我國教育督導的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

燕新

我國教育督導的現(xiàn)狀

教育督導是教育法規(guī)定的一項基本教育制度。教育督導制度四十余年演進與發(fā)展的歷史，就是一部教育督導職能及其行政地位變遷的歷史。教育督導制度是在改革開放、轉變政府職能的歷史背景下進行的，努力建設與教育改革和發(fā)展相適應，與教育決策、執(zhí)行相協(xié)調的中國特色教育督導制度，是時代的要求。2012年《教育督導條例》出臺后，明確了督導機構作為人民政府的機構，在本級人民政府的領導下獨立行使教育督導職能。特別是中共中央、國務院辦公廳出臺《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》后，教育督導在深化教育改革和發(fā)展中的作用被提到前所未有的高度。目前，我國基本形成了督政、督學、評估監(jiān)測三位一體的教育督導體系。

教育督導圍繞國家戰(zhàn)略和教育發(fā)展需要，對教育事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了保駕護航的作用。教育督導的重大歷史作用主要體現(xiàn)在：一是完成“兩基”督導評估驗收，標志著我國教育從普及逐步轉到提高質量上來；二是在義務教育領域推動均衡發(fā)展，以教育公平為重點，開展縣域義務教育均衡督導評估，到今年為止，我國已基本完成義務教育基本均衡發(fā)展的目標任務，開始向優(yōu)質均衡邁進；三是繼續(xù)以優(yōu)質均衡督導評估為抓手，督促地方提高義務教育質量。

但同時我國教育督導還面臨著教育督導機構獨立性不足、職能定位不清、督學專業(yè)化不強、督導結果權威性不夠等問題。面向新時代教育發(fā)展的需求，我國教育督導擔負著督促地方辦好人民滿意教育，建設高質量教育體系的時代使命。

我國教育督導的發(fā)展趨勢

秉持“為了學生的發(fā)展和學校的改進”的督導理念

從國際教育督導經驗來看，大多將服務于學生成就和學校教育質量的全面改善和提升作為教育督導工作的著力點和最終訴求，切實在實際的督導工作中落實好素質教育導向的督導理念，最終促進每個學生的發(fā)展和教育的改進?！坝脩糁辽稀钡姆沼^念滲透到教育管理之中，以建立民主、高效、服務性強的新式教育督導為目標。如英國“問責”理念的出現(xiàn)，促成了英國國家核心課程的出現(xiàn)。這些都在客觀上要求英國皇家督學團作出相應的調整，并希望教育督導能夠在“問責”上擔當特殊使命。因此，北京在堅持“為了學生的發(fā)展和學校的改進”的督導理念的同時，也需要樹立對政府及教育行政部門的問責理念，為辦人民滿意的教育提供質量保障。

要理順教育督導和教育行政部門等相關部門的關系

目前教育督導機構大都在教育行政部門內部設置，教育督導從屬于教育行政的范疇，但不同于一般的教育行政，教育督導和教育行政在管理的趨向、功能的作用、運行的方式都存在差異，因此，教育行政和教育督導既相互聯(lián)系，又相互區(qū)別，教育行政不能代替教育督導。教育行政機構和教育督導機構是教育管理系統(tǒng)的兩大組成部分，兩者職能各異，又相互協(xié)調配合，在政府領導下共同擔負著對教育實施組織管理的基本任務。從決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)來看，市政府是教育決策領導機構，市政府下設市教委、市政府教育督導室，主要承擔教育的執(zhí)行、監(jiān)督任務，并共同為政府教育工作的重大決策提供決策建議。

教育督導機構要相對獨立設置。目前，全國大多數(shù)教育督導機構設置在省教育廳內部，作為其中的一個職能處室存在，這有利于教育文件的流轉和相關事項的協(xié)調，但在一定程度上不利于教育督導獨立發(fā)揮其職能。因此，為了增強教育督導的權威性，有必要相對獨立設置教育督導機構，特別是發(fā)揮地方各級教育督導委員會的作用，以更好地履行教育督導的督政職責。

