電子檔案“單套制”管理模式探索

古麗珍

摘 要：“單套制”對于檔案信息傳遞及運(yùn)行體制是一種改革，提升了工作效率。它將提高工作效率，降低倉儲成本，提高管理效率。本文就如何探索適合我國國情的單套制管理模式提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：電子文件;單套制;管理

引言

“單套制”電子檔案管理是我國一種新型的檔案管理模式，避免了現(xiàn)行“雙套制”管理模式的弊端。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷演進(jìn)和發(fā)展，浙江、廣東等地的實(shí)踐部門開始率先探索電子記錄的單套保存，即對于原始電子文件，只保留電子材料。2015年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管委會和市檔案局率先展開“單套制”管理試點(diǎn)。2016年國家檔案局在十三五規(guī)劃綱要提出，“單套制”管理模式首先在具有條件的地區(qū)及部門進(jìn)行試點(diǎn)試驗(yàn)。“黨政機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的電子檔案單套制管理研究”被列入2018年國家社科基金項(xiàng)目指南中。由此可見，單套制管理已成為我國未來檔案管理發(fā)展趨勢。2019年3月，廣東省司法廳和廣東省檔案局聯(lián)合發(fā)布《廣東省行政執(zhí)法檔案管理辦法》（試行）（以下簡稱《試行辦法》）。《試行辦法》第14條規(guī)定了行政執(zhí)法電子檔案中“單套制”管理的條件，適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的可持續(xù)發(fā)展。以下對電子檔案“單套制”的基本依據(jù)、可能遇到的困難及建議進(jìn)行討論。

1 電子檔案“單套制”的概念與基本依據(jù)

1.1 電子檔案“單套制”概念

電子檔案“單套制”是指只保存電子文件，紙質(zhì)文件不再保存，隨辦隨歸檔。通過以下三個環(huán)節(jié)：提交歸檔-檔案室接收-檔案室長期保存，當(dāng)中串入數(shù)字簽名。數(shù)字簽名是有效識別簽名者的唯一途徑，還能驗(yàn)證文件傳輸過程中的安全性（是否修改等），如此一來，原始文件、簽名串和數(shù)字證書作為一個整體進(jìn)行保存，隨時驗(yàn)證簽名的合法性及有效性。

1.2 基本依據(jù)

單套制與雙套制管理在檔案管理中的應(yīng)用，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界在這兩種管理制度的爭論焦點(diǎn)在于電子檔案的可靠真實(shí)性、長期存取及安全等方面。雖然爭議一直存在，但檔案機(jī)構(gòu)及政府相關(guān)部門、學(xué)術(shù)研究人員都在積極推動單套制管理落實(shí)。學(xué)術(shù)界對于電子檔案“單套制”管理模式的前景比較看好，認(rèn)為是未來的檔案管理必然趨勢[1 ]。參閱楊茜茜對澳大利亞政府的數(shù)字轉(zhuǎn)型政策解讀，根據(jù)我國當(dāng)前發(fā)展需要，單套制能夠有效優(yōu)化電子檔案管理工作[2 ]。錢毅通過國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及理論的論點(diǎn)，提出應(yīng)用時的約束要素及場景，界定“軌”和“套”[3 ]。諸多學(xué)者基于個人實(shí)踐及理論，對于政府行政審批及企事業(yè)實(shí)施“單套制”的具體應(yīng)用進(jìn)行討論。在去年12月份舉行的“中國電子文件管理論壇”中，重點(diǎn)討論了“從雙軌到單軌——國家信息化戰(zhàn)略背景下的電子文件管理”，馮惠玲教授回顧我國的檔案管理歷程并論證單套制實(shí)施的可行性及政策。國家檔案局蔡盈芳處長當(dāng)時指出相關(guān)政策會陸續(xù)出臺，為實(shí)施單套制管理保駕護(hù)航，開啟檔案管理行業(yè)的破冰之旅。

