預算績效管理改革緣何“上熱下冷”？

何文盛 杜麗娜

摘 要：政策執行過程反映著政府治理的行為印跡，預算績效管理改革也不例外。基于國家預算績效管理改革背景和A省地方政府預算績效管理的執行實踐，構建政策流、過程流和資源流三個維度的執行解釋框架，廓清地方政府預算績效管理政策的執行過程和內在邏輯。其中，政治邏輯在地方政府預算績效管理執行過程中具有優先性，在高政治勢能推動下，地方政府會快速完成政策變現過程，但缺乏創新的政策文本再造會導致執行懸浮;技術邏輯是預算績效管理執行實踐的主導邏輯，預算過程被壓縮為定量標尺的指標或者數字，囿于預算過程的政治性，技術治理的效果被弱化并產生執行偏差;預算績效管理改革最終要落地在一定的情境場域，當地的經濟條件與財政資源制約著改革推進，并導致執行差異。地方政府預算績效管理政策執行中的三維邏輯更加立體地指明了預算績效管理改革的執行舉措與潛在偏差，并豐富了預算績效管理在地方政府層面落地的客觀解釋。

關鍵詞：預算績效管理;政策執行;執行邏輯

中圖分類號：D630? 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）04-0044-11

一、問題的提出

政策是國家治理的基本工具，國家治理的過程很大程度上體現為具體的政策過程[1]。我國預算績效管理改革一開始就是由中央層面釋放政治信號并出臺政策主導的改革。2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，預算績效管理改革拉開帷幕。隨著改革步入深水區，黨的十九大進一步提出在預算領域“全面實施績效管理”。2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）出臺，標志著預算績效管理改革步入高位推動、總體布局和全面推進的新拐點。如何推動中央層面預算績效管理各項改革目標在地方政府落地生根，將是“十四五”時期深化預算管理制度改革的重要內容。

預算績效管理改革在不同地方呈現出差異性的路徑與效果。但整體來看，改革進展不均衡，改革動力仍然匱乏[2]，在地方政府層面頻遇“上熱下冷”的窘境，即中央政府大力推動、省級政府緊跟發文、部分市級政府在相關方面的工作呈空白狀態，地方預算績效管理改革呈現搖旗吶喊過多而實質突破過少的“內卷化”困境[3]。在預算績效管理改革過程中，各地普遍存在“兩張皮”現象，過度追求績效評價的外在形式，執行過程形式大于內容，離實現真正的預算績效管理政策目標還有很長的路要走[4]。

預算績效管理改革不僅是我國預算領域面臨的制度、組織、機制的系統性變革過程，更是中央關于預算績效管理的各項政策目標在地方政府貫徹、履行和達成的政策過程，有效識別和破解預算績效管理改革在地方落地過程中面臨的問題和挑戰，是全面實施預算績效管理的內在要求，更是推動建立與國家治理現代化相匹配的預算制度的必由之路。基于此，本研究對A省①地方政府預算績效管理改革實踐進行案例拓展研究，從政策執行的視角審視和探微以下研究問題：中央大力推動下，預算績效管理改革為何在地方推進緩慢且乏力？這種現象產生的深層次邏輯是什么？

二、文獻回顧

（一）執行視角下的預算績效管理

從20世紀50年代開始，西方國家通過推進不同的績效預算改革方案，探索由財政支出控制轉向管理績效提升的路徑，追求建立能夠有效地使用資金并滿足公民需要的政府。特別是20世紀80年代，新績效預算在財政萎靡的新常態下卷土重來，它試圖通過把績效信息和預算分配放在一張“桌子”上來影響預算決策[5]（pp.6-12）。但實踐中這種做法很難完全地將績效結果與資金分配聯系起來[6]。美國著名預算專家艾倫·希克在2019亞洲評價周撰文《再造績效預算》，該文用“時間很長、收獲甚微”總結績效預算的發展歷程，進一步引發了人們對于績效預算執行過程與效果的反思。

