經濟全球化能促進地方財政醫療衛生支出增長嗎？

寧晶 顧昕

摘 要：經濟全球化對不同國家公共支出的影響是政治經濟學、國際經濟學和發展經濟學中關注的一個重要理論問題，但現有文獻中較少分析經濟全球化與政府財政衛生支出的關系。基于2002—2017年中國省級面板數據，本文運用雙向固定效應模型，對經濟全球化與地方財政醫療衛生支出的關系進行了考察。研究結果顯示，經濟全球化與地方財政醫療衛生支出呈現倒U型關系，即隨著經濟全球化的發展，地方財政醫療衛生支出會先增加后減少;經濟全球化增量與地方財政醫療衛生支出增量正相關，即在短期經濟全球化能夠促進地方財政醫療衛生支出增加，但在中長期沒有這種影響。這表明經濟全球化引致大政府的命題是有條件的，其機制為大政府提供社會保護和促進社會發展，即通過發展型社會政策的實施助力經濟發展。

關鍵詞：經濟全球化;地方財政醫療衛生支出;發展型社會政策;社會保護;社會發展

中圖分類號：F810.7? 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2021）07-0094-08

一、問題的提出

隨著經濟全球化的擴張，世界各地的社會經濟生活都經歷了前所未有的不確定性，部分國家經濟狀況的惡化使得中低收入階層受到沖擊，在就業、醫療、養老和住房等方面面臨著直接的經濟壓力[1]。在此背景下，對經濟全球化的反思早已成為國際學術界的熱點之一，尤其是經濟全球化對各國社會政策的影響已經成為熱門議題，但在很多重要問題上學術界鮮有共識。其中，經濟全球化對社會政策的影響，尤其是對不同國家公共支出水平的影響，是福利政治經濟學中一個長期存在爭議的話題。一種觀點認為，經濟全球化促使各國為了提升經濟競爭力而開展公共支出的探底競爭，從而導致公共支出削減，進而出現福利國家空心化;而另一種觀點認為，經濟全球化會促使大政府的興起，各國政府為保護國民免受經濟全球化引致不確定性的沖擊，會增加公共支出和強化社會保護。

中國積極參與經濟全球化，特別是在1978年改革開放后，中國逐漸參與全球市場競爭并使各項制度逐步與國際接軌。中國既是經濟全球化的積極參與者，也是主要受益者。近年來，中國提出了“一帶一路”倡議，發展與沿線國家的經濟合作伙伴關系，打造政治互信、經濟融合、文化包容的共同體，著眼于構造嶄新的全球治理框架，為經濟全球化注入新的活力，開辟新的空間。與此同時，自2003年以來，中國政府在民生領域的支出或公共支出大幅度增長[2]。在此背景下，經濟全球化與中國社會支出的關系，是一個具有學術價值和政策意涵的論題。

已有研究就經濟全球化對中國社會支出的影響進行考察，但很少有研究特別關注經濟全球化對政府財政醫療衛生支出的影響。眾所周知，經濟全球化對各國衛生和國民健康的影響廣泛而又深遠[3]，而政府財政在醫療衛生領域的投入水平對于緩解經濟全球化產生的社會沖擊至關重要。中國政府自2003年開始增加對醫療衛生領域的財政投入[4]。2009年中國政府啟動了新一輪的醫療衛生體制改革，致力于建立覆蓋全民的社會醫療保險體系，并對醫療供給側進行改革。自新一輪的醫療衛生體制改革啟動以來，中國各級政府在醫療衛生領域的財政支出增加，中國社會醫療保險體系自2012年實現了覆蓋全民的目標，并逐漸進入了鞏固、發展與整合的新發展階段[5]。

本文主要考察經濟全球化對中國地方財政醫療衛生支出的影響。本文的主要貢獻包括以下方面：首先，已有的財政醫療衛生支出研究較少關注到受經濟全球化的影響，本文以此為研究對象豐富了已有研究。其次，為經濟全球化對社會政策的影響提供了來自中國的證據，而已有研究主要考察了發達國家和不發達國家的跨國經驗證據。最后，針對經濟全球化引致大政府提出了一個補充性的解釋，即作為對經濟全球化的應對之舉，政府增加公共支出不僅著眼于社會保護，也著眼于社會發展。

