加大懲處力度提高糧食經營者的違法成本

文/殷少平

（作者為中國人民大學法學院教授）

法律責任是法的制定與實施中的重要問題。本次《糧食流通管理條例》修訂對法律責任部分進行了比較系統的修改完善，有不少亮點值得關注。《條例》的修訂及時回應社會各界對糧食安全問題的關切，全面加強了對危害糧食流通管理秩序、損害公共糧食安全利益等違法經營行為的規制，在具體規則設計方面很好地體現了體系性思維。《條例》有針對性地合理設定了糧食經營者的法定義務和法律責任，并加大了對嚴重違法行為的懲處力度，提高了糧食經營者的違法成本，都是值得稱道的亮點。

一、直接加大對糧食經營違法行為的處罰力度

一是加大對違反糧食質量安全管理規定的違法行為的懲處力度。《條例》修訂把糧食流通中的質量安全作為重中之重予以規制，特別是在原有的對糧食收購者違法責任規定的基礎上，完善了糧食收購者、糧食儲存企業未按規定進行糧食質量安全檢驗應承擔的法律責任，并在原來規定可以對違法經營者處20 萬元以下罰款的基礎上，增加一檔處罰規定，對情節嚴重的違法行為“可以處以20 萬元以上50 萬元以下的罰款”，充分彰顯了對嚴重違法行為加重處罰的立法意圖。新增加的第47 條，是對經營者違反第18 條規定的義務所作的法律責任規定，除詳細列舉應當追責的已知的此類違法行為之外，還增加了一項兜底性的規定，使得該條規定對此種性質的違法行為有更強的適應性。

二是加強對政策性糧食違法經營行為的懲處措施。政策性糧食經營事關國家糧食安全和社會公共利益，為嚴肅政策性糧食經營紀律、維護政策性糧食管理秩序，《條例》第20 條集中規定了在政策性糧食經營活動方面禁止的行為，相應地，在第49 條規定了政策性糧食違法經營行為的法律責任，對于這些違法行為，加大直接的經濟處罰力度，最高可處以500萬元的罰款，對政策性糧食經營者會有很強的威懾力。

三是對違法糧食經營的責任人規定了較重的處罰，是法律責任部分修訂中非常值得肯定之處。《條例》第51 條新增了對糧食經營責任人的處罰，目的是要讓糧食經營企業嚴重違法行為的決策者、參與者及執行者都對自己的行為負責，令他們承擔相應的經濟處罰。這項規定有很強的針對性，可以說是抓住了治理糧食流通違法經營行為的“牛鼻子”，相信將非常有利于取得規制嚴重違法行為的實效。第53 條還明確宣示對糧食經營違法行為追責并不限于行政責任，有效解決糧食流通領域違法行為的行政責任與刑事責任的銜接問題。

二、有效提高對糧食經營違法行為發現的概率

《條例》加大對糧食經營違法行為的懲處力度，在有效提高對糧食經營違法行為發現的概率、形成違法者必追責的有效威懾方面，也值得關注。

一是明確行政監管部門不依法履職的法律責任。孟子說，“徒法不足以自行”；明代政治家張居正也說，“天下之事不難于立法，而難于法之必行”。為保障糧食流通監管取得實效，《條例》在法律責任部分明確了行政監管部門不依法履行監管職責的法律責任，增加對政府部門工作人員不依法履行監管職責的法律責任的規定，不僅加強了對糧食流通行政監管部門必須有所作為的約束，也為社會公眾監督糧食流通行政監管的實際效果提供了明確的法律依據。

二是發揮社會公眾的監督作用。充分調動社會力量參與監督，不僅要引導鼓勵糧食經營者守法經營，更要激勵經營者與損害公平競爭秩序的違法經營行為作斗爭，檢舉他們發現的其他經營者違法經營、坑害消費者或損害公共利益的行為。此外要鼓勵消費者及其他相關公眾投訴、檢舉違法糧食經營行為，督促政府監管部門認真履行職責查處違法經營者。這不僅是公眾的權利，也是全社會的責任。將行政監管部門積極履責和社會各界廣泛參與監督這兩者結合起來，會極大地提高發現違法行為的概率，降低社會治理成本，為預防違法行為發生、及時發現查處違法行為創造良好的條件和氛圍。

三、充分發揮法律責任制度與其他制度之間的協同作用

糧食流通管理的立法、行政執法和相關的司法活動，都應該注重對糧食經營活動法律規制的體系協調性。要依法行政，所依之法是指整體的法律，而不是僅指某一部法律或者法律的某一個部分，更不是僅指某一個法條。法律適用實際上也不僅僅是具體法律規定的運用，還包括法律概念、法律原則乃至法學原理和法律方法的運用。本次《條例》修訂較好地體現了這種理念，對糧食流通管理各項具體制度進行了立體設計。在理解運用條例法律責任部分的規定時，也應秉持體系性思維，更好地認識和發揮法律責任制度與其他制度間的協同作用。

此外，糧食流通監管并不是孤立于其他社會活動的封閉的事情，要取得好的效果，需要積極與其他社會治理活動相協調、協同，行政管理措施、執法活動應該立足長遠規劃、實現長治久安的目標。通過監管、執法活動，積極弘揚社會主義核心價值觀，引導、教育糧食經營者、從業者樹立正確的觀念，推動在全社會形成以誠信經營為榮、以違法經營為恥的強大約束力量，糧食經營者誠信經營的外部環境和氛圍才能真正建立和保持。