基于此，學界圍繞影響績效預算改革效果的因素展開討論。Ho從制度主義視角提出，績效預算改革的總體方案設定和地方執行要建立在差異化的歷史文化、社會制度和經濟與財政預算制度的基礎之上，否則改革難以取得實質性成功[7]。也有學者從更為具體的政策執行理論來研究績效預算的成敗，影響因素包括執行者的能力與資源、執行方式與路徑、領導重視和支持等[8]。

在系統反思績效預算執行過程的基礎上，西方學者提出“授權—能力—可接受度”三個維度交融形成的績效預算“改革空間”（reform space），該空間主要從法制基礎、技術能力和組織文化三個層面促進或者阻礙績效預算的改革進程[9]。授權機制視角下，法律權威和程序權威是績效預算的執行基礎。立法先行是美國推行績效預算的主要模式，截至目前，該國已有42個州制定了與績效預算相關的法律，這些法律在肯定績效預算改革效果并推進改革持續深化方面意義重大[5]。圍繞績效預算的正式立法更能促進改革成功[10]。能力視角下，績效信息的收集與使用能力是績效預算的核心挑戰[11]。預算決策是一個混合了決策權衡、信息分析、政治偏好的綜合過程，是經濟理性與政治標準的混合體[12]。組織和行政人員的技術能力與預算過程的匹配至關重要，預算績效管理改革執行者需要具備公共經濟學、公共管理、財政學的綜合基礎，以及與績效評價、海量數據分析相關的各種能力[6]。可接受性視角下，績效預算不是一個價值無涉的預算過程，而是一個客觀的績效信息生成和主觀的績效信息使用過程[13]，因此，創造一個有利于開展績效預算的土壤與環境十分重要，相應的資源支撐和一定的激勵機制是決定績效預算能否達成政治性和管理性接受的關鍵[9]。

中國預算績效管理改革一方面借鑒西方績效預算理念，另一方面源起于政府績效管理的整體推行，走過了從政府“目標責任制”到新時代“全面預算績效管理”的漸進化發展之路，是典型的由上而下的改革[14]。從預算績效管理的地方執行情況來看，其在“授權”“能力”和“可接受程度”三個方面也面臨挑戰。其一，預算績效管理法律保障和宏觀指導仍然缺位，導致剛性約束不強、效果不佳，中央統一戰略部署和地方積極探索的互動共進局面尚待形成[15]。同時，在預算績效管理改革過程中，財政部門、預算部門、人大等多方主體權責分配不夠明晰，導致改革績效不彰，跨部門協同機制有待建立。其二，項目和部門層面的能力不足是阻礙地方政府預算績效管理推進的關鍵因素，現有的有關績效目標編制、預算過程監控、績效評價和結果運用等方面的能力無法匹配預算績效管理本身的復雜性。無論是理論還是實踐都在一定程度上表現出將財政績效工具化的傾向，相當多的實踐流于形式[16]。其三，不同省份預算績效管理改革呈現差異化的執行結構和改革效果。具體而言，這些差異主要以“胡煥庸線”順時針旋轉15度為界線表現出來，基于不同的經濟發展水平、政策支持力度等，界線東南側的經濟發達地區改革進程較快，而西北側地區進展緩慢[4]，宏觀經濟條件和財政壓力成為影響預算績效管理改革效果的重要變量[7]。

（二）文獻評述與本文研究視角

上述研究對于理解中西方預算績效管理的結構特征和運行績效意義重大，但存在三個方面的明顯不足。一是研究背景有盲點。不同國家之間在國家體系和政治體制的上的差異性，使預算績效管理實踐難以找到“唯一最佳方式”[17]。現有預算績效管理的相關理論基礎大都根植于西方績效預算先行國家或地區，難以有效指導或解釋中國預算績效管理的執行實踐。二是研究問題存在事本主義導向。已有研究對于預算績效管理改革成敗因素的探討多基于“問題-對策”的固定套路，缺乏對預算績效管理政策的細化探究，以及對結構化因果關系和機理的規范探討。三是研究對象有局限。已有研究多以預算績效管理先行地區為案例展開，且難以進入預算績效管理現實場域，因此，這些研究缺乏對預算績效管理改革實踐的案例深描，對預算績效管理改革步伐緩慢的地區，缺乏基于案例的深度關注，忽略了預算績效管理改革與地域、環境等因素之間的緊密關系。

