推進杭州政務服務“去中心化”的思考

□ 文 ／ 羊芳芳 劉 琳 杭州市公共政策研究中心

隨著行政審批改革深入推進，杭州“互聯網+政務服務”的審批服務模式逐步升級，通過強化網辦掌辦、就近好辦、審批代辦，政務服務中心“去中心化”改革取得明顯成效。2020 年，全市實際“網上辦”比例從年初的41.0%上升至84.5%，市、區兩級行政服務中心窗口平均壓減率達38.9%。

杭州政務服務“去中心化”的主要做法

數字賦能的“不見面審批”模式

依托“城市大腦”中樞系統，以“一鍵審批”結果為導向，建設政務服務2.0平臺，推動“掌上辦”“移動辦”，做到讓數據多跑路、群眾少跑路。

市級層面分類設置“商事登記（準入準營）”“投資審批”“經貿服務”“資質認證”“員工管理”“其他事務”六大場景，并組建三級聯動的“親清D 小二”隊伍，實現咨詢在線答、辦件全輔導、訴求有回響、評價實時測。

西湖區對1564 個政務服務事項進行“最小顆粒化”梳理，生成專屬“一碼通”，創新推出“碼上辦”二維碼，內容包含全區 28 個部門、109 個類別，共 1658 項“網辦掌辦”事項（1380項可實現全流程網辦）。

下城區依托“1 Call”平臺，實現殘疾人證辦理、機動車駕駛證期滿換證等9 個事項“視頻面對面、一次都不跑”；針對法人事項實現惠企政策和在線審批“工作12小時+雙休日8小時”實時互動。

臨安區建成遠程視頻辦事系統，人社、醫保、市民卡、小客車調控等4類27個事項實現“遠程視頻辦”，并開發“電視居家辦”系統，50 個事項可通過電視智能盒在家查詢。

就近快辦的“通辦服務網”模式

持續優化“杭州辦事服務”APP 和綜合自助機功能，在全市四級行政（便民）服務中心、重點商圈、產業園區及其他人員密集的公共場所共部署綜合自助機1873臺，形成城區15分鐘辦事圈。同時，按照“涉企審批區級辦，民生事項就近辦”原則，下沉辦理事項，深化“政醫”“政銀”“政郵”合作，成效明顯。

蕭山區做強區域分中心和鎮街公共服務中心，與轄區銀行、郵政、基層站所、綜合自助機實現互聯互通，下放承接可辦高頻事項近200 項，基層網點月均辦件量由2019年5萬件升至2020年10萬件。

余杭區實現各分中心除投資項目審批外所有服務事項均可受（辦）理；村社便民服務站點委托可辦62 個事項，全區100%政務事項網上可辦。

臨安區建立報賬員、勞動保障員、網格員“三員代辦”機制，351 名便民服務專職代辦員覆蓋全區978 個網格，較好實現“人在網中走、事在格中辦”目標。

精準服務的“提前主動辦”模式

建設全覆蓋的街道（平臺）親清數字駕駛艙，強化后臺數據庫對基層服務的支撐功能，推動依靠“制度”管理向基層“智治”轉變。

高新區（濱江）打通40 余省、市、區數據接口，為社區居民及全區4 萬余家企業建檔，開發完成13 類預警模型，將群眾企業基本信息、群體標簽與高頻事項相關聯，并通過再造便民惠企事項辦理流程，實現全區60歲以上人群老年優待證無感主動辦、企業經營許可證到期主動提醒、惠企政策打包推送等功能。

舒心高效的“智慧化大廳”模式

設立長三角“一網通辦”綜合服務窗口，實現30 個對企事項、21項個人事項的跨區域辦理。推行社保、醫保、公積金等審批事項跨部門無差別一窗受理。

蕭山區逐步改變區級實體大廳分區域、分窗口取號的模式，實行辦事群眾統一取號、系統自動派單、智能引導。

余杭區搭建“四級聯動”智慧平臺及取叫號、評價、預約等子系統，對全區各服務點窗口開設、人員在崗、辦件總量、等待時長、群眾評價等關鍵數據進行實時抓取、一口歸集、篩選整合，實現全區政務數據一體化智慧分析，可視化協同管理。