二、文獻綜述與研究假設

（一）文獻綜述

關于經濟全球化對社會政策的影響，主要形成了以下四種理論假說：

第一種是效率假說，即經濟全球化導致全球經濟整合和國際經濟競爭加劇，全球市場中快速而又不穩定的資本流動降低了國家干預經濟的能力，這迫使政府縮減了昂貴的福利計劃，削弱了各地政府提供社會保護的資源和能力，社會政策的實施受到沖擊[6]。同時，新自由主義思想發生滲透，促使各地政府相信唯有降低稅收及相應的社會福利支出，才能提升所管轄地區的經濟競爭力。Strange[7]認為，經濟全球化時代的開啟標志著福利國家的危機。Swank[8]認為，經濟全球化使得新自由主義理論在政策專家和公共話語的爭論中更有說服力，也有促進壓縮社會政策支出之效。一些研究對經濟全球化背景下福利國家削減公共支出的具體措施進行了詳細評估。例如，Garrett和Mitchell[9]基于OECD成員國的數據分析發現，貿易和金融自由化會促使政府支出壓縮，社會福利支出首當其沖受到影響。Burgoon[10]基于18個OECD國家的數據發現，經濟全球化對福利國家不同方面都產生了負面效應。一方面，引起國家以低工資進行競爭，進而限制福利擴張;另一方面，通過不同的社會政策影響弱勢群體，但其在不同政策（培訓政策、再分配政策和老年人福利政策）領域的影響有所不同。

第二種是補償假說，即各地政府會通過增加福利供給來應對經濟全球化產生的不確定性，一方面維護社會穩定，另一方面維系當政的選票基礎。這一假說同樣由政治學家率先提出，與效率假說構成了學術競爭關系。實際上，從學術史上看，補償假說的提出要早于效率假說，但在國際文獻中一般把后者視為“傳統智慧”，而對“傳統智慧”的解剖與批判自然成為學術熱點。Cameron[11]通過對18個發達國家的比較研究發現，在第二次世界大戰之后的三十年間，所謂“公共經濟”出現了擴張，即政府職能的范圍拓展，強度提升，并對此給出了5種解釋，其中第5種是經濟向國際市場的暴露度，即經濟全球化。Ruggie[12]提出，在第二次世界大戰出現了嵌入式自由主義的多民族政體，政府開始對市場進行積極干預，其中提供社會保險是應對經濟全球擴張的一種通行政策選擇。從歷史上看，許多西歐和北歐的小國家都采用了一條外向型經濟發展道路，受到國際金融和貿易不確定性的影響較大。為了應對經濟上的波動，小國家政府除了實施產業政策之外，也制定了相關的社會政策，為公民的經濟安全提供廣泛的社會保障。與此同時，黨派政治的因素也非常重要。經濟全球化的不安定因素給左派政黨帶來了新的支持者，左派政黨更有動力發展福利國家，以補償受到經濟全球化影響的本國公民并且保護經濟波動中的經濟資源，而右派政黨上臺后在削弱福利國家上也多有掣肘，唯恐會侵蝕其選票基礎[13]。

基于政治學家的研究，著名發展經濟學家和國際經濟學家Rodrik[14]

首次運用跨國數據對補償假說進行實證檢驗，在政治學家普遍詬病的新古典經濟學框架下建立模型并給出了相應的理論解釋。Rodrik[14]認為，經濟全球化會引發大政府，各國政府會致力于增加公共開支，強化社會保護，以對在經濟全球化競爭中失業和有收入風險的人進行補償。此后，對經濟全球化與社會政策的探討超越了政治學界，引發了經濟學界和社會學界對此展開大量實證研究，對羅德里克命題成立的時空條件進行進一步分析。