政策治國是我國國家治理的重要特征，政策運行過程彰顯著政府治理的印跡，預算績效管理政策也不例外。已有研究以我國績效管理政策為案例，運用“政策目標-政策內容-政策工具”的三段式分析方法，分析了政府績效管理政策實驗的發生機制與內在邏輯[18]。不可否認的是，政策執行的解釋路徑只有落在特定情形與特定政策類型中才有實質性意義。Lowi根據權力場域不同將公共政策劃分為分配政策、構成性政策、規制政策，其中，構成性政策是關于游戲的規則，如選舉、機構重組等，一般很少引起公眾的注意[19][20]。預算績效管理改革政策具有此類政策的特征，盡管預算與公共利益關系緊密，但預算過程的政治性使得預算過程長期處于“黑箱”，實踐中更多是將預算績效管理視為一種管理技術系統自洽[21]。當前，從政策執行角度系統反思預算績效管理改革現實的研究乏善可陳，這也成為本文的研究起點。

達成政策目標、縮小執行差距，有賴于同時發揮好“頂層設計”與“地方實踐”兩方面的積極性[22]。為了更好地理解中國預算績效管理在地方落地過程中面臨的執行問題及背后邏輯，進一步的研究須通過借鑒西方績效預算理論，結合地方政府預算績效管理改革實踐，構建更富解釋性和統合力的理論框架。

三、分析框架：地方政府預算績效管理的執行邏輯

已有經典政策理論從政策決策層的問題流、政治流和政策流，以及執行層的過程流、項目流和技術流六個方面嵌套進政策創新過程[23]。西方學者運用“政策流-過程流-資源流”解釋具體的政策實施過程，政策流包括政策目標被認同的程度，過程流是實現政策目標的機制或工具，資源流則指向資金支持[24]。進一步地，李瑞昌基于中國中央集權制國家政策實施的特殊性，針對地方政府經歷“落實政策”的系統過程后政策目標達成度仍然處于低水平狀態的迷思，基于行動者利益視角、府際關系視角和政策情景視角，將政策實施的“三流”框架進行修正與整合，提出中國政策實施過程中的“政策空傳”現象，并進一步將政策空傳分為政策不實施、政策虛實施和政策假實施三種類型[25]。盡管“政策空傳”概念的具體指向與中國預算績效管理的地方政府落實情況較為契合，但這一概念并不能完全解釋地方政府預算績效管理改革執行困境的全部圖景。一是預算績效管理的政策特性決定了其與一般公共政策執行的差異性。具體而言，中國政府將績效評價工具引入預算管理過程，重點嘗試在預算編制、執行和監督的閉環中使用績效評價信息，這是一種行政部門內部實現自我約束的重要改革措施[6]。預算編制、審議、執行及決算等每一環節都是政治過程、政策過程和技術過程的融合，更是具體的政策執行過程。二是預算績效管理本身混合了預算管理、績效管理、政治改革等多重復雜性，追求“花錢”與“辦事”的統一。這項改革本身的執行超越了傳統的變通性政策執行、選擇性政策執行等地方政府慣有的行為特征，主要追求執行的廣度與深度。因此，本文從預算績效管理改革困境的授權機制、執行能力和可接受度三個維度出發，將政策執行的“政策流—過程流—資源流”分析框架嵌入其中（參見圖1），剖析我國預算績效管理政策實施的具體執行邏輯與表現形式。

（一）政策流中的政治邏輯

政策治國是中國國家治理的重要特征，許多重要改革的推進與落實過程本質上也是政策執行的動態過程，政策文本在不同層級政府間的生產和再生產也構成理解中國國家治理的重要維度。中國情境下，上級政府出臺政策后，下級政府會逐級轉發或者進行復制，并將最初的政策目標轉化為符合自身工作實際的執行行為。下級政府對上級政策的響應可分解為兩個過程：一是地方政府的政策文本再生產過程;二是政策的實質性落地過程。這一動態的政策運行過程可以見微知著地反映政策執行中的政治邏輯。

