彈性退休政策的國際鏡鑒

房連泉　成璽

中國是世界上法定退休年齡最低的國家之一。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出，按照“小步調(diào)整、彈性實施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧”等原則，逐步延遲法定退休年齡。

實施延遲退休在世界范圍內(nèi)是一個異常謹(jǐn)慎的過程，更是一個系統(tǒng)性、精細(xì)化的政策安排。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）大部分國家實行彈性退休政策，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡相對靈活，并采取激勵政策，鼓勵延遲退休，對于中國的退休政策改革有啟發(fā)和借鑒價值。

社保改革的重要措施

退休，既是退出勞動力市場的個人的自愿行為，也是國家養(yǎng)老金制度的領(lǐng)取安排。站在勞動者的角度，退出勞動力市場涉及個人在就業(yè)和休閑之間作出選擇，退出年齡通常是非強(qiáng)制性的。尤其是私營單位的勞動者，何時退休更多的是一種自愿選擇。而從養(yǎng)老金制度的層面來說，養(yǎng)老金獲取資格有繳費年限和年齡門檻的統(tǒng)一要求。

OECD大部分國家沒有規(guī)定單一的養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡，而通常是按照彈性退休政策規(guī)定了三個年齡：一是提前退休年齡，即可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的最早時間點;二是正常退休年齡，即可以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡;三是延遲退休年齡，即超過正常退休年齡后，個人可以繼續(xù)工作、繳納社保，延后一定年份領(lǐng)取養(yǎng)老金。

自20世紀(jì)末以來，延遲退休逐漸成為各國社保改革最重要的措施之一。根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)，截至2017年，已有28個OECD國家制定了或正在制定延遲退休計劃。有17個OECD國家出臺了提前退休政策，提前退休年齡在60歲左右，最早的為57歲（韓國），最晚的為65歲（冰島、葡萄牙）;正常退休年齡大多為65歲，最早的為61歲（韓國），最晚的為67歲（冰島、挪威）;提前退休與正常退休的年齡差距一般為2—5歲。此外，在這17個國家中，僅有4個國家實行男女退休年齡差別政策，大多數(shù)國家實行男女統(tǒng)一退休政策。

OECD國家的延遲退休改革經(jīng)歷了漸進(jìn)的過程。如英國從2010年4月6日開始實施延遲退休“兩步走”戰(zhàn)略：第一步，分階段上調(diào)女性退休年齡，在2020年實現(xiàn)男女退休年齡統(tǒng)一為65歲;第二步，將全社會的退休年齡提升至68歲。

鼓勵延遲退休

實行彈性退休的優(yōu)點是增加勞動力市場的靈活性，個人可以更好地將就業(yè)和領(lǐng)取養(yǎng)老金這兩方面的決策結(jié)合在一起。例如，個人退休后，可以在領(lǐng)取養(yǎng)老金的同時從事兼職工作，也可以延遲退休，在工作的同時繼續(xù)繳納社保，為將來領(lǐng)取更多的養(yǎng)老金作儲備。

來自歐盟國家的調(diào)查表明，三分之二以上的雇主和雇員支持國家實行彈性退休政策。隨著全球性人口老齡化的加劇，勞動力人口總量趨于減少，公共養(yǎng)老金制度面臨的財務(wù)壓力加大，實行彈性退休的一個核心點就是激勵勞動者多工作、多繳社保。

在制度設(shè)計中，最基本的做法就是對提前退休者給予“懲罰”，對延遲退休者給予“獎勵”。以美國為例，1943年至1954年出生的參保者領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的法定年齡為67歲，參保者最早可在62歲領(lǐng)取養(yǎng)老金，但僅能領(lǐng)到全額養(yǎng)老金的75%，并且這種縮水是終身的，目的是抵扣個人“少繳多領(lǐng)”的年份;而如果個人在超過67歲之后繼續(xù)參保繳費，則每延后一年可獲得8個百分點的獎勵，延續(xù)繳費可維持到70歲。

OECD國家的養(yǎng)老金獎懲點數(shù)多為6%—8%，即提前（延遲）退休一年，養(yǎng)老金縮減（增加）比例為6%—8%，大多數(shù)國家延遲退休的獎勵程度要大于提前退休的懲罰程度。