下一步需處理好的幾個問題和建議

市委十二屆十一次全會提出，要深入推進行政服務中心“去中心化”改革，高水平打造一站式、一鍵通的“在線行政服務中心”，努力讓企業和群眾辦事“像網購一樣方便”。

做好杭州下一步政務服務“去中心化”工作，需要處理好以下五個方面的問題。

問題：線上數據壁壘打通難

受行政管轄、部門分工等限制，以及數據安全的考慮，跨層級、跨地區、跨系統的“信息孤島”“數據煙囪”情況仍普遍存在，“去中心化”改革推進中共享數據的及時性、完整性和有效性有待提升。表現為：

一是數據共享受地域和層級限制。公民身份證信息、企業法人的組織機構信息僅局限在省內共享，導致實名認證、電子簽名、電子數據調用不能對新開辦企業實現全覆蓋。

二是數據更新不及時。如，不動產登記情況僅限于2016 年以后的數據等。

三是資料電子化提取不到位。如，在線辦理不動產登記時，抵押合同等資料均需掃描件上傳，抵押金額和期限需要手工輸入，紙質原件還需送不動產登記中心存檔，未能實現電子原件歸檔。

建議：

一是擴大數據共享提取范圍。加強婚姻證明、社會統一信用代碼、司法判決文書、信用評價等信息的聯網共享。各部門之間所需材料的信息要可供查詢，減少居民提供不必要的材料。

二是加強識別技術手段應用。運用OCR 文字識別等技術手段，實現信息圖像的自動化導入，加快現有文檔資料的電子化提取。

三是加快完善市內公共數據平臺的承接功能。讓“數據回家”，提升基層調用數據的自主性。

問題：省市區各級職能界定和協同難

調研中區縣普遍反映，在省政務服務2.0 系統推進過程中，許多市級層面的部門專網和政務網打通融合存在困難。表現為：

一是各類辦事審批平臺繁多。目前，省級層面有浙江政務服務網和浙里辦APP，杭州則將市級辦理事項剝離出來，開發形成“杭州辦事服務”APP。同時，各條線上還有一批網上申報平臺和APP。

二是平臺系統“各自為政”。各部門推送審批系統不一致，后續環節跟進難。

三是部門審批協同性有待加強。省市數據2.0 平臺應用后，基層服務點統一進件窗口不做實質審查，導致退件增多，造成二次申報、群眾辦事跑多次。如，某基層行政服務中心將醫療費用零星報銷事項收件材料送至區行政服務中心醫保窗口辦理，經審查后發現申報人是外傷報銷，材料缺外傷備案申請表，導致退件。

建議：

一是推動平臺集成融合。加快省市區三級政務服務中心聯網，推動部門業務專網與政務服務網互聯互通，形成扁平化網絡化政務服務格局，提升系統連接覆蓋率、數據傳輸效率、穩定性、準確性。

二是構建業務協同保障機制。探索在省市平臺系統中，開發集成審批功能模塊和收件標準查詢模塊，服務保障基層辦事點，提升基層窗口收件效率。

問題：工作人員力量配置優化難

部分縣（市）反映，在政務服務“去中心化”改革過程中，事項下沉普遍存在承接辦理難、力量調配難等問題。具體表現為：

一是鎮街級行政服務中心服務能力偏弱。政務服務“去中心化”的關鍵在于做大做強鎮街級行政服務中心，以起到分流作用。但目前鎮街級行政服務中心可辦理事項偏少，工作人員業務辦理不熟、專業能力欠缺，涉及公積金、醫保等專業事項，只能收件后，再將材料送至區行政服務中心辦理，影響辦理效率。

