全球金融科技監管及改革趨勢
2021-08-18 02:15:06黃鶯
現代國際關系 2021年7期
黃鶯
[內容提要]近幾年，在政策賦能、資本加持和新冠疫情的助推下，金融科技行業進入高速增長期。但是，如果監管不善，可能對金融穩定、行業競爭、社會公平、資源環境帶來風險和沖擊。過去十多年來，全球主要經濟體對金融科技采取“重鼓勵、輕監管”的監管取態，這種做法導致監管不平衡、不充分，也難以有效回應社會關切。2019年以來，國際上關于金融科技監管改革的反思和討論日趨活躍，數據規則、競爭規則和金融監管規則被視為對金融科技實施有效監管的三大支柱。鑒于大型科技公司已日益成為金融監管面臨的突出挑戰，可基于實體監管原則，重點推動操作彈性和競爭領域的規則改革。中國宜借鑒國際改革趨勢，通過制定必要而適當的實體監管規則，引導金融科技行業穩健、健康、持續發展。
2008年國際金融危機的爆發和隨后金融科技的到來被視為重塑21世紀金融業的兩大事件。金融科技在帶來金融便利、提升金融效率、提高金融包容性的同時，如監管不善，也可能對金融穩定、行業競爭、社會穩定帶來風險和沖擊。過去十多年，全球主要經濟體對金融科技均采取“重鼓勵、輕監管”的政策態度。隨著金融科技行業的壯大，特別是大型科技公司大舉進軍金融業，監管不平衡、不充分、難有效回應社會關切等問題愈加突出。如何科學規范金融科技產業發展，并在規避風險的同時釋放其促進經濟的巨大潛能，已成為全球主要經濟體共同面臨的時代性難題。近年來，國際上有關金融科技監管改革的討論日趨熱烈，其中一些新思考和新觀念或為中國加強監管提供有益參考和借鑒。
一、金融科技的增長與隱憂
根據金融穩定理事會2017年報告的定義，金融科技指的是金融服務中技術賦能的創新，這類創新能導致新業務模式、應用、流程和產品的產生，并對金融市場、機構和金融服務的提供產生實質影響。2008年國際金融危機爆發后，金融科技作為數字經濟革命的一個重要方面，開啟了引人注目的發展進程。近幾年來，金融科技行業更是進入高速增長期，這主要歸功于三大驅動因素。
首先，政策賦能為新技術應用于金融業打開便利之門。金融科技產業迅速發展離不開各國政府的大力推動。若將金融科技比作一棵樹，樹冠是各類金融科技活動，如存貸款、資本籌集、資產管理、支付、清算與結算、保險，以及加密資產；樹干是應用程序接口（API）、云計算、生物計量、分布式記賬技術、人工智能和機器學習等賦能技術；樹根則是各國政府采取的賦能政策，包括數字身份、開放銀行、數據保護、創新促進、網絡安全等政策。上述政策鋪設了監管和程序上的高速公路，使各類技術可被用于金融業。美洲銀行監管協會調查表明，在受訪的56個國家中，歐洲和亞洲的監管機構對推動金融科技發展最為上心，部分原因是希望吸引金融科技企業落戶，以推動本地區經濟與科技發展。
其次，國際資本加持激發金融科技創新活力。近三年，金融科技得到國際資本的持續追捧。盡管受疫情影響，2020年全球投資縮水，但仍達2017年的約兩倍。據畢馬威估算，2018年至2020年，覆蓋風險投資、私募基金與并購的全球金融科技投資總額分別為1450億、1680億和1053億美元。從投資領域來看，支付科技、數字銀行最受青睞。2020年下半年，瑞典數字銀行Klarna、Revolut和美國的Chime分別獲得6.5億、5.8億和5.3億美元的融資。保險科技、監管科技和財富科技等領域也獲得持續關注；區塊鏈技術和加密貨幣投資熱度不斷攀升，有望成為未來幾年的新熱點。從國別看，美國仍然獨占鰲頭，2020年投資規模高達750億美元。亞太和歐洲屬于第二梯隊，南美洲、中東和非洲的投資也在上升，并涌現出新金融科技樞紐。2017年以來，全球范圍內的金融科技“獨角獸”增加近4倍。據估算，截至2021年5月，全球共有100余家金融科技“獨角獸”，總估值近5000億美元。其中，支付、運營和基礎設施、數字銀行及零售借貸為四大核心領域，“獨角獸”數量分別約占25%、15%、13%和10%。