在中國情境下，壓力型體制是政策執行的邏輯起點，其核心是政治化機制。同時，壓力型體制也賦予中國政策執行以內在特征，即“政治勢能”，它通過自上而下地調動執行者的注意力和重視程度，有效推動政策的快速變現和有效執行，能夠解決跨層級、跨領域、跨部門的合作困境，促成各執行主體的整合與協調[26]。在政治勢能下，地方政府根據中央關于預算績效管理的各項政策精神與要求部署，快速轉發上級文件，或者依據中央的政策目標做出新的執行決定，但實際上，相關政策低效運作甚至流于形式。此外，不同位階的發文主體亦展示出不同強弱的政治信號，在某些情形下推動了運動式治理的興起。特別是地方政府在接收到中央關于預算績效管理改革的各項政治信號后，會集中轉發或者出臺一系列政策措施，但是在正常工作情境中卻忽視預算績效管理的常規化、制度化建設，短時的運動式發文難以取得長效的治理績效。

（二）過程流中的技術邏輯

過程流具體指向實現政策目標的機制或工具，凸顯政策執行中的工具理性。政府機構及其內外部關系是構成性政策執行的核心因素[20]，對這一因素的探討需要置于科層制的結構化背景中，重點圍繞技術與組織的互構與互動來展開。具體而言，專門化取向的職業分工是韋伯式科層制的明顯特征，而中國科層制的運行除了受到自身特定結構的影響之外，還受到一系列技術變革的影響[27]。

政策執行的工具理性及其衍生出來的技術治理已成為當前中國政策實踐領域的主導邏輯，雖然技術治理給科層制背景下的政策執行帶來了推動力量，但政府權力結構的調試與技術發展的適配性才是關系政策執行成敗的決定性力量。技術治理力求在政策執行過程中將體制和機構層次的問題化約為行政技術的問題，其可能造成的結果是，雖然政府部門采用了一系列技術化手段，但這些手段最終沒有產生實質性效果，更多是被用于數字留痕和生產冗余信息。近年來，技術治理的經驗面貌已體現在項目治國、精準扶貧等各個領域，有學者指出技術治理的悖論：國家通過技術之眼觀察社會時，看到的可能是自己的影子[28]。

西方研究將績效預算理解為一種“紙上作業”，認為其給公共部門造成了不必要的官僚負擔。通過績效管理的手段對預算過程進行復雜性化簡，預算過程被分解為“績效目標申報—績效執行監控—績效評估開展—評價結果運用”等一系列理性化程序和技術化過程，龐雜的預算過程不斷通過數字化、指標化的信息呈現出來。但是，預算績效管理不僅依賴于技術要素的提升，更是力求將技術嵌入既有預算結構中，只有這樣，才能產生理想的效果[29]。過程流中暗含的技術邏輯在地方政府預算績效管理中主要有兩個表現：一是政治的技術化，將充滿政治性的預算管理簡化為技術性過程，具體政策的落實依賴于量化的績效目標申報和評價指標設計，地方政府的預算績效管理工作異化為一系列技術性工作;二是技術的去政治化，通過技術生產取得的量化結果卻并未被有效整合進預算的政治過程中，并未成為預算決策的依據。

（三）資源流中的場域邏輯

充足的財政資源是公共政策取得成功的關鍵所在，財政資源上的稟賦差異導致不同地方政府在政策執行效力上的差異性[30]。具體而言，中國國家治理的一個深刻矛盾是一統體制與有效治理之間的矛盾，集中表現在中央管轄使權力、資源趨于向上集中，削弱了地方政府解決實際問題的能力[31]。而地方政府的理性經濟支出行為具有較強的路徑依賴性，多任務導向的地方政府在履行支出責任與實現自身利益最大化之間進行權衡取舍時， 會選擇將有限的財政收入優先用在成效顯著、易于觀察的產出指標上。這與預算績效管理的執行要求是相悖的，它一方面削弱了可用于實施預算績效管理的“蛋糕”，另一方面也弱化了預算績效管理政策執行的資源基礎。

