對城市更新的認知與思考

劉昊

【摘要】黨的十九屆五中全會通過的十四五規劃和2035年遠景目標的建議中明確提出實施城市更新行動，為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明了方向，明確了目標任務。推進城市更新是踐行新發展理念，促進經濟社會高質量發展的關鍵舉措，是織補城市空間肌理，塑造高品質生活的重要手段，是探索特大城市內涵集約、可持續發展路徑，實現國土空間高水平治理的必然要求。本文以青島市市南區城市更新規劃工作為例通過分析進行初步探索，希望對城市更新工作有所幫助。

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【關鍵詞】城市更新

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

18.

1、城市更新概念與策略

城市更新概念。一般是指對建成區內歷史城區、老舊小區、舊工業區、城中村等片區，通過綜合整治、功能調整、拆除重建等方式進行改造的活動。

城市更新方式。城市更新項目可結合現狀實際因地制宜采取一種或多種更新方式。綜合整治：改善消防設施、基礎設施和公共服務設施、沿街立面、環境整治和既有建筑節能改造等內容;功能調整：改變部分或者全部建筑物使用功能;拆除重建：通過其他方式難以實現城市功能與環境改善的情況下，拆除現狀建筑物重新進行開發建設。

城市更新策略。一般根據特定區域如歷史城區、老舊小區、舊工業區及城中村等分類采取差異化更新策略。歷史城區一般通過功能調整、提升，激發城區活力。老舊小區一般采取漸進式、精細化的微更新，修繕房屋建筑、完善基礎設施、增加開放空間，提升社區環境品質。舊工業區要體現產城融合。城中村將因城市擴展而包裹的村莊改造為城市社區或其他功能空間，實現城中村向城市的有效融入。

2、案例背景

青島市市南區為建成區，現狀已無農用地轉建設用地空間，城市建設全面進入更新階段。該區擁有全市最美的自然風光、最豐厚的歷史資源和最好的商業消費基礎，但面臨著財政收入下滑、濱?；盍Σ蛔?、歷史資源閑置和產業業態單一等問題。以往大規模拆除重建的舊改模式，受人口、風貌、交通和公共服務等承載力限制難以為繼。因此，需要系統性的梳理全區更新要素，明確更新整體思路，有序推進重點片區更新改造，做好項目“肥瘦搭配”，引導小規模、漸進式的有機更新。

2.1存在問題

2.1.1更新規模底數不清，亟需系統化梳理

城市更新本身是個復雜的系統工程，影響因素涉及空間、人口、經濟、文化等多個方面。市南區目前沒有開展對全區更新潛力用地摸底調查技術工作，因此亟需對更新潛力用地進行分門別類的梳理，查找城市短板。

2.1.2更新目標分散，亟需更新規劃引領

市南區在老舊小區改造、房屋征收、歷史建筑修護、街道立面整治等方面已投入大量人力、物力和財力，但由于缺少全區更新規劃引領，各項工作分頭開展，缺少有效“打法”不能形成工作合力，導致投入產出不成正比“事倍功半”。

2.1.3更新途徑多元，亟需更新方式引導

城市更新有保護利用、綜合整治、功能提升、拆除重建等多種方式，城市更新工作不僅僅局限于拆除重建的舊改項目，因此有必要對不同類型用地更新方式進行分類引導。

2.1.4規劃公益設施落地難，亟需更新單元統籌實施

開發項目策劃階段僅考慮單個項目經濟就地平衡，缺乏補短板、惠民生的公益設施捆綁實施機制，導致規劃公益設施落地實施難。應當建立全區近五年公益設施建設臺賬，合理劃分更新單元，分配捆綁建設要求，實現項目“肥瘦搭配”。

2.1.5更新路徑不通，亟需建立城市更新實施機制

國內各城市發展階段不同，城市更新面臨著主要任務不同，市南區難以直接照搬深圳、廣州、上海等地先進做法，需結合區情開展自身政策機制研究，建立政府引導、市場參與、社會支持的城市更新實施機制。

2.2意見建議

2.2.1做好城市更新整體規劃

（1）摸清家底做出科學評估

梳理用地、人口、經濟、活力和文化五個方面的現狀因，評估城市更新潛力，合理劃分有機更新和全面更新區域，以便于統籌全區城市更新項目。

（2）明確總體思路與目標

落實總體規劃、市級更新專項規劃和區市國民經濟和社會發展規劃的要求，結合現狀和更新需求，確定長遠目標及近五年區市的更新改造用地規模、制定更新目標和策略。

（3）統籌總體布局

結合產業發展需求，統籌全區城市更新總體布局，明確更新發展空間結構。

（4）制定城市更新方式指引

明確保護利用、綜合整治、功能改變、拆除重建四種城市更新方式在市南區的適用范圍。對重點區域采取的更新方式進行引導，提出各類更新方式的實施辦法，增強更新可操作性。

（5）公益設施捆綁實施方案

落實市、區各部門的建設訴求，明確需要通過城市更新捆綁落實的公益設施，形成公益設施的建設臺賬，并提出公益設施的捆綁實施方案，保障公益設施的落地。

（6）專項更新行動指引

對歷史街區、老舊小區、老舊樓宇等常態更新區域進行指引，系統提出城市更新行動方案。

（7）城市更新項目庫

結合十四五規劃確定市南區建設計劃，形成建設清單。

2.2.2對更新模式的研究

市南區自然資源和歷史資源豐富，建成區開發強度較大，城市更新面臨的情況非常復雜，應立足于市南區情，尋找合適的更新方式與實施模式。應以改造對象為研究對象，探索適合市南區更新改造方式內容;以實施主體為研究對象，探索項目實施模式，鼓勵權利人自行更新、聯合更新或作價入股等多元實施模式應用。

2.2.3對面向實施的歷史街區更新政策進行研究

市南區范圍內的歷史街區空間規劃基本明確，難點在于如何促進規劃落地實施，如何激發市場活力。目前，歷史街區內各項扶持政策由不同部門分別制定和實施，面對現狀復雜的老城區，難以形成政策合力，導致更新進展緩慢。應以促進項目實施為目標，建立全流程管理機制，并將相關政策要點納入更新規劃。

2.2.4對濱海地區活力時尚提升進行研究

對濱海地區現狀問題進行詳細分析，從供給側和需求側兩個方面，研究使用人群活動軌跡與空間分布特征。供給側調查街區現狀空間分布、業態種類、服務時間等，需求側調查不同人群尤其是年輕人的收入水平、居住分布等特征。優化濱海地區活力時尚空間體系，構建沿海-內陸相銜接的活力街區，使濱海地區真正成為國際大都市的會客廳。