再次，疫情暴發加速金融服務業數字化轉型。疫情下，全球消費習慣發生巨大變化，對電子商務平臺、數字化客戶服務渠道、電子錢包的需求大增，金融科技迎來巨大發展機遇。其中，支付業的發展最為迅速。至少31個國家的政府通過提高無接觸支付上限支持該趨勢。許多非洲國家政府宣布電子錢包是重要服務并禁止收取手續費。一些評估認為，疫情是數字支付產業的拐點，令其發展提速十年。在美國，繁榮的信用卡文化曾是金融服務數字轉型的障礙，但疫情打破了歷史慣性。2020年初以來，包括網上借貸、保險、零傭金證券交易平臺在內，美國各類網上金融機構和平臺的客戶數和交易量大增。同時，傳統銀行與科技公司也在加速融合。2019年，蘋果公司和高盛銀行合作發行信用卡。2020年，谷歌為美國多家金融機構提供數字銀行服務前端。同年7月，德國德意志銀行與谷歌達成為期十年的戰略合作伙伴關系，合作重點是將其數據搬至云端，共同創新技術驅動的銀行產品。12月，德意志銀行宣布加強合作，包括使用谷歌云的人工智能技術和數據以進一步提升能力。
在上述三大因素合力下，金融科技對金融業產生顛覆式影響。過去，以銀行為主的金融機構向客戶提供一站式服務，提供包括存款、貸款、支付、清算等一攬子服務。如今，金融科技正從技術躍升、業務分解和疆域拓展三大維度重塑全球金融業。技術層面，金融科技不僅通過推動將人工智能、機器學習等新技術應用于金融業，幫助金融機構更好地識別風險、降低成本、提升效率，還帶來了合規科技（Comptech）和監管科技（Suptech）等新工具，分別便利金融機構合規經營和監管部門實施監管，兩者也被合稱為監管科技（Regtech）。業務層面，金融科技將金融機構提供的傳統金融業務加以分解并搬至互聯網或手機上，主要包括存貸業務（數字銀行、金融科技企業提供的貸款業務、眾籌貸款）、資本籌集業務（眾籌股份）、資產管理業務（投資顧問業務）、支付結算清算業務（電子貨幣、數字支付服務）、保險業務（保險技術業務模式），這類業務也被稱為“替代性金融”。此外，金融科技還通過探索新產品和新服務，不斷模糊金融業邊界，并開拓了金融新疆域。最典型的是區塊鏈技術等驅動的加密資產業務。
對上述發展趨勢，國際社會喜憂參半。雖然金融科技能降低金融成本、提高金融效率、擴大金融包容度，但隨著金融科技對社會方方面面影響力的顯露，國際社會對其潛在負面影響的擔憂也不斷增多。
第一，金融科技導致金融業務過速增長、市場結構迅速變化，若發展失控，可能推升系統性風險。2019年英格蘭銀行報告指出,“云服務被少數幾個公司主導，在它們之間進行切換非常困難，這構成風險。”科技發展推動金融業務迅速擴大和相關風險迅速積累，這個速度比之前傳統金融機構要快得多。金融科技的發展還可能導致金融供應鏈更加復雜，因而增加監管套利的可能。在更復雜的網絡結構、更少受到監管的實體和監管更為松弛的經濟體中，風險將變得更為隱蔽。此外，隨著金融系統的科技化升級改造，金融系統遭受網絡攻擊的應對成本越來越高。
第二，金融科技崛起不一定引發金融業的破壞性競爭浪潮，相反可能加劇金融業的兼并。得益于規模和技術優勢，大型科技公司能以接近零成本收集其提供服務產生的副產品——海量數據，這將導致“數字壟斷”或“數據壟斷”。近年來，大型科技公司進軍金融業并迅速擴大在細分市場的份額，引發了國際社會對壟斷趨勢的普遍關注和擔憂。一旦大型科技公司在某個金融領域建立起“俘獲型生態”,潛在對手將很難建立競爭性平臺。處于主導地位的平臺可通過提升行業門檻鞏固自身地位，如利用自身的市場權力和網絡外部效應來增加用戶的切換成本（改用其他平臺）或者排擠潛在競爭對手。