在影響預算改革的基礎條件中，公共預算本身的經濟性質是最重要的變量[32]。雖然預算資金的稀缺性在一定程度上推動了預算改革，但從另一個方面來講，由預算資金的稀缺性而延伸出的預算資金競爭性與排他性則分別決定了預算改革原則與預算方式[33]。預算績效管理改革也最有可能在經濟有一點下行壓力和政府有足夠財力的兩種情況下推進，前者要求部門必須慎重考慮如何將有限的資源安排得更有效果，而后者則為執行這項改革奠定了行政能力基礎[6][7]。

四、案例呈現與分析：以A省預算績效管理實際運作為例

（一）研究方法與案例選擇

只有深入到地方政府預算績效管理執行的具體場域，才能洞見預算績效管理政策具體的執行邏輯與執行樣態。A省財政廳2014年出臺了《省級預算績效目標管理辦法》，并陸續選擇重點項目開展預算績效管理。結合中央全面實施預算績效管理的新一輪要求， 2018年12月，A省以省委、省政府的名義出臺了《全面實施預算績效管理的實施意見》，省財政廳也將績效評價處更名為預算績效管理處，重新界定了處室職能。與此同時，A省14個市（州）政府預算績效管理工作從2016年才零星開展，部分市（州）預算績效管理工作仍然進展緩慢。可見，A省的預算績效管理改革呈現典型的“上熱下冷”特征。

本研究通過對A省預算績效管理改革的案例深描和過程追蹤，聚焦以個案為中心的結果解釋，試圖從理論和經驗兩個層面理解導致地方政府預算績效管理改革“上熱下冷”的具體機制。但本研究并非嚴格意義上對于因果機制的探究，更多的是結合過程追蹤的經驗敘事方式和基于關鍵人物的深度訪談，提煉預算績效管理改革政策執行的行為邏輯，構筑新的問題解釋框架。

本文數據來自2017年6月-2019年10月筆者對A省預算績效管理實施狀況的實地調研。調研著眼于A省在推進預算績效管理過程中遭遇的執行問題、挑戰及其成因。調研所得的資料主要包括通過深度訪談獲取的一手資料和收集的政策文本、工作報告等二手資料，同時也包括一些新聞報道資料。

（二）A省預算績效管理運行實踐分析

1. 政治邏輯：政策文本再造與預算績效管理執行懸浮化

從中央層面看，我國預算績效管理起步于2003年，這一年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”。2011年，第一次全國預算績效管理會議召開，預算績效管理這一概念被推向預算實踐與學術研究;同時，財政部發布《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預〔2011〕 416號），提出逐步建立全過程的預算績效管理機制。2014年《預算法》的修訂進一步明確了預算管理中的績效導向要求。2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）頒布，我國預算績效管理正式步入高位推動的新拐點。

與中央預算績效管理改革步伐不太一致的是，A省預算績效管理實踐起步較晚，該省雖然于2009年就轉發了財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》，2011年頒布《關于A省預算績效管理的實施意見》，但是2015年才開始選擇省獸醫局等五家單位開展績效評價試點，開展預算績效管理的實際工作。在中央的大力推動下，A省后期呈現加速追趕的趨勢，在上述工作基礎上頒布了一系列政策措施。2018年，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）頒布，2018-2019年，A省密集出臺7份相關政策，推動預算績效管理逐步實現經濟社會發展類項目全覆蓋，構建起一般公共預算績效管理閉環體系，在省級層面初步建立了全過程預算績效管理系統。

與省級層面如火如荼開展預算績效管理的局面相比，地方政府執行預算績效管理政策的動力不足、進度緩慢（參見表1）。在預算績效管理政策執行中，14個市（州）全部復制轉發了上級文件，3571%的市級政府修改后轉發，只有兩個市級政府發布了具體的部署文件，不足50%的地方政府對預算績效管理的上級文件做了初步解讀。從文本內容來看，7143%的市（州）都出臺了具體的財政支出績效評價文件（包括修改后轉發和具體部署兩種形式），但僅有1個市（州）政府細化了績效目標管理的相關政策，而對于評價結果如何運用等問題，所有市（州）均未開展實質性的實施工作。此外，除了省級財政廳成立了專門的處室以負責具體的預算績效管理工作之外， 只有LZ、QY、DX、WW等地財政局成立了由主要領導擔任組長的預算績效管理工作領導小組，領導小組下設辦公室，專門負責預算績效管理工作的組織領導、管理協調、研究分析和督促落實等工作。