第三種是非線性假說，即經濟全球化與福利支出并不是線性關系，而是一種倒U型關系。在早期階段，經濟全球化能夠促進政府增加福利支出以補償經濟全球化的“輸家”;但隨著經濟全球化的加劇，財政負擔會促使政府減少福利支出。實際上，Rodrik[15]的經典文獻也論及了這一假說，但后來羅德里克命題常被作為一種線性假說加以檢驗。非線性假說在一定程度上表明經濟全球化會導致各國的社會政策趨同，即對于高福利國家而言，更高程度的經濟全球化將導致福利緊縮，而對低福利國家而言，經濟全球化會導致福利擴張。Allan和Scruggs[16]基于1975—1999年18個發達國家的面板數據發現，在福利國家發展的高峰期，經濟全球化對失業率并無影響，然而在福利國家成熟后就產生了負面的影響，這為倒U型關系的成立提供了背景。

第四種是無關緊要假說，即經濟全球化對社會政策并無全球一致性影響，且經濟全球化對社會政策的影響是有限的。Brady等[17]總結了無關緊要假說的三種觀點：（1）經濟全球化在大部分環境下對福利國家沒有影響，但在具體的制度環境下的確會產生偶然的影響，例如經濟全球化會對自由主義型福利國家產生負向影響，但對社會民主主義型福利國家并無影響;（2）在經濟全球化的研究中，學者們主要采用政府福利支出作為因變量進行考量，忽略了非支出性政府行為;（3）與經濟全球化相比，國內政治、歷史和文化等因素對福利擴張還是壓縮的影響更為重要。例如，Iversen和Cusack[18]認為，去工業化導致了福利擴張，隨著經濟的發展和產業結構的升級，制造業和農業等傳統生產部門就業下降導致工人階層失業率上升，這就需要更多的公共服務和社會支出。

綜上所述，經濟全球化對社會政策有何影響并未得到一致結論。為了解決這些分歧，可以按照不同社會政策領域（如教育、醫療衛生和社會保障等）進行拆分，逐一探究經濟全球化對社會政策的影響。從理論上講，經濟全球化對各地政府在不同社會政策領域的應對措施可能會有不同的影響，因而需要使用拆分后的數據逐一進行分析。此外，從知識增進的視角而言，從基于加總數據的全景式研究進一步深化到基于拆分數據對分支領域的研究，研究的領域從整體到局部，研究的內容更加細化，這種研究具有重要的理論價值和現實意義。

（二）研究假設

在社會政策學界，存在社會保護和社會發展思路之爭，即強調不同社會政策與經濟發展的關系并不相同。有些社會政策是保護型社會政策，如致力于收入維持的社會保險、提供社會安全網的社會救助以及保障性住房等，保護型社會政策對維持經濟競爭力并無幫助。而另外一些社會政策，如醫療衛生健康政策、教育政策和積極勞動力市場政策等，則是發展型社會政策[19]，能夠直接促進經濟競爭力的提升，甚至是促進經濟發展不可或缺的社會政策。

發展型社會政策的理念還引起了國際組織（如OECD）的重視，并在其報告中凝練成社會投資視角。依照這一視角，發展型社會政策不僅具有再分配的功能，而且更重要的是具有社會投資的功能;特別是教育和醫療衛生等社會政策能夠幫助人們實現人的潛能，是對社會資本和人力資本進行的投資[20]。發展型社會政策有助于促進經濟發展的另一種機制在于強化社會性基礎設施（教育、醫療衛生和就業），而社會性基礎設施和物質性基礎設施（如交通、通訊和公用設施等）對于經濟發展（尤其是吸引投資）的重要性早已在國際學術研究和政策實踐中等量齊觀了。綜上所述，雖然經濟全球化有可能會限制凱恩斯主義福利國家的諸多社會福利計劃，但也有可能使得各地政府重新將福利國家施政重點轉入熊彼特式的競爭政策，即在福利計劃中強調教育、醫療衛生和培訓等人力資本型政策，強化社會性基礎設施，提升所管轄地區的經濟競爭力，以應對經濟全球化的危機[21]。