第三，金融科技或導致公司權力的積累，令金融服務提供者和民眾之間出現知識和權力的空前失衡。新數據和分析工具加劇了金融業的“信息不對稱”。依靠市場信息優勢和強大算力，金融科技企業能制定因人而異的價格，投放針對性強的廣告，甚至影響人們的行為。與此同時，個人權利卻非常有限。2020年10月，英國數據監管機構信息委員辦公室在經過兩年調查后指出，艾貴發（Equifax）、益博睿（Experian）、環聯（Transunion）不僅是信用報告機構，也是數據經紀商，因此“該產業存在大規模、系統性的數據保護缺失”。
第四，應用于金融業的新技術具有不透明性，可能進一步強化社會偏見，損害社會公平。金融科技企業依靠人工智能分析數據并提供自動化服務，機器學習則是用一套算法和數據來規定機器應當如何學習。但機器最終學到了什么，以及會如何預測、決策或行動，并非預先設定，因此機器學習本質上具有不透明性。如果設計者將對利潤的追逐置于社會和環境目標之上，人工智能在代替人進行決策時將強化這種價值觀。如受金融機構青睞的客戶將獲得更高信用評級和更低融資利率，而陷入經濟困境的人將更難獲得幫助。2019年，美監管機構發布報告指出，蘋果公司新發行的信用卡中，男性持卡人數為女性的20倍。此外，使用數字化金融服務須有相應資源和技能。勞埃德消費者數字指數顯示，英國約1200萬人不具備參與數字社會的謀生技能，未來該數字還將進一步增加。
第五，金融科技需要以資源密集型基礎設施作支撐，這可能背離社會和可持續性目標。智能手機制造、網頁搜索、電子郵件、數據儲存都需耗費大量原材料和能源。目前，全球計算和聯網設備的耗電量約占全球發電量的5%，2025年或升至20%。據估算，2019年，7家核電廠提供的能源僅能處理比特幣很小一部分的全球支付活動。
二、全球監管的現狀與挑戰
2008年國際金融危機爆發后，國際金融監管改革轟轟烈烈，核心內容是強調識別系統性風險，確立宏觀審慎監管理念，推動功能監管和行為監管體系的建立。與此同時，改寫21世紀金融面貌的另外一個重要力量——金融科技也在迅速崛起，但國際金融監管改革并未過多關注。在過去十多年中，全球主要經濟體金融監管機構仍將監管重點放在傳統金融業上，對金融科技主要采取“重鼓勵、輕監管”的政策取態。
首先，面對金融科技的迅猛增長，全球主要經濟體大都選擇了堅持現有監管體系和修補局部規則的做法。國際金融消費者保護組織開展的一項調查表明，24個被調查的監管當局中，67%表示對傳統和數字金融產品及服務使用相同監管框架；18%表示正調整監管框架；15%表示已進行調整，但僅針對個別產品。由此可見，全球主要經濟體大多仍沿用傳統監管體系監管數字金融產品和服務。修補則主要表現在兩個方面。一是將現有監管框架延伸至金融科技業務模式時明確監管期望。如歐盟、瑞士等基于“相同服務/活動，相同風險，相同規則”的監管原則，將現有監管框架延伸至金融科技領域，規定金融科技企業須遵守反洗錢和反金融恐怖主義相關規定。二是在金融科技企業已經或有可能引發結構性調整的某些細分領域，通過發放經營許可證、頒布具體準入規定等方式，對現有監管規則進行補充完善。
發放執照既是鼓勵金融科技發展的重要方式，也是實施特殊監管措施的依據，目的是讓新進入者在滿足特定金融行業核心監管要求的情況下，能迅速進入該行業與已有金融機構進行有效競爭，同時無需滿足監管機構對一般金融機構在資本、流動性等方面的復雜要求。從目前國際實踐來看，特別執照的發放領域主要是支付業，因為該領域業務發展較早，監管經驗豐富，風險相對較小。其次是P2P和眾籌領域。此外，少數幾個國家還發放加密資產和虛擬銀行方面的特別執照。
表1 56個金融管轄區發放特別執照的情況