從地方政府預算績效管理政策流維度切入，我們能夠明顯看出省級政府在中央要求下運動式執行、集中式發文的政策執行特征，市（州）地方政府多是簡單轉發省級政府的相關政策，沒有依據地方情況細分政策目標，也未運用具體的政策工具創新性地落實上級政策。調研中，相關工作人員表示，“現在做預算績效管理多一半還是因為全面實施預算績效管理的要求……有些形式大于內容。上面到下面是這樣喊的，加強績效評價結果對預算安排的作用，就得做，至少得發文”（20181009WWg1）②。在壓力型體制下，“上傳下達”成為地方政府執行預算績效管理政策的常態，特別是在政治勢能的推動下，地方政府會在某一時段集中性地發文，但政策文本再造過程并不一定會產生實際的政策效果，最終的執行樣態很可能就只停留在復制轉發層面，部分地方政府并無實質性的落實行為。地方政府預算績效管理的相關政策多數是對上級政策的“修修補補”，難以真正落地并產生政策績效。

2.技術邏輯：政治技術化、技術去政治化與預算績效管理執行偏差

從西方理論和實踐來看，績效預算被作為一種行政管理工具，通過預算執行達到促進管理和輔助決策的目的，貫穿其中的主線是如何確保績效信息質量并有效應用這些信息。如何合理確定績效目標？如何確保績效評價指標體系的科學性？如何確保績效信息的真實可靠？如何將績效信息用在預算分配過程？[34]。這些問題涉及預算分配的核心權力，是政治性的，但在具體操作中首先是技術性的，也是預算績效管理執行中的核心問題。2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理意見》明確提出，“要完善預算績效管理流程，加快預算績效管理的信息化建設;同時要健全預算績效標準體系，建立健全定量和定性結合的共性績效指標框架，構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，創新評估評價方法，提高績效評估結果的客觀性和準確性”。這些要求直指當前預算績效管理實踐中的“卡脖子”問題。從這種程度來說，技術治理邏輯已深嵌于我國預算績效管理政策執行的方方面面。但預算績效管理在很大程度上追求作為一種管理技術系統的自洽性， 熱衷于以技術手段設計和開發政府績效評估指標體系， 以技術理性代替政治理性探討政府績效管理機制， 沉湎于對技術的精細化追求[21]。

A省2018年納入績效目標管理的所有經濟社會發展類項目涉及40個省級部門、132個項目、財政資金168億元，這些項目囊括了績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等各個技術性環節（參見圖2）。但在實際預算管理過程中，績效目標管理、評估結果應用等環節并未真正做實。同時，預算領域的信息化建設也相對滯后，無法實現平臺、業務、數據的適時管控與互聯互通，“信息孤島”和“數據煙囪”問題明顯。雖然財政部在 2013 年就發布了包括“項目—部門—財政”三級的支出績效評價共性指標框架，用于提供原則性、規范性、結構化指導，但因共性指標細化不足、個性指標存在差異，實際操作仍面臨諸多困難。地方政府多數在支出績效評價實踐中自行探索，具有較大的隨意性，最終的評價結果缺乏縱向時間和橫向地域的可比性，無法作為應用成果有效支撐全面預算績效管理的推進。另外，就預算績效管理過程中通用的評價技術和方法而言，當前多數評價以主觀評價為主，缺乏精準的成本效益分析，更未能有效利用大數據展開相關分析，這導致評估結果的公信力不足，應用這些評估結果去影響未來的預算分配必然會受到質疑。

