長江河道砂石資源經營管理模式研究

褚茜茜 周峰

摘 要：分析了長江河道砂石資源及其經營管理特點，并結合長江河道采砂管理的實踐經驗，對長江流域現有兩種采砂許可方式進行了利弊分析，提出政府統一經營管理下的“采、運、銷”分離模式。該模式按照“統一組織領導、統一開采經營、采收銷分離、統一綜合執法、統一利益分配”原則進行砂石資源經營管理，具有明顯的生態效益、社會效益和經濟效益，為改進河道采砂經營管理機制提供了一種新的思路。

關鍵詞：砂石資源;經營管理;長江河道

中圖法分類號：F426;TV85 ? ? ? 文獻標志碼：A ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0304

隨著國民經濟的發展及各類基礎設施建設速度的加快，河道砂石市場需求不斷擴大，且因其開采容易、成本低廉，開采經營者很易獲取較為豐厚的經濟收益[1]。為加強長江河道采砂管理，2001年10月25日，國務院頒布了《長江河道采砂管理條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》的實施，解決了長江河道采砂管理工作中長期以來存在的政出多門、權責不明、處罰力度不足等問題，并對管理體制、河道采砂規劃制度、采砂許可制度和對非法采砂行為處罰力度等方面都作出了明確規定，為做好長江河道采砂管理工作提供了有力的法律保障[2]。雖有法可循，但仍有諸多問題尚待規范，如目前流域各省（市）河道砂石資源的開采經營權管理尚未細化，以致采砂經營權的出讓時常偏離市場經濟規律，給采砂管理工作造成較大阻力。

1 ?長江河道砂石資源及其經營管理特點

1.1 ?砂石資源特點

河道砂石是河床的重要組成部分，是河流生態系統的重要物質組成，也是基礎設施建設的重要資源，具有公共物品的經濟屬性。長江河道砂石是隨著流域植被、徑流量、河道輸水能力變化而改變的動態水下資源，被開采后在一定條件下被補充。長江河道砂石是一種有限自然資源，隨著長江上游退耕還林、生態環境的改善及三峽工程的建成，上游來砂量逐年減少[3]。不同河段內砂石資源的存貯情況和用途不相同，可利用水平存在一定差異。

1.2 ?砂石資源經營管理特點

正確處理采砂許可中的“僧多粥少”局面，維護良好的長江河道砂石資源經營管理秩序，是一項十分復雜的社會管理工作。經過多年努力，長江河道采砂管理實現了由亂到治、由多頭管理到統一管理、由全面禁采到依法有序開采的歷史性轉變，逐步實現“依法、科學、有序”的目標。但隨著社會經濟的不斷發展，砂石資源供需矛盾依然尖銳，“防反彈”的壓力較大，而探索實現河道砂石資源經營管理的最優模式是一項長期而艱難的工作。

2 ?長江河道砂石資源經營管理模式分類

長江河道采砂許可是水行政主管部門根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，在符合長江采砂規劃的可采區準予其從事采砂活動的行政許可。長江河道采砂涉及河勢穩定、防洪和航運等安全，屬于有限資源的開發利用，因此，對采砂經營權的授予是規范采砂許可證審批、發放等環節中的重要環節。堅持公開、公平、公正，合理選擇采砂經營權許可方式，建立符合長江采砂管理實際的采砂許可模式，從而促進采砂管理工作的規范化和科學化建設，強化長江河道內砂石資源的有效保護和合理開發[4]。《條例》對采砂許可的程序作了規定，但對許可方式沒有明確。目前，長江流域采砂許可主要有招拍掛模式和政府統一經營管理模式兩種類型。

2.1 ?招拍掛模式

《中華人民共和國行政許可法》規定，實施“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”的行政許可，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。《長江河道采砂管理條例實施辦法》第九條規定，“實施采砂許可制度應當遵循公開、公平、公正、擇優的原則”“鼓勵運用市場機制依法組織采砂許可證的發放，增強工作透明度”。依據《中華人民共和國行政許可法》和《長江河道采砂管理條例實施辦法》，砂石資源許可必須通過市場化機制實施，主要包括招標、拍賣、掛牌等公平競爭的方式，其中以拍賣方式居多，如重慶、湖南、安徽等省多采用這一模式。

2.2 ?政府統一經營管理模式

經過多次調研，九江市政府于2009年實行河道砂石政府統一經營模式，探索出了一條具有九江特色的治砂新路，成為全國多地學習取經之地。該模式將砂石經營直接許可給國有企業，按照“政府主導、國企運作、多元參與”的管理理念，對河道砂石開采、銷售實行“統一經營、統一管理”，目前，湖北、江西等省多采用這一模式。

2.3 ?兩種管理模式的比較

河道采砂具有隱蔽性和任意性，對河勢穩定、防洪安全的影響，短期內不明顯，檢測不如建筑市場那樣方便。采砂不是一個開放的、沒有約束的完全市場行為，必須配之以多種監管措施。因此，砂石資源經營管理不能完全套用現有成熟的招投標方式，應根據其自身特點，尋找一個符合實際的許可方式。

招拍掛模式符合《中華人民共和國行政許可法》《長江河道采砂管理條例實施辦法》規定，充分體現了市場競爭的原則。但在實踐中，采砂許可采取拍賣方式使得部分采區競爭者抱著超量開采、壟斷開采權等心理，哄抬價格、惡性競爭，致使出讓成交價格虛高。如果采砂現場監管能力不足或監管缺位，采砂業主就可能通過采取超時、超量、超范圍等非法手段進行掠奪性開采，直接影響長江河勢穩定、防洪、通航等公共安全，造成國家砂石資源大量流失。政府統一經營管理模式有效避免了市場惡性競爭，有利于行政管理，一定程度上還可起到平抑砂價的作用，但政府統一經營管理模式難以體現市場競爭原則，筆者提出長江河道砂石資源經營管理的建議模式，即政府統一經營管理下的采運銷分離模式。