其次，為促進金融科技的技術應用和業務創新，主要經濟體也嘗試了一些新型監管方式。各國監管機構普遍重視對高新技術應用于金融領域的指導，具體做法是調整現有監管規則，將技術相關要求納入到法律、法規或政策指引之中。市場化程度較高的技術，受到了監管機構更多的關注。在云計算、應用程序接口、生物計量技術上，監管機構在制定新規則時尤其活躍。相比而言，對人工智能、機器學習和分布式記賬技術的監管仍停留在風險評估和發布總體性政策指引上。為鼓勵業務創新，許多國家啟用了“沙盒監管模式”。2015年，英國金融行為監管局最先提出“監管沙盒”的概念。根據其定義，“監管沙盒”是個安全空間，在這個空間內，金融科技企業可以測試其創新的金融產品、服務、商業模式和營銷方式，而不用在相關活動出現問題時立即受到監管規則的約束。之后，新加坡、澳大利亞、韓國等也開始相關實驗。2017年，金融穩定理事會在報告中將“監管沙盒”定義為“在受控環境下測試新技術的框架”。2019年初，歐洲監管機構在報告中承認，從“監管沙盒”中獲得的經驗十分有限，但仍建議歐盟成員國參與該實踐。2018年7月，美國財政部倡議聯邦和州金融監管機構統一行動建立“監管沙盒”，對創新性金融產品和服務進行有意義的測試。隨后，美國消費者金融保護局也宣布建立“監管沙盒”。
再次，主要經濟體還特別重視推動國際金融監管合作。金融科技企業具有跨國運行的天然優勢和傾向。許多國家監管當局認識到，在不實施資本控制情況下，很難阻斷境外以電子手段向境內提供金融服務或產品，因此大力推動監管合作機制，主要形式之一是簽署金融科技備忘錄。截至2019年上半年，全球簽署了至少63份“金融科技橋協議”。國際機構也是國際監管合作的大力提倡者。2015年開始，國際標準制定機構、歐盟、英國等開始推動國際金融科技監管合作，參與機構主要有金融穩定理事會、反洗錢金融行動特別工作組、歐洲央行、歐洲銀行管理局、歐洲證券與市場管理局、國際證監會組織、支付和市場基礎設施委員會等。其主要關注加密資產、P2P借貸、分布式記賬技術、數據和人工智能、網絡安全等領域，主要活動包括評估新技術對金融業的影響、制定國際規則、發布指導性意見等。
到目前為止，金融科技的發展尚未引發金融監管結構的巨大變化，所有的監管調整都是以打補丁的方式進行的。主要經濟體之所以沒對金融科技采取更有針對性的監管，原因是多方面的。一是受2008年國際金融危機的打擊，世界經濟遲遲未走出危機陰影，復蘇動能較弱，因此各國普遍將蓬勃發展的金融科技視為塑造未來國際經濟競爭力的一支重要力量。出于培養“國家冠軍”及提升金融體系公平性、包容性的考慮，對金融科技的發展總體上鼓勵大于約束。二是金融科技發展助力包括應用程序接口、云計算、生物特征認證、分布式記賬、人工智能和機器學習等新技術，對于已習慣監管傳統金融業務的各國監管機構而言，這些技術密集型業務是其從未涉及的未知領域。可以說，金融科技的發展已大大超出金融監管當局傳統的監管范圍，而創新的速度往往導致監管當局無法作出及時回應。此外，金融科技盡管發展速度驚人，但就總量而言，在規模龐大的金融業中，作用和影響仍相對有限。一些新業務剛剛展開，還未出現明顯的風險隱患，因此實施“嚴格監管”缺乏必要性和緊迫性。
實際上，直到2017年，全球金融體系委員會（CGFS）及金融穩定理事會發布報告仍認為，在許多金融轄區內，金融科技時代的信貸規模仍小，不足以引發系統性風險。然而，從2019年開始，隨著大型科技公司進入金融業，且在一些細分領域顯現出主導優勢，國際上開始大規模探討金融科技監管中存在的問題。
其一，金融監管不平衡問題比較突出。金融科技企業類型眾多，大致可分四類：一是技術類企業，僅對金融服務提供技術支持，不涉及金融業務；二是利用先進科技手段提供替代性金融服務的金融企業；三是收購技術類企業的傳統金融機構；四是向金融業滲透的大型科技公司。對這四類企業，監管機構的關注并不相同。例如，對技術類企業，盡管美歐通過實施功能監管原則將之納入監管范圍，但監管力度顯然不夠。對提供替代性金融服務的企業，各國普遍通過制定新規則填補監管空白，但與傳統金融企業相比，其受到的監管要松得多；收購技術類企業的傳統金融機構是受到監管約束最嚴的群體；向金融業滲透的大型科技公司多在非金融市場上運行平臺，例如B2C平臺（如亞馬遜）、社交網絡平臺（如臉書），它們進入金融業后，往往將金融服務與其提供的非金融服務捆綁，因此擁有強大的競爭優勢。同時，這類企業受到的監管約束較少，故其一旦決定向金融業滲透，發展速度非常驚人。