二是綜合服務窗口的配套能力建設沒跟上?！叭ブ行幕备母锖螅瑔我粭l線業務窗口轉變為綜合服務窗口，受理事項多、綜合性強、范圍廣，對窗口工作人員業務能力提出更高要求，但目前缺乏配套的針對性培訓，業務開展主要依靠窗口工作人員在實踐中摸索。

三是“減窗”“減員”精準性不夠。目前，“去中心化”工作產生了“市級減窗、區級增窗”的情況，特別是一些低頻事項下放，增添了基層工作量，群眾獲得感也不強。如，江干區某街道現有可辦事項422 項，但目前有辦件量的僅38項，零辦件量事項占比超90%。

建議：

一是提升事項下沉的精準度。牢牢把握讓群眾“方便辦事、就近能辦”目標，根據各職能部門工作特點和各辦事點情況，進一步改進事項下沉的方式、節奏、模式，確保基層接得住、接得好。

二是加強專業化培訓。統籌相關專業部門，開展新下沉事項、綜合受理等專題培訓和技能比武，提升基層各辦事點特別是綜合受理窗口人員業務水平、專業能力，實現更多下沉事項由“只收不辦”向“既收又辦”轉變，進一步釋放綜合受理窗口的改革紅利。

三是探索線上平臺的系統集成創新。在省政務服務2.0 平臺的各部門受理接口整合基礎上，按照“大道至簡”的原則，對事項按具體辦事場景進一步細分歸類，提升收件、辦件的靈活性、系統性和易操作性，減少一次性告知不到位、告知不一致等情況。突破現有審批層級制度，統籌建立跨城區甚至更大范圍的網絡審批中心。構建更為開放的線上平臺，提供更多基礎能力和開源工具，給基層定制開發個性化服務事項創造條件。

問題：線上服務流程優化難

不少群眾反映，部分事項“網上辦”相較于線下辦，存在手續由簡變繁、效率由高變低等問題，影響辦事體驗。表現為：

一是系統運行有待優化。因系統卡頓、網絡不穩定等原因，導致部分辦理事項出現上報不成功、后臺無法受理等問題。

二是辦事綜合自助機穩定性有待提升。辦事群眾反映，使用中經常出現異常情況，很多功能無法使用，且異常情況在上報后不能及時處理，往往要等幾天后才能解決。

三是線上收件較線下更為繁瑣。如，某醫院在網上辦理醫療機構職業許可證，僅200頁資料拍照整理上傳就需1天時間，如在線下窗口提交，僅需10分鐘。

建議：

一是加大宣傳提高知曉率。各級政府部門充分利用官網、APP、報紙、短信等途徑，告知辦事群眾“哪里可辦”“如何去辦”。

二是提升系統互聯時效性。優化審批系統信息同步功能，完善系統與部門、部門與部門間溝通對接關系，加強系統內部各板塊銜接，確保系統和服務終端的穩定運行。

三是探索開發“智能秒辦”系統。全面梳理全市政務服務事項，將具有共性的高頻、簡易事項接入“智能秒辦”系統，參照“親清在線”平臺，做到數據甄別、直接辦理。

問題：線下政務大廳發展定位難

調研中，不少區縣行政服務中心提出“去中心化”后實體大廳如何設置問題，調研組認為，“去中心化”不代表“無中心”，而是應該著力推進線上線下融合發展，促進功能集成、服務下沉、配置優化，著力構建政務大廳新形態。

建議：

一是推進辦事大廳智慧化改造。增設“網辦、掌辦自助區”“網辦、掌辦半自助區”、涉企服務專區“企業e 家”，配置移動端設備、沙龍式座席，營造“互聯網+政務服務”線下氛圍。

二是增強政務服務體系建設主動性。從目前的“自下而上”轉變到“自上而下”“上下聯動”上來，全面理順省、市、街道事項關系，加快高頻服務事項下放，提升基層公共服務能力。

三是科學布局服務網點。以村（社區）為基礎單位，結合發展水平、人口分布、地域面積等指標，科學規劃網點布局，打造15 分鐘便民辦事圈，并建立動態更新調整機制，實現及時、精準滿足百姓需求。