監理行業轉型升級發展方向探究

李元新

【關鍵詞】監理行業;轉型升級;發展方向;探究

【中圖分類號】F407.9 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2021）07-0180-03

1 監理的概念

大家通常認為“監理就是監督管理”，但就字面理解：“監”指監視、督察;“理”通“吏”，通常指條理、準則。以此引申“監理”的字面含義：一個執行機構或執行人依據準則對某一行為進行督察、監控等。此外，我國的建設監理制度普遍認為是從國外引進的，其中“監理”一詞來源日本?！豆饭こ淌┕けO理規范》（JTG G10 —2016）對監理的定義：監理機構及人員對公路工程施工質量、安全、環保、費用和進度等實施的監督管理及咨詢服務活動。筆者認為該定義準確務實。

2 監理的歷史淵源

無論是戰國的“監工”，還是秦朝以“物勒工名”為主題的質量責任監控體系，中國官府體制“三省六部制”中的“工部”，都包含了現代監理所從事的工程建設工作內容，無非是稱謂、工作職責范圍、分工精細程度等方面有所差別，但這些并不影響也無法改變現代監理所涉及的工作內容始終貫穿于工程建設過程的歷史事實和歷史淵源。

3 國外監理發展情況

國外監理已經形成一整套運行和發展體系：一是形成高效并受人尊重的咨詢行業;二是安全責任非監理工程師職責;三是業務寬深化發展，不局限于工程建設的施工階段，而是覆蓋整個建設過程的咨詢服務;四是人才高素質化，普遍具有碩士、博士高學位，并有從業經驗，此外從業門檻設置標準較高;五是酬金優厚化，通常情況下占工程總造價的1%～4%;六是監理組織模式化、規?；?，國外監理公司的規模為大中型2萬～3萬人、小型500人，監理設施配置較完善;七是職業道德準則化，國外監理行業（咨詢業）均制定了嚴格的道德準則及行業規則，核心內容強調“正直、公平、誠信、服務”等，并依托健全的法律體系、監督體系及文化意識等，使監理行為發展至職業道德準則化的高水準[1]。

4 國內監理發展情況

我國工程監理制度經歷了準備階段（1988年）、試點階段（1989—1992年）、穩步發展階段（1993—1995年）、全面推廣階段（1996年至今） 4個發展階段，對工程建設起到不可估量的作用，但在運行過程仍存在以下不足。

4.1 監理的實際定位認識不清

監理工程師的法律地位是由國家法律規定的，并建立在委托監理合同的基礎上。但實際工作中，大家對監理的地位有多種錯誤或者不全面的理解，如監理是業主方的代表、獨立的第三方、代表政府等;思想、認識不一致導致監理實際定位認識不清，不僅影響了具體工作的深入開展，而且制約了工程監理行業的健康、高效發展。

4.2 監理的咨詢功能認識不足

國內外監理行業普遍明確界定監理行業歸屬咨詢行業，本質上為工程建設提供智力技術咨詢服務。由于對咨詢功能認識不足、從業人員的基本素質參差不齊、行業內某些習慣性思維等原因，導致監理行業實際功能大部分停留在傳統的“監工”層面，創新工藝、智力輸出等技術咨詢功能未得到明顯體現。

4.3 監理的責任界定邊界不清

實際執行過程中，工程監理責任界定邊界一直存在分歧，這也是長久以來困擾監理行業的突出問題，具體從以下兩個方面分析。

4.3.1 工程監理責任范圍內的工程監理責任

監理機構或監理人員按照法律法規等規定的工程監理內容承擔相應的監理責任毋庸置疑，但某些情況下的追責值得商榷。

（1）管理責任。承包商的現場管理有別于監理的工程管理，凡與工程本身無關的管理責任事故，若追究監理企業或人員的責任是沒有依據的，與工程本身相關的管理責任事故應該根據具體事實認定主體責任單位和人員。

（2）質量責任。普遍認為業主是工程質量的第一責任人，施工單位是工程實體質量的第一責任人，工程監理企業作為社會中介服務組織，其權力、責任和義務受業主委托而派生，任何監理企業不可能超出業主委托職責之外而產生新的權力和義務。所以，監理企業應對工程質量事故及由此引起的安全事故承擔相應的監理責任，業主雖然通過合約轉嫁一部分質量風險責任，但不應抹殺業主作為質量第一責任人應該承擔的主體責任。