醫療衛生政策屬于人力資本型政策，被普遍視為一種發展型社會政策。在有關經濟全球化與社會政策關系的研究中，較高的醫療衛生支出能夠通過人力資本投資提高國家競爭力。經濟全球化主要通過以下三個方面對醫療衛生政策產生影響：（1）經濟全球化通過經濟政策對醫療衛生政策產生間接影響;（2）通過借鑒其他國家推廣醫療衛生政策創新的經驗，對本國醫療改革產生直接影響;（3）通過影響政府管理者的觀念和思維方式，尤其是對政府在醫療衛生政策中的角色產生影響。近年來，國際文獻中開始出現驗證經濟全球化與醫療衛生支出關系的實證研究。Fervers等[22]基于1980—2009年OECD國家的數據發現，經濟全球化導致醫療衛生支出減少，并且這種負相關關系在社會醫療保險制度國家更為顯著。中國醫療衛生系統與OECD國家相比有著重大差異，直到2012年中國才初步建成全民基本醫療保險制度，而且這一成就是在中國全面參與經濟全球化的大背景下實現的。這使得中國有機會成為發展中國家中一個很有代表性的案例，為考察經濟全球化與財政醫療衛生支出之間的關系提供了一個天然試驗場所。與此同時，在針對中國地方財政醫療衛生支出影響因素的研究中，引入經濟全球化因素，也有助于豐富財政醫療衛生領域的文獻。

在經濟全球化過程中，中國選擇了一條出口導向型的工業化發展道路，而工業化本身對于包括醫療衛生在內的人力資本投資產生了很大的需求;與此同時，醫療衛生設施的改善提升了社會性基礎設施，這與物質性基礎設施的改善一樣，都是一個地區投資環境改善的重要組成部分。綜上所述，本文探索經濟全球化對中國地方政府財政醫療衛生支出的規模效應和時間效應。基于上述研究內容，筆者提出以下研究假設：

假設1：經濟全球化與地方財政醫療衛生支出呈倒U型關系，即隨著經濟全球化的發展，地方財政醫療衛生支出會先增加后減少。

假設2：經濟全球化在短期能夠促進地方財政醫療衛生支出增加，但在中長期沒有這種影響。

三、研究設計

（一）數據來源與說明

本文以2002—2017年中國省級面板數據為研究樣本，由于西藏的藏族農牧民實行公費醫療，導致該地區財政醫療衛生支出呈現為異常值，因而本文選取除西藏以及港澳臺以外的30個省份作為研究對象。本文涉及到的絕大部分數據來源于歷年《中國統計年鑒》，老年撫養比來源于《中國人口與就業統計年鑒》。

（二）變量定義

1.被解釋變量：地方財政醫療衛生支出（lnHS）

本文被解釋變量是地方財政醫療衛生支出，采用各省份人均財政醫療衛生支出的自然對數來衡量。

2.解釋變量：經濟全球化（OP）

本文解釋變量是經濟全球化，采用各省份進出口總額占GDP的比重來衡量。

3.控制變量

本文的控制變量包括：人均GDP（lnPGDP），采用人均GDP的自然對數來衡量;財政能力（CAP），采用財政收入占財政支出的比重來衡量;人口老齡化（OLD），采用老年撫養比來衡量;人口規模（lnPOP），采用人口數量的自然對數來衡量[23]。失業率（EMP），采用城鎮登記失業率來衡量;去工業化程度（IND），采用第一產業和第二產業的就業下降率來衡量;城鎮化水平（URBAN），采用城市人口占常住人口的比重來衡量[24]。

（三）模型設定

本文基于2002—2017年中國省級面板數據來考察經濟全球化對地方財政醫療衛生支出的影響。借鑒Garrett[13]，本文構建如下計量模型：

lnHSit=β1lnHSi，t-1+β2OPi，t-1+β3OPi，t-12+∑10j=4βjX+γi+δt+εit（1）

其中，i和t分別表示省份和年份;X表示上述一系列控制變量，均采用滯后一期的數據;γ和δ分別表示地區固定效應和時間固定效應;ε表示隨機誤差項。由于本文被解釋變量采用地方財政醫療衛生支出進行衡量，而政府財政預算往往在年初編訂，通過使用滯后一期的解釋變量和控制變量能夠驗證政府在經濟全球化背景下的衛生策略。為識別經濟全球化的短期效應和中長期效應，借鑒Iversen和Cusack[18]，本文構建如下計量模型：