2 “單套制”管理特征

“單套制”管理主要有以下幾個特征：第一，數(shù)字軌，即檔案是具有單軌特征的數(shù)字形式。第二，同步操作。“單套制”是將OA辦公流程與電子檔案歸檔同步，整個流程采取權(quán)限控制與數(shù)字防偽技術(shù)，將文件的管理過程嵌入電子生成整個過程中，實(shí)現(xiàn)隨辦隨歸。第三，存儲空間大。“單套制”電子文檔在儲存方面并沒有占用很多物理空間。第四，系統(tǒng)維護(hù)。電子記錄生成之后，整個管理流程重點(diǎn)是維護(hù)電子文件管理系統(tǒng)的穩(wěn)定性，保證文件的安全。

3 電子檔案“單套制”面臨的困難

3.1 電子文檔的法律證據(jù)效力不足

“單套制”電子檔案管理中，在法律部門還是存在部分爭議，檔案管理系統(tǒng)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其電子與紙質(zhì)檔案是否具有同等法律效力？國家尚未制定完善的相應(yīng)的電子檔案法律法規(guī)依據(jù)，對于電子檔案單套制的管理及推廣具有一定阻礙。

3.2 技術(shù)支撐“軟硬件”不成熟

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，電子檔案的非結(jié)構(gòu)化現(xiàn)象不斷增加。許多電子檔案無法轉(zhuǎn)換成紙質(zhì)形式，而且系統(tǒng)的復(fù)雜性也會造成電子檔案的信息安全問題。因此，如何預(yù)防電子記錄被惡意篡改或意外損壞，需要系統(tǒng)技術(shù)可靠性達(dá)標(biāo)。由此可見，開展電子檔案單套制管理模式需要一個過程。

3.3 管理人員有技術(shù)瓶頸

電子文件的管理由事前管理向過程管理轉(zhuǎn)變，涉及電子記錄的形成、處理、歸檔、保存、傳遞和利用。任何一個環(huán)節(jié)或信息的丟失都不利于“單套制”的實(shí)施。特別是要求數(shù)據(jù)采集和管理人員熟悉離線數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，對技術(shù)管理人員提出了更高要求。

4 電子檔案“單套制”管理的相關(guān)建議

我國2003年的非典促成了淘寶和京東兩大電商零售巨頭的形成。當(dāng)前的新冠病毒關(guān)上了人群社交大門，互聯(lián)網(wǎng)則給我們打開了另外一扇門。各行各業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)平臺的運(yùn)作可以有序開展。如發(fā)布招標(biāo)、下載文件及遞交投標(biāo)文件或開標(biāo)、評標(biāo)、澄清和更正異議、簽訂合同、歸檔文件，國家發(fā)改委員會都率先加快了電子化招標(biāo)的全過程，所有這些都要經(jīng)過在線電子流程！“無紙化”辦公已成為主流，同時，電子檔案管理所存在的問題也會浮出水面。如果說我們現(xiàn)在的改革發(fā)展處于“拐點(diǎn)”，那么“單套制”就是改革的“加速度”。作為檔案工作者，我們深知“單套制”的推廣需要技術(shù)和管理的支持，我們面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

4.1 政策層面的支持

檔案本身就具有憑證特征，與紙質(zhì)檔案相比，電子文件需要解決單套制運(yùn)行條件下的法律效力問題。電子文件在法律層面上的證明效力，包含了電子文件的證據(jù)資格及效力大小。在“單套制”背景下的電子文件并沒有紙質(zhì)檔案支撐，需要憑電子文件作為事實(shí)證據(jù)或材料使用。雖然新修訂的《民事訴訟法》《刑事訴訟法》有給予電子文件證據(jù)效力，畢竟電子文件其本身的屬性與紙質(zhì)證明有差異，法律效力問題是迫切需要解決的問題之一。首先，制定“單套制”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)配套制度。在數(shù)據(jù)采集及電子簽名方面規(guī)范化，為法律提供可靠、不可逆性標(biāo)準(zhǔn)，從而確保電子檔案的法律地位。其次，國家正在修訂完善《中華人民共和國檔案法》，對電子記錄作為證據(jù)鑒定有效性給予承認(rèn)。如在“檔案法”修訂草案規(guī)定：“符合國家電子檔案形成和管理?xiàng)l例要求的電子檔案，與紙質(zhì)檔案一樣享有效力”，為電子檔案提供有力的法律保障。