（3）安全責任。監理企業作為一個生產經營單位，應該遵從《中華人民共和國安全生產法》對生產經營單位的法律要求，在安全責任上應該與業主、施工單位、設計單位等一視同仁，各自承擔職責范圍內的安全責任，而事實上，監理單位往往背負更多的安全責任。

（4）主體責任。國家層面一直主導落實企業主體責任，監理企業與很多企業一樣由于管理體制、人員配置、設施設備等原因，在主要工序、重要部位的工作尚可圈點，但某些臨時或零碎工作（比如臨時建筑、臨時用電、搭設腳手架、材料裝卸、現場運輸、設備運行等）可能無法實施全面有效的監理。此類事故追責時監理單位承擔的責任往往大于或超出其工作范圍，這也是很多監理單位面臨的問題。

4.3.2 工程監理責任范圍之外的工程監理責任

由于工程管理的自身特點、管理人員認知、習慣性思維等因素，監理機構或人員不可避免、無法拒絕需要承擔工程監理責任范圍之外的一些工作，由此可能造成自身被追責，雖然無辜但難辭其咎。

（1）監理合約地位較弱。工程監理責任依據主要來源于法律法規的規定和委托監理合同的約定。事實上，由于競爭激烈，監理行業在合約談判和簽訂甚至后期合約實施過程中基本處于弱勢地位，筆者曾遇到多個監理項目在合約談判上為了承接項目而不敢提出延期費用合理的解決方案，給延期結算患下隱患。

（2）監理業務的拓展不夠深入全面。國內大部分監理行業依舊停留在施工階段的監理服務，全過程綜合咨詢業務相對較少。特別是決定工程質量的設計階段及前期決策階段，缺乏有效、細致的獨立第三方監督和審查，導致施工階段設計變更較多，工期失控，有的甚至影響工程質量。例如，對北京等16個省市172 156個監理工程的調查統計顯示，從事施工階段監理的有148 192個，占86.08%，而從事前期階段咨詢服務的僅占13.92%。

（3）監理行業的“執法”力度有限。在工程監管“執法”體系中，建設及質監單位擁有較強的執法權，而監理所代表的社會監理層面，遠遠沒有建設、質監單位對質量管控的權力和威信，自身缺乏有效的“執法”手段和力度，但事實上卻承擔了比“權力”更多的“責任”，內外交困下造成監理行業在整個建筑監管體系里“執法無力”的不良形象。

（4）監理行業的人員素質有待提升。人才素質的高低決定了行業發展的整體水平，引入監理制度以來，由于執業資格門檻設置要求較低，造成監理行業人才整體基礎薄弱。人員素質不高還會引發一系列問題，比如不作為、失智、瀆職、不懂業務、推卸責任等，對工程建設及監理整體形象帶來不良后果。

（5）監理服務費取費較低。國內監理服務費取費基價占工程總造價的1%～3.3%，平均比國外低1%～2%;較低的監理費用制約了我國監理行業的發展和監理人員素質的提高。特別是影響一些優秀的高學歷、高學位、高職稱、高水平復合型人才的加入。

5 監理相關政策導向

5.1 全過程咨詢導向

《國家發展改革委 住房和城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）、《住房城鄉建設部關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》（建市〔2017〕145號）等文件明確指出：“深化工程領域咨詢服務供給側結構性改革，破解工程咨詢市場供需矛盾，必須完善政策措施，創新咨詢服務組織實施方式，大力發展以市場需求為導向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務模式。”

5.2 監理工程師轉型導向

《住房和城鄉建設部 國家發展改革委關于印發房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規〔2019〕12號）等文件明確了建設內容、技術方案成熟的項目，適宜采用工程總承包方式，同時指出注冊監理工程師（有監理經驗的項目總監理工程師）具備承擔工程總承包項目經理的資格。這意味著國家政策層面鼓勵監理行業往工程總承包方向轉型發展。

5.3 淡化監理導向

2021年1月，住房和城鄉建設部、國家市場監管總局印發《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），明確提出“根據國家相關法律法規規定，如本合同工程屬于強制監理項目的，由工程師履行法定的監理相關職責”，這是國家推行咨詢行業整合升級發展全過程工程咨詢理念的重要體現。此外，各省市陸續出臺相關類似政策文件，均釋放出淡化監理、支持項目自管或工程師管理等改革信號。