ΔlnHSit=α1lnHSi，t-1+α2ΔOPi，t-1+α3OPi，t-1+∑10j=4αjX+γi+δt+εit（2）

其中，使用α2來估計經濟全球化的短期效應，使用α3估計經濟全球化的中長期效應，控制變量也均采用滯后一期的數據。

本文進一步使用系統廣義矩估計（SYS-GMM）以解決動態面板的內生性、固定效應的影響和小樣本誤差問題。但SYS-GMM需要滿足大樣本的條件，在樣本量較小的情況下，使用過多的工具變量容易帶來弱工具變量的問題，進而使得結果有偏。在樣本量較小的情況下，本文同時使用SYS-GMM和糾偏的最小二乘虛擬變量回歸法（LSDVC）進行估計。

本文主要變量的描述性統計如表1所示。

四、實證結果

（一）基準回歸結果

經過Hausman檢驗，本文采用面板數據的雙向固定效應模型，并利用Wooldridge檢驗確認不存在面板自相關的問題。表2是經濟全球化與地方財政醫療衛生支出的回歸結果。

表2中列（1）只加入了滯后一期的地方財政醫療衛生支出和經濟全球化，發現滯后一期的地方財政醫療衛生支出對當期地方財政醫療衛生支出有顯著正向影響，而滯后一期的經濟全球化對地方財政醫療衛生支出則有顯著負向影響，即隨著經濟全球化水平的提高，政府會減少地方財政醫療衛生支出。列（2）中同時加入了滯后一期的地方財政醫療衛生支出和滯后一期的控制變量，結果表明滯后一期的地方財政醫療衛生支出依然對當期地方財政醫療衛生支出有顯著正向影響。列（3）在列（2）的基礎上加入了滯后一期的經濟全球化，結果表明滯后一期的地方財政醫療衛生支出的正向作用、經濟全球化的負向作用以及控制變量的作用依然是穩健的。

為了驗證經濟全球化與地方財政醫療衛生支出是否存在倒U型關系，列（4）在列（3）的基礎上加入了滯后一期的經濟全球化的平方項，滯后一期的經濟全球化的平方項顯著為負。這表明經濟全球化與地方財政醫療衛生支出存在一種倒U型關系，即隨著經濟全球化水平的提高，地方財政醫療衛生支出會先增加后減少，假設1得以驗證。圖1是滯后一期經濟全球化與地方財政醫療衛生支出的擬合曲線圖。經過計算，倒U型關系的拐點為0.620，即當經濟球化水平超過0.620后，隨著經濟全球化水平的提高，地方財政醫療衛生支出會開始下降。

（三）經濟全球化的短期效應和中長期效應

表3是地方財政醫療衛生支出一階差分模型的回歸結果。

從表3列（1）—列（4）可以看出，滯后一期的地方財政醫療衛生支出對地方財政醫療衛生支出的一階差分的影響均顯著為負。這表明上一期地方財政醫療衛生支出雖然對當期地方財政醫療衛生支出有顯著正向影響，但對地方財政醫療衛生支出的增量有顯著負向影響。這表明即使上一期地方財政醫療衛生支出水平會增加當期的地方財政醫療衛生支出，但增加幅度是逐漸減小的。

為了驗證經濟全球化對地方財政醫療衛生支出的短期效應，在列（2）加入了經濟全球化的一階差分，結果表明經濟全球化的增量對地方財政醫療衛生支出的增量有顯著正向影響。這表明隨著經濟全球化增量的增加，地方財政醫療衛生支出在短期內會增長更多。為了考察經濟全球化的中長期效應，在列（3）中加入了滯后一期的經濟全球化，發現雖然經濟全球化與地方財政醫療衛生支出的一階差分的關系為負相關，但這一關系并不顯著。在列（4）中同時加入滯后一期的經濟全球化的一階差分以及滯后一期的經濟全球化，結果表明經濟全球化的一階差分依然對地方財政醫療衛生支出的一階差分有顯著正向影響，經濟全球化對地方財政醫療衛生支出的一階差分的影響不顯著。這表明在短期經濟全球化能夠促進地方財政醫療衛生支出增加，但在中長期沒有這種影響，假設2得以驗證。筆者也使用了滯后兩期的經濟全球化來檢驗中長期效應，發現并無顯著差異，限于篇幅，未在表3中報告。