其二，監管失衡削弱了金融科技監管的有效性。過去，衡量金融監管有效性的主要指標包括金融穩定、金融效率、金融深化等。但隨著金融科技的出現，金融業參與者和游戲規則都發生了重大變化，金融科技對金融穩定、行業競爭、個人隱私，甚至社會公平都可能產生巨大沖擊。現有金融監管的框架、目標、原則和工具，難以有效回應新興的社會憂慮。在新形勢下提升金融監管有效性必須直面保護數據、打擊壟斷、促進可持續發展等問題。而這些問題的解決已經遠遠超出金融監管改革的范疇，必須獲得數字經濟時代新型經濟治理理念和規則的支撐。
其三，如何對大型科技公司實行有效監管，正成為監管者面臨的突出挑戰。在金融科技各類參與者中，大型科技公司具有明顯的競爭優勢，體現在市值、技術、平臺控制權、“數據—網絡—活動形成的閉環”，以及因潛在退出成本高昂而形成的“俘獲生態”等方方面面。與金融科技相關的社會擔憂，如數據權屬、隱私保護、競爭秩序、公司權力、社會公平等問題，大多與大型科技公司直接相關。2019年之前，當人們提到“公平競爭環境”時，主要是希望為金融科技企業提供寬松的發展和監管環境，防止針對傳統銀行的嚴格監管規則束縛和窒息金融科技的創新。但隨著大型科技公司進軍金融業，“公平競爭環境”意涵發生巨大變化。現在主要指傳統銀行面對大型科技公司跨域競爭時，如何保證監管規則能公平公正地作用于兩者，防止傳統銀行因監管規則的不平衡陷入競爭劣勢。毫無疑問，如何對大型科技公司在金融業中的行為和活動進行監管，決定了全球金融業的未來趨勢和格局。
三、監管改革的趨勢
近兩年，國際上關于金融科技監管改革的討論十分活躍，涉及到監管理念、架構、規則、工具等各個方面。總體看，相關討論仍處在初級階段，很多觀點尚處于醞釀、打磨、爭論范疇，一些共識隱約可見。
金融科技的崛起是數字經濟時代的重要經濟現象之一，金融科技監管須與數字經濟治理的整體理念和體系相契合。這意味著，對金融科技進行有效監管，必須建立在一套更加全面的規則體系基礎上，包括金融監管、競爭政策和數據規則。其中，競爭規則和數據規則構成數字經濟治理的核心規則，共同塑造金融科技企業的宏觀運營環境；金融監管規則建構了金融科技企業運營的行業環境，它既要體現競爭規則和數據規則的基本原則，也要體現金融業“社會關鍵基礎設施”的本質屬性。目前，三大規則仍處于激烈爭論和摸索搭建過程中，但已成為國際博弈的焦點。
首先，在數據規則制定方面，全球探索方興未艾，數據權屬、數據隱私和數據安全成為關注焦點。數據被譽為數字經濟時代的“新石油”。2020年初，全球數據總量約為44澤字節（zettabytes）。國際數據公司（IDC）預測到2025年全球創造的數據總量將躍升到163澤字節。隨著金融數據泛化，個人的瀏覽歷史、聊天記錄、行程愛好等都可被用于金融決策。這意味著，數字價值、數據所有權、數據隱私等飛速演變的概念都將成為未來影響金融科技發展的關鍵因素。
目前，盡管數據隱私和保護問題已被推到政策討論的風口浪尖，但如何處理數據權力和數據訪問之間的關系，全球仍遠未達成共識。一些研究建議，將數字所有權賦予消費者能夠產生接近于最優的分配效果。這一轉變將急劇改變金融和數據之間的關系，有助于構建以數據貨幣化為基礎的金融體系。歐盟實施的監管改革正是朝著該方向前進。2018年5月，歐盟正式實施《通用數據保護條例》，規定用戶“有權在不受任何妨礙情況下以結構化和可轉移方式獲取其個人數據”，即數據“攜帶權”。該法還規定，個人有權指令其數據持有者永久性刪除數據，或將之轉移給其選擇的任何其他人。此外，該法還明確規定了“數據控制者”和“數據處理者”必須遵守的義務。歐盟的《通用數據保護條例》僅是公共辯論和立法的先聲，這類立法需要解決的問題是如何保護個人和法律實體不受內生于數據經濟的新風險的威脅。從2018年開始，澳大利亞、歐盟、印度、日本、新加坡、瑞士等陸續制定了數據隱私法。在美國，僅加州于2018年6月制定了《加州消費者隱私法》，聯邦層面尚未出臺因應數字經濟時代的新隱私法。與歐盟等相比，美國在數據權利方面更傾向于保護公司的利益。