在預算績效管理過程中，地方政府面臨著預算政治技術化過程質量欠佳、預算技術政治化過程受阻的難題。具體而言，預算過程本質上是一個政治過程，涉及預算權力分配，特別是有些重大項目及其資金配備是高度政治化的，需要滿足政府整體規劃要求并得到政府授權[35]。預算績效管理以量化指標和數字方式出現在目標申報、執行監控和結果評價等預算過程中，并且最終以績效信息的形式予以展現。但相關工作人員表示：“每年編預算的時候，預算系統里有個績效系統是內嵌的，要先把那個填清楚，它是前置條件，關鍵這個績效目標申報是一方面，科不科學、能達到多少又是另一方面。”（20181015LZg4）雖然預算編制過程中有大量技術治理的痕跡，但是受技術能力等多方因素制約，具體的量化數字在實踐中備受質疑，預算績效管理并未達到真正的目標要求。此外，預算績效管理的重要政策目標是將績效評價結果與來年的預算決策掛鉤，并且將客觀的評價結果作為項目資金分配的重要依據，這是一個將技術治理嵌入預算分配政治過程的方式，實際中，相關工作人員表示：“年底就得趕著做好多績效評價，有些大項目得讓第三方做，關鍵指標合理性和評價分數公平性有時候不能擔保，所以評價結果也不敢直接用，只能參考一下，問題還很大。再一個預算到底怎么分配這個事太復雜了，不單單是依據個評價結果，還要考慮好多呢。” （20180520DXg2）

現實預算實踐實現了預算政治的技術化管理，但技術化管理的結果卻并未有效轉化為政治化過程，“政治—技術—政治”的閉環優化理想未能充分實現，最終政策執行陷入形式主義泥潭，現實中的績效信息更多是被作為參照，地方政府部門并無實質性的績效信息使用行為。這些技術原因導致的損耗與不匹配，最終造成預算績效管理政策執行在很大程度上偏離了真正的政策目標。

3.場域邏輯：經濟條件、財政壓力與預算績效管理執行差異

預算績效管理政策執行有賴于良好的地方經濟基礎。從20世紀70年代末開始，發達國家財政收入持續增長的時代結束，政府債臺高筑，財政赤字嚴重，它們紛紛開始調整以往的“漸進預算”模式。發達國家大多啟動了零基預算、計劃項目預算、績效預算等改革，建立總額控制機制，并追求預算的管理效率和配置效率。也有研究表明，績效預算的采納與地方經濟條件、財政壓力存在非線性關系：如果政府極端貧困，那么，它就談不上運用預算績效管理作為預算管理的工具;反之，如果完全沒有財政壓力，政府推行績效預算管理的動力可能也不大[36]。

財政自給能力是中國地方政府財政狀況的集中體現，反映出地方政府的財政充裕程度，理論上財政自給度的高低在一定程度上會干擾或者影響地方政府的行為[37]。不同地域在資源稟賦、經濟條件等各個方面存在差異，政策執行效果因此也參差不齊，還構成了政策執行的場域邏輯。雖然我國的地方政府都面臨著較大的財政壓力，以小口徑統計的省級政府為例（本級稅收+非稅收入，不包括轉移支付），2017年財政自給率超過 60%的省（市、自治區）只有7個，低于40%的省（市、自治區）達到了11個，A省就處于低于40%的位列[38]。

對A省14個市（州）政府預算績效管理實施情況的實地調研發現，地方政府普遍反映自身財力不足，嚴重依賴中央轉移支付，基本支出之外已無更大操作空間，啟動預算績效管理主要是由于上級政府提出了明確要求，地方政府自身缺乏主動推動預算績效管理實施的強烈意愿與內在動力。相關工作人員表示：“中央資金下達的時候就帶著績效目標表……沒辦法，財政收入太低了，入不敷出，差的都得中央救濟，沒多少發揮的余地，所以分配資金的時候考慮績效的可能性微乎其微。”（20190222LZg7）“資金都是帶著帽子下來的，像我們這種少數民族自治地區，先得解決吃飽，再說吃好的事。”（20180222GNg5）同時，從政策執行的經費保障來看，困難的政府財政無法供養更多的預算績效管理專職人員。“我們處實際上就兩三個人在做這個工作，并且還處于學習階段，他們大半年都圍著績效目標申報和批復工作。到下面的話很多都是會計報績效目標，沒有真正懂績效管理的人參與進來。”（20190601GSg2）在這種財政狀況下，地方政府更無力聘請第三方專業評估機構與專家。這使地方政府在實際推進預算績效管理改革過程中遭遇不少困難與阻礙，改革進展緩慢、績效不彰。受制于情境場域的差異，預算績效管理執行方式與效果在不同地方政府之間存在差距。

