

（三）提高社會組織在制度化軌道內參與協商的主動性和積極性

通過利益激勵和利益約束，形成清晰的利益導向，提高社會組織在制度化軌道內參與協商的主動性和積極性。馬克思說過，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”“把人和社會連接起來的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益”[21]（P439）。利益也是社會組織及其成員趨向目標過程中進行理性權衡的基礎。假如沒有一種體制性的組織結構能夠考慮和回應不同群體在政治參與過程中的利益訴求，那么在邏輯上和現實中，這樣的參與都有可能被“符號化”。長此以往，社會組織就有可能對體制內協商失去積極性和主動性，轉而尋求體制外的渠道表達不滿，并通過群體性事件向政府施壓，極端的情況會導致政治系統不能正常運轉，社會力量難以有序政治參與。

社會組織有序協商機制的形成，需要適當的利益激勵。利益激勵功能是以肯定各方利益主體追求自身利益的合理性和合法性為前提的。

因此，政府應在法理空間內給予社會組織更多的自主發展空間，尊重、回應社會組織的利益訴求和對公共議題的關切，在合法性認定和資源保障等方面提供更加積極的服務和支撐。對于社會組織高質量的參政議政要給予肯定、宣傳和資源傾斜，使社會組織切實感知到有序協商是秩序與權利共同增長的首選路徑，是實現自我合法性的核心機制，從而自覺地趨向于協商制度目標。正如韋伯所言，“只有當遵從規則的利益大于無視規則的利益時，社會行動者才會遵守這項規則”[22]（P157）。需要指出的是，社會組織有序協商機制的形成，不但需要利益激勵機制激發協商主體的積極性和自主性，也需要通過包括利益制衡機制、利益懲罰機制與利益規范機制在內的利益約束機制規制社會組織協商主體的求利行為，使其與社會整體利益發展的總目標相一致，或者形成一種活而不亂的利益制約關系。對于社會組織在協商中的違法行為、不負責任的行為要依法依規追究責任。利益約束機制主要解決秩序問題。利益激勵和利益約束是相互聯系、相互依賴和相輔相成的，利益激勵需要也離不開利益約束，利益約束是為了更好地實現利益激勵。

（四）不斷提升社會組織的協商能力

協商是雙方或多方互動、述理的過程，是一個“利用自由、開放的公共領域表現出的交往使民主成為一個連續的、富有創造性的過程”

[8]（P50）。協商參與主體需要互相配合，彼此信任，具備相應的行動能力才能取得實效的過程。社會組織協商機制的形成，不僅需要良好的國家與社會關系、健全的制度規范，更取決于社會組織自身能力的強弱。社會組織自身能力的差異會導致其與政府互動時采取不同的策略，形成各具特色的政社關系，影響協商效果和協商目標的實現。

協商能力是由協商主體的綜合素質決定的，包括政治素質、業務素質、資源稟賦、協商技術等。從我國現有的政治邏輯出發，社會組織協商能力主要可以從三個層面加以把握和提升。

第一，政治把握能力。政治把握能力表現為在紛繁的政治現象中，有牢固的政治意識和堅定的政治立場，對自身在社會主義民主政治發展進程中的地位和作用有正確的認識，這是社會組織參與協商的政治基礎和政治前提。政治把握能力的獲得主要是教育、引導與實踐、內化。黨和國家的相關部門，如統戰部、民政局和社會組織的主管單位等可以通過集中學習、理論研討、實踐考察等形式，向社會組織灌輸政治理論、政治規范和黨的方針政策，引導組織成員正確認識黨情、國情和社情，增進對中國特色社會主義制度的政治認同感，增強社會組織的政治定力和政治鑒別能力，自覺接受黨的領導。

第二，處理與政府關系的能力。國家主導社會是中國的國情，與政府的關系直接決定社會組織在協商中的地位。有學者在對上海社會組織協商深度追蹤與調研的基礎上指出，社會組織能否參與協商與社會組織與黨政等部門之間的內在關系密切相關[23]。雙方的主體間關系建構了社會組織的資源稟賦，決定社會組織能否協商及協商的路徑依賴。一般而言，影響社會組織與黨政部門關系的變量主要是利益和目標的契合程度、資源互補程度及相互之間的認知狀態。在政府強勢的現實下，社會組織要改善與政府的關系，必須自覺加強自身建設，規范組織內部結構與工作程序，增強與執政黨、政府的溝通交流、協同合作，主動為政府排憂解難，為社會提供公共服務，在維護社會穩定、規范成員行為、引導民眾有序政治參與中發揮積極作用，在與政府相向而行中形成良性的政社互動關系，贏得更多的發展資源和發展空間。

第三，整合和溝通的能力。利益表達、利益整合及溝通交流是協商實現的主要路徑。社會組織首先要扎根社會，了解社情民意，關注社會輿論導向，具備信息收集、分析和整合能力，在錯綜復雜的社會關系中找準問題，形成議題，將社會的普遍關切引入政治系統，為政府決策提供廣泛、真實、有效的民意基礎，這也是社會組織提升自身公信力和社會影響力的適當路徑。其次要掌握協商民主的理論、方法和技巧，注重專業化表達溝通能力的訓練和培養，在組織內部營造理性、寬容的協商文化，綜合提升協商能力和素質。

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責任編輯：王 篆

An Analytical Framework of Orderly Consultation Mechanism of Social Organizations

Xu Xiaoming

Abstract：Orderly consultation among social organizations is an organic unity of expanding socialist democracy and maintaining the stability of the existing political order， which needs to be planned and developed in the process of socialist democratic politics. The orderly consultation of social organizations is promoted in practice and achieves the desired results， which requires the norms and functions of the corresponding mechanisms. Consultation objectives， consultation field， consultation subject， consultation motivation and consultation process and methods constitute the elements of an orderly consultation mechanism of social organizations， which needs to be cleared up one by one. Good social relations between the state and the society are the macro basis for the formation of orderly consultation mechanism of social organizations. Institutional regulation， interests incentive and organizational cultivation are the main paths of forming orderly consultation mechanisms for social organizations.

Key words：social organizations， orderly consultation mechanism， institution regulation， interest excitation， organization cultivation

收稿日期：2020-12-11

作者簡介：

徐小明（1964-），女，浙江杭州人，杭州師范大學公共管理學院（政治與社會學院）教授，浙江杭州 311100

本文是國家社科基金項目“統一戰線中社會組織有序協商機制研究”（批準號16BKS136）的階段性研究成果。