其次，在競爭規則方面，主要經濟體均將制定與數字經濟時代相適應的反壟斷規則視為當務之急。近年來美歐加強對谷歌、臉書、亞馬遜、蘋果等大型科技公司的反壟斷調查或執法表明，全球競爭政策框架正醞釀深刻變革。
歐洲率先推出數字經濟時代的反壟斷規則。2019年2月，德國反壟斷機構禁止臉書從不同來源（例如從WhatsApp和Instagram等它提供的其他服務）系統整合用戶的數據。2020年12月15日，歐委會發布《數字服務法》和《數字市場法》兩部草案。其中，《數字服務法》界定了數字服務的范疇，從內容、商品和服務等維度明確在線平臺的責任和義務，構建用戶的基本權利保護機制；《數字市場法》則基于業務規模（營收或市值）、用戶數量和預期地位等三大標準明確提出了“守門人”的概念，以及其必須遵守的規定性和限制性義務。
美國對反壟斷法的改革也在緊鑼密鼓推進。目前，美國國會正審議《美國創新和選擇在線法案》《終止平臺壟斷法案》《平臺競爭與機會法案》等與反壟斷相關的五部法案，部分主張與歐洲反壟斷規則相似。例如《終止平臺壟斷法案》等多部法案均提出“主導型平臺”（Covered Platform）這一概念,專門針對市值超過6000億美元、在美國境內月活躍用戶達到特定規模（5000萬/在線平臺；10萬/傳統平臺）且被視為“關鍵貿易伙伴”的企業。除歐盟和美國外，近年來英國、德國、印度等也正對壟斷和反競爭行為進行重新評估和界定。一些已經實施或正在討論中的做法包括，規定平臺必須實現互操作性；為應用程序接口制定通用技術標準；限制服務捆綁的做法；禁止歧視性進入條款；限制或禁止在自己的平臺上出售自己的產品等。印度規定，為避免利益沖突，主要的電子商務平臺不得在網站上出售其附屬公司的產品。
再次，圍繞金融監管規則，近年來國際上也涌現出大量改革建議。數據規則和競爭規則為金融領域內的隱私保護、數據安全、競爭政策等提供原則性指引，金融監管規則也須與時俱進，將抽象原則轉化為適用于金融業的明確指引和規定。同時，作為數字經濟治理體系的重要組成部分，金融監管改革也會對數據規則和競爭規則改革提供支撐和動力。金融監管改革的本質是通過調整監管目標、原則和工具之間的匹配度，最大限度地降低新變量、新結構帶來的新風險。目前，全球主要經濟體一般將金融監管的終極目標定義為提高社會福祉，中間目標則包括促進經濟效率、維護金融穩定、保持市場完整性、保護消費者權益、提升操作彈性、反洗錢、促進市場競爭等。
面對金融科技帶來的獨特挑戰，監管機構應根據其對監管目標造成的潛在影響和沖擊，調整監管原則、創新監管工具。
第一，將實體監管原則從傳統金融機構延伸至金融科技企業。金融科技企業，特別是大型科技公司可能對金融穩定形成潛在威脅。2008年國際金融危機表明，銀行核心業務難免受其輔助業務的傳染，且銀行在從事跨領域業務時會產生與社會相關的風險，而這些風險是對單個領域實施特殊規則所不能消除的。因此，危機后主要國家普遍加強了對銀行業基于實體的監管，特別是對“系統重要性”金融機構提出更高監管要求。同樣，金融科技企業和大型科技公司涉及業務模式廣泛，也存在風險傳染從而引發金融體系震蕩甚至危機的可能。例如，在支付領域，大型科技公司已經或有潛力成為能影響系統穩定性的金融機構。鑒于金融體系作為重要公共基礎設施的重要性，大型科技公司的活動不僅關乎其使用者和利益攸關方的利益，也是更廣泛的公共利益問題。由于金融科技企業和大型科技公司高度依賴網絡和技術，一旦遭遇嚴重網絡攻擊或出現技術、系統問題并引發金融業務的大規模中斷，很可能會對金融穩定造成巨大影響，甚至誘發金融沖擊甚至危機。因此，對這類公司進行基于活動監管的同時，也很有必要實施基于實體的監管。
表2 監管原則與監管目標的匹配