（三）穩健性檢驗

本文進一步使用SYS-GMM和LSDVC等方法進行穩健性檢驗。限于篇幅，穩健性檢驗結果未在正文列出，留存備索。在SYS-GMM模型中，Arellano-Bond AR（1）的系數小于0.050，Arellano-Bond AR（2）的系數大于0.050，表明殘差項不存在自相關問題。Sargan過度識別檢驗統計量P值均為1，表明工具變量是合適的。上述穩健性檢驗結果表明，經濟全球化與地方財政醫療衛生支出之間的倒U型關系仍然成立。

五、研究結論與政策啟示

經濟全球化對不同國家公共支出的影響是政治經濟學、國際經濟學和發展經濟學中關注的一個重要理論問題，但現有文獻中較少分析經濟全球化與醫療衛生領域政府支出的關系。基于2002—2017年中國省級面板數據，本文運用雙向固定效應模型，對經濟全球化與地方財政醫療衛生支出的關系進行考察。研究結果顯示，經濟全球化與地方財政醫療衛生支出呈現倒U型關系，即隨著經濟全球化的發展，地方財政醫療衛生支出會先增加后減少;經濟全球化增量與地方財政醫療衛生支出增量正相關，即在短期經濟全球化能夠促進地方財政醫療財政衛生支出增加得更多，但在中長期內則沒有這種影響。這表明經濟全球化引致大政府的命題是有條件的，其機制不僅在于大政府提供社會保護，而且也在于大政府致力于促進社會發展，即通過發展型社會政策的實施助力經濟發展。

本文為經濟全球化如何影響社會政策的學術探索提供了鮮活的中國案例。面對經濟全球化浪潮的沖擊，地方政府增加財政支出的一種應對策略是提升社會基礎設施和人力資本水平，從而為地方經濟更好地適應經濟全球化所帶來的不確定性提供堅實的社會基礎。在醫療衛生領域的公共投入，正是通過提升社會基礎設施建設和人力資本水平促進社會經濟發展，通過促進社會發展助力經濟發展或者緩和經濟波動沖擊的機制構成對既有補償理論假說中社會保護機制的補充。

經濟全球化對政治、社會和經濟的影響無處不在。在積極參與經濟全球化的過程中，中國必然需要采取各種應對措施，一方面緩和經濟全球化帶來的負面沖擊，另一方面也為經濟全球化沖擊下的地方經濟助力。無論從理論邏輯還是現實策略來看，政府的應對措施包括以下四種：首先，經濟市場主義，即完善產權、契約等制度性基礎設施和提升物質性基礎設施。其次，經濟發展主義，即通過產業政策的實施對經濟生活予以積極干預。再次，社會發展主義，即采取發展型社會政策，提升社會性基礎設施，為經濟蓬勃發展提供堅實的社會基礎。最后，社會保護主義，即為受到經濟波動影響的人群提供社會保障。不同地方在制度性基礎設施、物質性基礎設施和社會性基礎設施建設方面的基礎不同，導致其政府應對措施會有所不同。就中國而言，在經濟和社會保障較為發達的地區，經濟發展主義策略更具有現實意義，對于經濟較為落后的地區，其他幾種策略更為重要。此外，在不同的社會政策領域，政府對經濟全球化的應對策略及其機制也是有所不同的。

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（責任編輯：孫 艷）

收稿日期：2021-03-23

基金項目：對外經濟貿易大學中央高校基本科研業務費專項資金項目“分級診療視角下的醫療改革效果及對策研究”（20QD08）;浙江省新型重點專業智庫杭州國際城市學研究中心浙江省城市治理研究中心“財政制度改革與縣域醫共體建設”專項課題（20QXS004）

作者簡介：

寧 晶（1994-），女，重慶人，講師，博士，主要從事醫療政策研究。E-mail： ningjing@uibe.edu.cn

顧 昕（通訊作者）（1963-），男，北京人，教授，博士生導師，主要從事醫療政策、產業政策和治理理論研究。E-mail： guxin31@zju.edu.cn