配套措施

作為一項公共政策，延遲退休的順利推行通常與就業(yè)政策、養(yǎng)老金等方面的整體改革聯(lián)系在一起。除了上述“獎懲”做法，這些“先行先試”國家還有一些其他做法。

一是建立強(qiáng)制性養(yǎng)老金個人賬戶。個人賬戶為自我儲蓄式的養(yǎng)老金計劃，多繳多得、長繳多得，最典型的有智利、瑞典等國家。

二是“積分制”養(yǎng)老金確定方式。職工繳費相當(dāng)于“掙工分”，繳的錢數(shù)換算成積分，記在個人頭上，退休時按積累“分值”領(lǐng)取退休金。這種方式在法國、德國、比利時等國得到應(yīng)用。

三是政府采取繳費補(bǔ)貼政策，鼓勵老年人長繳。由于失業(yè)、收入水平低、繳費斷檔等原因，部分接近退休年齡的老年人面臨養(yǎng)老金儲蓄不足的情況，一些國家對這種情況采取補(bǔ)貼做法，個人退休越晚，獲得的匹配額就越多，從而起到引導(dǎo)延遲退休的效果。

四是加大信息宣傳，提高透明度。延遲退休政策是政府向社會發(fā)布的一個公共信號，需要設(shè)置一個適應(yīng)期，使公眾能對就業(yè)預(yù)期進(jìn)行調(diào)整。在此過程中，養(yǎng)老金政策的宣傳普及非常重要。例如，在網(wǎng)上提供養(yǎng)老金待遇計算工具，讓人們能輕松比較自己在不同年齡段退休可獲取的待遇水平，從而作出適合個人需求的退休年齡選擇。

他山之石

中國現(xiàn)行法定退休年齡政策源自20世紀(jì)50年代的勞動保險條例，職工退休年齡實行統(tǒng)一政策安排，男職工60周歲、女干部55周歲、女工人50周歲。相對于發(fā)達(dá)國家平均水平，中國的退休年齡低5年以上，而且普遍執(zhí)行強(qiáng)制退休政策，彈性較小。OECD國家的一些經(jīng)驗做法，有值得借鑒之處。

實行彈性退休年齡。該政策可考慮由3個年齡檔次組成：最低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡（60歲）、正常退休年齡（在提前退休年齡的基礎(chǔ)上增加5歲左右）、延遲退休年齡（在正常退休年齡的基礎(chǔ)上增加3歲左右）。在3個退休年齡中，前兩個不再具備強(qiáng)制性。

實施申請退休機(jī)制。在目前的強(qiáng)制性退休制度下，國有單位職工達(dá)到法定退休年齡后，即使有就業(yè)意愿，也要強(qiáng)行終止勞動關(guān)系;在私營單位，超過退休年齡繼續(xù)留任的職工，其退休金開始發(fā)放，個人無法繼續(xù)繳費。從政策執(zhí)行難易程度上考慮，非國有單位率先改革，實施申請退休相對容易;操作層面，個人達(dá)到法定正常退休年齡時，如未提前申請，原有勞動關(guān)系自動續(xù)約，之后可自愿提出退休時間點。

延長養(yǎng)老金最低繳費年限。歐美大部分國家領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的最低繳費年限在35年以上。在目前的教育條件下，大體而言，一個人24歲之前為學(xué)習(xí)階段，25歲至60歲為工作階段，60歲以上為老年生活階段，個人參加工作的平均周期為35年。考慮到間斷性工作及改革前政策延續(xù)性等因素，養(yǎng)老金最低繳費年限可適當(dāng)調(diào)整。

加大對延遲退休的激勵。影響個人退休決策的關(guān)鍵因素之一是養(yǎng)老金待遇激勵機(jī)制。中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度目前的退休激勵政策存在“誘導(dǎo)短繳”的負(fù)向激勵，即在繳滿15年的條件下，向后延遲退休的年份收益遞減。以典型參保個體為例（個人工資收入等于社會平均工資），繳滿15年，多繳一年養(yǎng)老金待遇增長為6.9%;而繳到35年時，多繳一年的收益則降到2.8%。為提升制度的激勵性，減少延遲退休的改革阻力，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計發(fā)辦法應(yīng)改革。

（摘自七一網(wǎng) 七一客戶端/《環(huán)球》）