第二，重新審視“操作彈性”的定義，并基于活動監管原則，開發提升彈性的新型監管工具。操作風險是金融科技企業和大型科技平臺的突出風險。根據巴塞爾委員會的定義，所謂操作風險，指的是由不完善或有問題的內部程序、員工和信息科技系統，以及外部事件所造成損失的風險，包括法律風險，但不包括策略風險和聲譽風險。在金融科技浪潮的沖擊下，金融業正經歷著急劇的變革和重組，并迅速向以客戶為中心、以平臺為基礎的模式轉型。在新的運營模式下，操作風險的來源、表現和破壞力也出現了一些新特點，特別是與平臺相關的操作風險引發廣泛關注。但是，2008年國際金融危機后修訂的巴塞爾協議對操作風險的定義過于狹窄，主要針對的仍是銀行的操作風險，解決辦法也僅限于提高資金成本或罰款，這集中體現在巴塞爾委員會2017年底發布的《操作風險最低資本要求》上。一些國際機構指出，操作彈性的概念應更加寬泛，應包括影響實體提供關鍵營運服務的能力的所有因素，而非僅局限于覆蓋操作風險的資本要求。國際標準制定機構針對銀行、保險公司和市場基礎設施等特定機構制訂了高標準監管規則，理由是這些機構在業務連續性、網絡安全、外包等領域面臨廣義操作風險。但是，對于支付服務提供商卻沒有制定相似的國際標準。此外，2019年，美國監管部門就是否應將大型云服務提供商指定為“系統重要性金融市場公用事業公司”（SIFMU）展開激烈討論。它們一旦被指定，意味著將受到監管部門的持續監管，并須在公司治理、操作風險管理、恢復預案等方面滿足特殊的監管要求。
第三，基于原則監管和實體監管原則，制定更加明確的金融業競爭規則。在金融業，競爭政策的實施一直有選擇性，但科技企業與金融業的融合很可能促發再思考。金融科技企業和大型科技公司的份額擴大應當基于對行業效率的提升，而非因為規避監管或基于對用戶的壟斷。在應對大型科技平臺的潛在壟斷風險上，國際經濟機構主要提出了以下思路。一是加強行為監管，包括識別和禁止濫用市場地位的反競爭行為，以促進市場公平競爭，加強對消費者和投資者的保護。二是打破數據壟斷，通過數據確權和制定數據分享規定，打破少數平臺公司基于數據控制的市場競爭優勢。近年來，許多國家實施的“開放銀行”政策一定程度上打破了傳統銀行對金融數據的壟斷。短期看，這項政策有利于促進競爭，但長期可能助漲大型科技公司的壟斷風險。未來需要思考的是，如何防止金融數據向大型科技平臺集中進而強化其數據壟斷優勢。三是防止技術壟斷。金融監管機構在技術問題上應采取中立立場，在保證市場完整性的同時，應鼓勵技術的多樣性和可替代性，防止壟斷性技術的出現。
第四，基于活動監管原則，引導金融科技企業將環境保護和社會責任意識內化于發展戰略和經營管理之中。公司治理是金融穩定的第一道防線。鑒于技術的瞬變性和監管的相對滯后性，金融科技公司應自覺承擔相關責任，主動將環境與社會目標內化于公司治理之中。2020年11月，歐洲銀行管理局（EBA）就信貸機構和投資公司的監管框架納入環境、社會和公司治理（ESG）因素和風險發布討論稿，首次界定ESG風險的定義，建立通用分類方法，并提出現行評估方法。討論稿還建議將ESG風險納入業務戰略、治理和風險管理及業務監督之中。此后，歐洲《資本要求規則》（CRR）將會基于ESG風險更新包括資本要求在內的監管規則。
四、幾點啟示
中國是全球金融科技產業發展較早、較快、規模也較大的經濟體之一。2013年“互聯網金融”概念在國內正式提出后，第三方支付、P2P、眾籌、加密資產等金融科技主要業務模式都獲得迅速發展。中國金融監管部門對金融科技的監管取態也經歷了從積極鼓勵和溫和監管到加強引導、嚴格合規監管的轉變。目前，中國金融科技監管體系仍處在搭建過程，相關框架、原則、機制和工具仍在不斷調整和完善。
對比國內外監管改革的發展，中國在許多方面，如堅持總體金融監管框架穩定、修補細分領域規則、發放執照控制準入、推動“沙盒監管”等，與全球監管實踐較為一致；在部分領域，如構建網絡公司競爭框架、為支付企業建立共同的公共平臺“網聯”、規范網絡小額貸款等方面，則進行了一些領先于全球的有益嘗試。鑒于國際金融科技監管面臨許多共性挑戰，國際上的相關討論和做法對中國完善監管也提供了有益的啟發和參考。