3 ?政府統一經營管理下的采運銷分離模式

3.1 ?長江河道砂石資源的專營政策

專營政策是指由國家通過立法，或由國家最高行政機關頒布具有法律效力的行政法規，設置履行政府職能的行政管理機構和經營機構，對商品資源生產和流通實行集中管理和壟斷經營。目前我國實行專營的行業有鹽業、煙草、石油石化、郵政和鐵路等。

根據《中華人民共和國礦產資源法》及其實施細則，河砂是天然石英砂，屬于礦產資源分類中的非金屬礦產，歸國家所有，可以對其實行專營政策。河道采砂涉及河勢穩定、防洪安全、通航安全、水生態環境安全和涉水工程設施運行安全，實行政府統一經營管理可以降低行政管理成本，控制砂石市場價格，維護采砂管理秩序。

3.2 ?采運銷模式的管理原則及其具體管控

《條例》施行以來，長江流域在采砂管理中總結出大量行之有效的經驗和做法，對“人、船、砂”三要素、“采、運、銷”三環節的管控成為普遍共識。實行采砂許可審批從“采”上進行了管控，而對“運、銷”環節，并未明確立法。為了加強運砂船的監管，水利部、交通運輸部聯合制發了《關于長江河道采砂管理實行砂石采運管理單制度的通知》，在長江干流宜賓以下河道推行砂石采運管理單制度。但由于在執行環節難以形成閉環、各部門職能分工不明晰以及缺少法律責任的規定等原因，制度優勢未充分體現。

（1）統一組織領導

市政府成立采砂統一管理領導小組，由市政府分管領導擔任組長，市水利、交通、海事、港航、公安、財政及沿江縣政府等部門和單位組成。領導小組負責全市河道采砂的統一組織，擬定政策措施，協調解決涉砂重大問題，對全市水域河道采砂管理工作實施統一領導。領導小組下設辦公室，簡稱“采砂辦”。

（2）統一開采經營

成立國有公司或確定公司法人機構，在采砂統一管理領導小組的領導下，按照河道采砂許可審批程序，向上級有關部門申領河道采砂許可證，具體承擔河道砂石資源開采、經營活動。

（3）采收銷分離

“采”，由負責統一開采經營的國有公司（以下簡稱“公司”）對采砂作業按照作業量組織招標選擇采砂船，采砂船完全按作業量獲取收入，與砂石質量等無關。“運”，由公司組織運輸招標，指定地點堆放，運輸中標人不直接面對市場，按照運輸量取得報酬。“銷”，由公司對河道中開采的砂石進行篩分，分類銷售，通過組織拍賣或招標，既實現價值最大化，也避免了盲目抬價。如果組織和監管到位，“采”和“運”甚至可以采取最低價中標，配以銷售環節的最高價中標，實現最低成本和最大利潤，保證了砂石資源的效益最大化。

（4）統一綜合執法

創建水利、交通、公安、海事、港航等職能部門參與的采砂綜合執法工作機制，從各執法成員單位抽調有執法資質的執法人員，組建采砂管理聯合執法隊伍，實行集中辦公，對市內水域實行24小時巡查。

（5）統一利益分配

采砂經營收入、稅費根據上級有關規定，按照采區屬地原則，參照往年做法以及當年采砂經營收入的情況，合理制定省、市、縣和相關部門的利益分配方案，經市河道采砂管理領導小組審核，報市政府批準后進行分配。

4 ?結語

砂石是國家經濟建設不可或缺的資源。砂石資源開采經營機制受到開采經營權出讓方式、市場供求關系、開采經營規模及監督管理機制等諸多因素的影響，探索建立良好的砂石資源經營管理模式，是規范河道采砂管理工作的重要環節，對河道砂石資源的可持續利用，促進人水和諧，有著極為重要的促進作用。本文基于長江流域現有的采砂許可方式，提出了政府統一經營管理下的采運銷分離模式，將砂石資源經營管理分為“采、運、銷”3個環節，增加透明和加強管理，避免隱蔽和混亂，同時增加政府組織和干預，保證市場競爭秩序的穩定和社會公益因素的安全。該模式對改進河道采砂經營管理機制具有參考和借鑒意義。

參考文獻：

[1]楊玲，王瑞.河道砂石資源經營機制探討[J].中國水利，2012（10）： 39-41，45.

[2]馬水山，吳志廣.試論河道采砂管理與和諧社會建設[J].人民長江，2006，37（10）： 9-12，19.

[3]李德仁.長江河道采砂管理體制問題思考[J].中國水利，2010（18）： 51-52.

[4]周建春.長江鵝眉洲采砂經營權有償出讓分析[J].人民長江，2008，39（1）： 102-104.

[5]黃章羽，沈建良，文立軍.長江河道采砂管理幾個問題的思考[J].人民長江，2006，37（10）： 20-22，40.

Research on the Operation and Management Model of Sand and Stone Resources in the Yangtze River

Chu Xixi ? Zhou Feng

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center of Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：This paper analyzes the sand and stone resources of the Yangtze River and their management characteristics，combined with the practical experience of sand mining management in the Yangtze River， analyzing the pros and cons of the two existing sand mining permit methods in the Yangtze River Basin， and proposing the separation mode of "purchase， transportation and sale". This model is based on the principles of “unified organization and leadership， unified mining and management， separation of harvesting and marketing， unified comprehensive law enforcement， and unified benefit distribution”. It has obvious ecological， social and economic benefits， and is designed to improve river sand mining. The management mechanism provides a new way of thinking.

Keywords： sandstone resources; operation and management; Yangtze River