堅持“督政為重”“督學為本”的教育督導職能

我國教育督導機構主要依靠國家強制力，代表本級政府對下級政府、教育行政部門和學校貫徹國家教育方針、政策、法規(guī)的情況以及教育質量情況進行監(jiān)督、檢查。因此，從本質上來講，教育督導是一種行政監(jiān)督。因此，“督政”是目前我國教育督導的“重中之重”。但同時，我國教育督導的最終目的是促進學校改革與發(fā)展，提高學校教育質量。為此，我們應重新認識符合現(xiàn)代教育督導意義的“督學”，將督學作為今后教育督導工作的側重點。

“督政”和“督學”相結合是我國教育督導的特色。我國現(xiàn)階段教育督導的重點仍然集中在基礎教育這一領域，“督政”仍是基礎教育督導的重中之重。但同時，我國教育督導的最終目的是促進學校改革與發(fā)展，提高學校教育質量。為此，我們應重新認識符合現(xiàn)代教育督導意義的“督學”，將督學作為今后教育督導工作的側重點。

“督政”是目前我國教育督導工作的重中之重。“督政”作為我國教育督導制度的主要特色，主要源于各級政府在統(tǒng)籌教育發(fā)展中責任重大和無可替代性。北京教育督導也應堅持督政為重，代表市政府主管全國教育督導工作，對區(qū)縣教育工作進行督導檢查是市政府教育督導室的重要職責，同時市政府有關職能機構對區(qū)縣政府在教育工作的經費、人事、規(guī)劃等方面的管理也具有監(jiān)督和指導的職責。因此，應整合對教育督導的行政監(jiān)督資源，加強對教育工作的行政監(jiān)督力度，切實督促地方政府及教育行政部門履行教育相關法律法規(guī)和發(fā)展教育的責任。這一職能不能動搖。

加強“督學”是今后督導工作的側重點。教育督導工作絕對不能因“督政”的重要而輕視對中小學校督導評估的“督學”內容。一方面，教育督導的“督政”目的最終還要落實到教育的發(fā)展；另一方面，在許多具體的教育督導工作中，“督政”與“督學”本身是緊密聯(lián)系在一起的。因此，在構建教育督導政策體系的過程中，要樹立“督政為重、督學為本”的基本原則，落實督政、督學相結合的工作重點，并最終實現(xiàn)以“督學為中心”。

建立一支數(shù)量合理、素質較高、管理型和專家型相結合的專兼職督學隊伍

督學作為學校教育質量督導評價的實施者、組織者，對學校教育質量督導工作成效起著決定性影響，建設一支數(shù)量充足、結構合理、經驗豐富、專業(yè)化水平較高的督學隊伍是督導評價工作順利開展的根本保障。重點加強督導隊伍的能力建設，努力提升督學的聘用、管理、培訓等制度化水平，開展督導培訓，提升督導人員的理論水平、法律政策水平和專業(yè)素質和能力。

一是優(yōu)化督學隊伍結構。目前，我國已經建立了一支十幾萬人的專兼職相結合、數(shù)量和質量不斷提高的教育督導隊伍。從國際經驗來看，目前各國教育督學的總體規(guī)模數(shù)量可觀，但以專職督學為主。如英國在實施督導的“一線督學”中，也使用大量的兼職督學，但是真正起主導作用的還是專職督學。反觀我國教育督導隊伍，兼職督學占的比例過高，不利于督導工作的有序開展。督導工作需要專門從業(yè)人員，這是保證督導工作質量以及督導制度理論與實踐發(fā)展的重要基礎。因此，需要增加專職督學的數(shù)量，改變現(xiàn)在兼職督學為主的狀況，進一步優(yōu)化督學結構，以相對穩(wěn)定督學的隊伍。建議引入外行督學參與督導。國外發(fā)達國家教育督學類型來源日趨多樣化，為保證督導的效果，提高督導的社會認同度，引入外行督學參與是一個重要選擇。