第一，數字經濟時代，金融行業的良性、穩定運行有賴數據規則、競爭規則和金融監管規則三大支柱的共同支撐，需要數據安全管理機構、反壟斷機構和金融監管機構的密切合作。中國作為數字經濟和金融科技的全球引領力量之一，近年來陸續出臺《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法（草案）》，并開始啟動《反壟斷法》修改工作。相較于數據和競爭規則的調整，金融監管改革目前仍主要局限在細分金融領域中，缺乏宏觀應對。未來，金融監管機構應重視與數據安全管理機構和反壟斷機構的監管合作，加強在規則制定、信息共享、聯合執法方面的協同，推動金融監管的規則調整和體系升級。此外，全球主要經濟體圍繞上述三大規則，正展開熱烈討論和激烈博弈。中國應積極參與全球規則制定，貢獻中國智慧和中國方案。關于金融穩定、競爭政策和數據權利等問題，中國、日本、歐盟和美國之間的立場仍存在較大差異。各國在使用各自工具以適應集體偏好和政治體系上的多樣性的同時，國際倡議應旨在尋找正確的平衡，阻止不必要的市場分割。
第二，提升金融科技監管的有效性，應當堅持整體監管和技術穿透。發達經濟體將四類金融科技企業均納入金融監管，而中國長期將金融科技相關企業劃分為金融科技企業（專注于支持金融的科技企業）和科技金融企業（應用新技術的金融企業），且主要聚焦對“互聯網金融”的監管。此分類好處是監管對象相對明確，監管規則也易于制定。但在實踐中，金融科技企業和科技金融企業界限往往非常模糊，容易形成監管漏洞。未來，宜借鑒美歐監管做法，加強對各類金融科技企業的監管，并制定有針對性的監管措施。
技術是金融科技的靈魂。對金融科技的監管不應局限于金融業務本身，而需穿透至技術層面。一直以來，中國監管部門高度重視對金融應用技術的規范和指導，如陸續發布云計算、聲紋識別等新技術金融應用規范，為金融科技發展創造了良好政策環境。未來，應持續加大對金融應用技術的關注，把握技術發展趨勢、制定應用指導原則，讓金融科技產業始終在政策和監管劃定的安全范圍內運行。技術對金融業的顛覆和重塑才剛剛開始，未來與金融業深度結合，還將催生金融業務、模式和生態的更大變革。目前，主要經濟體針對應用程序接口、云計算、生物特征識別等技術應用于金融業制定了一些基本規則，區塊鏈、人工智能和機器學習與金融服務的結合尚處初步，相關技術應用的政治意涵、倫理沖擊、社會影響正逐步顯現。這意味著，對金融科技實施有效監管，不僅要善用并不斷升級監管科技體系、充實監管機構技術研究力量，而且需要與金融科技企業建立起一種“共同成長型”的“陪伴式”監管關系。鑒于國際標準制定機構、國際金融機構十分注重對新興技術及其金融影響力的研究，可加大溝通合作和聯合研究力度，在充分借鑒國際有益理念和實踐的基礎上，更好引導國內金融應用技術的良性發展。
第三，保障金融行業的公平競爭，應堅持平衡監管，并重視實體監管。為因應大型科技公司對金融業的挑戰，國外學者重新發現實體監管的必要性和重要性，并提出將實體監管原則延伸到大型科技公司的建議，未來或在操作風險和競爭兩大領域，通過創設新規則，加強對大型科技公司的指導和規范。對于中國而言，一方面要繼續充實功能監管內容，使監管原則和實踐與混業經營趨勢匹配；另一方面，也要看到實體監管對規范大型科技公司金融行為的重要價值。畢竟，會遭受失敗并滋生系統性風險的是實體而非（金融）活動。針對具有系統重要性的大型科技公司，可通過設立適當而充分的監管標準，劃定其活動范圍、明確其行為規范，引導其良性發展，更好釋放科技賦能金融、金融助推經濟的巨大紅利。此外，應鼓勵和引導金融科技企業將環境保護和社會責任意識內化于公司治理和發展戰略之中，更好服務中國綠色經濟的健康、穩健、持續發展。