五、結論與討論

預算績效管理是混合了政策期望、政治需要、數據分析、專業判斷等各個方面的綜合圖景，新時代背景下中國全面預算績效管理改革道阻且長，不僅需要理論與實踐良性互動、共生共進回應改革的現實問題，更需要扎根中國政治制度、經濟發展、歷史文化等現實情境，從制度建設、組織運行、文化培養、技術支撐等多個維度整體設計、漸進式推進，核心問題是加快推動中央層面的頂層設計在地方政府預算實踐中落地生根。當前，我國預算績效管理已進入全面實施的新階段，其面臨的痛點、堵點很大程度上是執行問題，因此，我們有必要從政策執行層面切入，給予其深度關注。

任何一份政策文件都是對政治或社會問題的理性回應，但從政策出臺到政策目標達成是一個復雜且曲折的過程。預算績效管理在地方的落地實施，包括政策文本再造、技術治理和資源支撐三個相互聯系的方面，它們暗含了政治邏輯、技術邏輯和場域邏輯的交疊呼應。本文以A省地方政府預算績效管理的實際運作為案例，深度挖掘地方政府預算績效管理政策執行的邏輯。需要特別提出的是，本文并未否定在中央大力推動下，A省政府在預算績效管理方面所做的努力與取得的成績。同時，本文并非力求構建或者修改政策執行理論，而是更多地從政策執行的角度診斷我國地方政府預算績效管理實施中面臨的實際問題及其深層次根源。但是，預算績效管理改革是一項涉及多層次主體的系統性變革過程，兼具預算管理、績效管理、政治過程等相關領域的多重復雜性[39]。本文提出的地方政府預算績效管理執行邏輯框架，仍有待從更為全面和深入的視角進行拓展和驗證。

注釋：

①根據學術慣例，文中的地名已做匿名處理。

②訪談編號規則：訪談日期、訪談地點、人員身份代碼。

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[責任編輯：賈雙躍]

Why is the Budget Performance Management Reform “Hot in Central and Cold in Local”？

—Based on the Implementation Analysis Framework of A Province

He Wensheng， Du Lina

（Lanzhou University， Lanzhou Gansu 730000）

Abstract：

The policy implementation process reflects the footprint of government governance， and budget performance management reform is no exception. Based on the background of budget performance management reform in China and the implementation practice of local government budget performance management in A province， the study constructs a three-dimensional execution interpretation framework of policy flow， process flow and resource flow to clarify the execution process and internal logic of budget performance management policies of local government. The political logic has priority. Driven by high political potential， local governments will quickly complete the policy realization process， but the lack of innovative policy text reengineering will lead to suspension of policy implementation. Technical logic is the dominant logic of policy implementation， but the effect of technical governance will be discounted and eventually lead to implementation blur due to the political nature of the budget process. The implementation of budget performance management will eventually land in a certain situational field， and local economic conditions and financial resources will constrain the effectiveness of the reform. The three-dimensional logic model indicates the implementation measures and potential deviations of the budget performance management reform， and enriches the objective interpretation of the implementation of budget performance management at the local government level.

Key words：

budget performance management， policy implementation， implementation logic

收稿日期：2021-05-25

基金項目：國家自然科學基金面上項目“財政能力、部門博弈與組織文化對中國地方政府預算績效管理改革的影響機理研究”（71974087）;教育部人文社會科學規劃基金項目“基于公共價值的地方政府財政支出績效損失研究：以財政專項資金為例”（19YJA630024）。

作者簡介：

何文盛（1974-），男，甘肅天水人，蘭州大學管理學院教授，博士生導師。

杜麗娜（1990-），女，甘肅武威人，蘭州大學管理學院博士生。