二是完善督學評聘資格制度。加強和完善督學評聘資格是提高督學水平的重要手段。目前國外發(fā)達國家大都對督學任職資格作出明確的規(guī)定，對專職督學和兼職督學分別設有不同的進入門檻，這有利于從入口嚴把督學隊伍質量，提高督學水平。規(guī)范督導人員的選拔任用程序，重視督導培訓工作。通過分析英、法等國教育督導的任職條件和程序，可以看出，英國高度重視督導人員素質。英國的皇家督學、注冊督學、督學都是經過嚴格選拔聘任和錄用的，他們有學歷，有資歷，有管理水平，有實際工作能力。因此，有必要進一步修訂完善督學選拔聘任制度和督學資格認定制度。向一線的教師和社會各界精英傾斜，為開展素質教育的“督學”工作儲備足夠的專業(yè)人才。

三是加強督學的專業(yè)化培訓。加強督學的專業(yè)化培訓是提升教育督導工作水平的重要途徑。督學培訓應注重理論培訓和實踐培訓相結合，不斷提升督學的理論素養(yǎng)和政策水平，不斷擴展督學的視野和工作思路。為了進一步增強培訓的效果，建議嘗試建立督學培訓的長效機制，健全督學專業(yè)培訓制度。按照督學通識培訓與專職培訓相結合、新的督學上崗培訓與在職督學繼續(xù)教育相結合、督學行政部門與專業(yè)培訓機構相結合的原則，將目前的講座式學習轉變?yōu)槎綄W個人內在的學習動機，將督學的需要與個人的工作情況緊密結合起來，提高督學的能力建設。特別加強對學校黨建、義務教育均衡發(fā)展、中小學教師專業(yè)發(fā)展等重點問題推進督學工作。培訓決不能搞成形式化的走過場，應加強培訓的考核，提高督學培訓的效果。

強化教育督導問責，提高教育督導的專業(yè)性和權威性

教育督導作為教育行政的監(jiān)督機構，有其自身的特殊性。一方面，教育督導的本質屬性是行政監(jiān)督，監(jiān)督地方政府及其教育部門履行教育發(fā)展的責任，是其根本的屬性。這也是和世界主要發(fā)達國家教育督導具有監(jiān)督教育投入等相關政策的落實等是相一致的。另一方面，教育督導主要是通過向上級領導和社會發(fā)布專業(yè)性的督導報告來具體發(fā)揮其職能，因此，教育督導具有不同于一般教育行政部門的專業(yè)權威的特殊屬性。這也對教育督導提出了更高的專業(yè)要求。

教育督導應該在堅持督促政府履行教育職責的同時，重點關注學校質量的持續(xù)改進，應深入了解學校在具體教學事務上的微觀表現(xiàn)，更為全面地關注各中小學校的教育教學發(fā)展狀況，更好地服務于學校的改革和發(fā)展，提升學生的學習成就和學校的辦學質量。充分發(fā)揮教育督導對學校發(fā)展的激勵、協(xié)調和反饋功能，以最終促進學校的內涵發(fā)展，增強教育發(fā)展的活力。

從英國以及許多國家的情況來看，教育督導與評估已經成為現(xiàn)代教育管理中不可缺少、不可代替的一個重要環(huán)節(jié)。國外發(fā)達國家都非常重視督導評估結果公開化，通過評估結果的推廣和應用，擴大了教育督導的社會影響，增強了全社會的教育意識，強化了教育的社會地位。

同時，要強化教育督導問責功能，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》，明確提出“進一步深化教育督導問責機制改革”，從完善報告制度、規(guī)范反饋制度、強化整改制度、健全復查制度、落實激勵制度、嚴肅約談制度、建立通報制度、壓實問責制度等方面完善了教育督導問責的頂層設計。要進一步完善教育督導問責的程序和標準，確保教育督導問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化，并將督導結果作為考核地方各級政府履行教育職責能力和學校辦學能力的重要依據。

（作者單位： 中國教育科學研究院）