5.4 淡化資質、強調個人執業導向

2020年11月30日，住房和城鄉建設部發文確定2021年建筑資質改革方案，方案中大幅壓減企業資質類別和等級并加強監管，實際上釋放出淡化資質的改革方向。

2017年2月，國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》提出：“有序發展個人執業事務所，推動建立個人執業保險制度?！痹谫Y質改革中提出事務所資質配套政策，招投標越來越側重于主要技術管理人員的個人業績和經歷。此外，法律層面加強了相關責任的監管和處罰，個人、企業責任和信譽關聯統一，有力保障和推動個人執業咨詢質量和理性發展。

6 監理轉型升級發展方向探究

根據《住房和城鄉建設部關于促進工程監理行業轉型升級創新發展的意見》所提出的轉型升級創新發展目標：監理行業核心競爭力顯著增強，培育一批智力密集型、技術復合型、管理集約型的大型工程建設咨詢服務企業[2]?；谏鲜瞿繕思胺治?，筆者就監理轉型升級方向做如下思考探究。

6.1 規?；?、人才化、全程化轉型發展方向

“打鐵還需自身硬”，要發展首先要提升自身的綜合實力。筆者認為，監理企業應提升自身綜合實力，向規?；透咚刭|人才化方向發展，向全過程咨詢業務拓展，夯實轉型升級創新發展基礎。提升監理行業人才起點標準應該納入發展策略，如提高監理人員從業門檻、側重綜合能力等。

6.2 “代建+監理”一體化方向

全過程咨詢業務的拓展，可以由監理企業承擔建設單位的項目管理和自身的監理管理，通過公開招標選取有實力的監理企業組建指揮部或項目管理公司實施項目管理。江西省祁門至婺源高速公路建設采用此模式，總體提高了管理效率，整合了管理資源，節約了建設成本，現場管理雖然存在一些慣性思維和意識轉變不及時等問題，但是對監理行業轉型起到了示范引領作用。

6.3 “業主+監理”一體化方向

監理執業依據是國家相關法律法規及建設方的委托監理合同，將接受委托的監理企業在項目管理中直接并入項目管理方的管理機構，充實項目管理力量，同時履行監理相關職責，落實項目管理各項指令會更加有力度和效果。此時，建設單位的主體責任承擔更多責任，監理企業及人員提供更多技術咨詢和服務，承擔相應的咨詢責任。

6.4 “質監+監理”一體化方向

我國實行“企業自檢、社會監理、政府監督”三級項目監管體系，在日益強調企事業單位主體責任的新形勢下，筆者認為可以考慮整合質監站（局）與監理企業的權責、技術等資源，使監理企業的工作與質監系統工作有機結合起來，充實質監系統技術層面力量，形成主體企業之外完全獨立的第三方，對項目質量、安全、投資等實施高效的監管。

6.5 “施工+監理”一體化方向

施工是構成工程實體質量的關鍵環節，當前多種投資融資模式已經應用于工程項目，部分有實力的施工企業已經成為建設單位的合伙人，無形中增加了監理企業獨立執業的壓力和困難。在強調企業主體責任、推行全過程咨詢的前提下，筆者認為可以考慮施工企業與監理企業的內部整合，明確責權利，充分發揮監理企業的咨詢功能，充實施工企業的質監部門，在施工環節夯實質量基礎，同時實現過程安全、投資控制等目標。

6.6 “設計+監理”一體化方向

設計是形成工程質量的關鍵環節，很多設計單位本身就有監理業務。新形勢下，筆者認為設計單位可以整合內部設計及監理資源，將設計師業務順延至監理環節，有利于更好地貫徹、實現設計意圖和保證工程質量安全。雖然有時可能會有局部通融或內部和諧方面的負面效果，但在強調企業主體責任和健全法制的前提下，利大于弊。

參 考 文 獻

[1]支模網.國內外監理行業現狀分析[EB/OL].http：//zhi-

mo.yuanzhumuban.cc/news/show-3980.html，2017-10-03.

[2]李勝煒.以創新引領監理管理信息化助力行業轉型升級[N].中國建設報，2020-07-30（5）.