基于陸海統籌的海洋功能區劃實施評估研究

王建慶 劉奎 任海波 何叢穎 潘廷耀 邵超 甘付兵

摘要 以寧波市為研究區域，基于陸海統籌角度，從海洋功能區劃目標實現情況、海洋功能區劃實施效益情況、海洋功能區劃保障措施落實情況3個層次出發，選取18項評價指標，對寧波市海洋功能區劃實施狀況進行了評估。評估結果表明，寧波市海洋功能區劃實施總功效系數F=0.65，功能區劃實施效果為二級，海域使用比較協調。依據評估結果和目前實施管理過程中出現的問題，對后續國土空間規劃實施提出了可行性建議。

關鍵詞 功能區劃;評估;權熵法;功效系數法

中圖分類號 X-145? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）13-0069-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.13.018

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Study on the Implementation Evaluation of Marine Functional Zoning Based on Land and Sea Overall Planning—Taking Ningbo as an Example

WANG Jian qing，LIU Kui，REN Hai bo et al

（Ningbo Institute of Oceanography，Ningbo，Zhejiang 315211）

Abstract Taking Ningbo City as the research area，based on the land and sea overall planning perspective，from three levels of marine functional zoning target completion，marine functional zoning implementation benefits and marine functional zoning safeguard measures implementation，18 evaluation indicators were selected to evaluate the implementation status of marine functional zoning in Ningbo City.The evaluation results showed that the total efficiency coefficient of the implementation of the marine functional zoning in Ningbo City is F=0.65，the implementation effect of the functional zoning was Class II，and the use of sea areas was relatively coordinated.Based on the results of the assessment and the problems in the current implementation and management process，feasibility suggestions for the implementation of the follow up land and space planning were put forward.

Key words Functional zoning;Evaluation;Weight entropy method;Efficacy coefficient method

2020年是十四五規劃之年，在機構改革的大背景下，國土空間“一張圖”真正走到了眼前，在新一輪的國土空間規劃中，海洋功能區劃不再作為單獨規劃編制，而是與陸域規劃中的土地利用總體規劃、城市總體規劃合而為一，融合為統一的國土空間規劃[1]。在國土空間規劃中，如何協調海洋功能區劃與陸域規劃的關系，形成科學合理的海洋攻堅治理體系，是海洋生態文明建設和海洋綜合管理改革面臨的重大課題[2]。為夯實國土空間總體規劃編制基礎，扎實推進國土空間總體規劃編制工作，全面掌握功能區劃實施以來生態環境目標實施效果情況，需從陸海統籌角度，開展海洋功能區劃實施狀況評估。正是基于這一背景，筆者提出了海洋功能區劃評估的具體評估模型與方法體系。

近年來國內外學者開展了一些以海域為研究對象的評估研究，但目前大多處于探索階段，尚未形成成熟的理論體系。Vincenzi等[3]基于GIS技術對地中海沿海咸水湖的菲律賓綴錦蛤棲息地進行了適宜性評價，并根據評價結果將咸水湖劃分為6個不同適宜等級的區域;岳奇等[4]通過參考陸域相關規劃評估方法，提出了海洋功能區劃實施評價的方法體系與技術路線，并對該方法和體系進行了優化。楊山等[5]以江蘇省為例，通過對數模型效用函數綜合評價法對該區域海洋功能區劃實施狀況進行了評價。丁玉平等[6]以海洋功能區劃符合性為基礎，通過構建判定矩陣，建立了海洋功能區劃符合性分析方法。從目前的研究結果來看，功能區劃的評估大多借鑒陸域評估體系，尚未形成海洋特色、地域特色明顯的評估理論與方法。

筆者以寧波市為例，從陸海統籌的角度出發，在借鑒前人研究的基礎上，利用層次分析法建立評估指標體系，以信息熵的方法計算評估指標權重，并通過計算評估對象的功效系數，對寧波市海洋功能區劃實施狀況進行評估。

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究概況 寧波市地處東南沿海，大陸海岸線中段，長江三角洲南翼，海岸線綿長，海域廣闊，地理位置得天獨厚。地處南北和長江“T”型結構交匯點，是長江三角洲南翼經濟中心，“一帶一路"倡議和長江經濟帶國家戰略的交匯節點城市，也是我國對外貿易的重要港口和南北海運的中轉港之一。

寧波海洋資源豐富，具有“山、海、灘、島、灣”等資源優勢，全市海域總面積8 041 km2，共有海島611個，全市海岸線長達1 678.1 km，其中大陸岸線長830.12 km，占全省大陸海岸線的1/3，沿海灘涂面積共有447.935 km2，分布集中、開發條件優越，是重要的海水養殖場所。

1.2 寧波市海洋功能區劃概況 依據《寧波市海洋功能區劃（2013—2020）》分類體系，寧波市海洋功能區劃將全市沿岸海域劃分為農漁業區、港口航運區、工業與城鎮用海區、旅游休閑娛樂區、海洋保護區、特殊利用區、保留區等7個一級類功能類別。其中一級類海洋基本功能區43個，包括海岸基本功能區31個，近海基本功能區12個。同時明確到2020年，在全市所轄區域內建成海洋保護區面積不低于11.97萬 hm2，海水養殖功能區面積不低于41 542 hm2，整治修復海岸線不低于72.5 km，大陸自然岸線保有量不低于248 km[7-9]。

在該區劃中，共將7個一級類農漁業區和7個一級類港口航運區進一步細化分為57個二級類海洋基本功能區，其中包括二級類海岸基本功能區49個，二級類近海基本功能區8個。其余功能分區沿用省級海洋功能區劃分區方案，未進行二級類海洋基本功能區細化劃分。

2 研究方法及實證

2.1 功能區劃實施評估指標體系構建 海洋功能區劃實施評估應既能準確反映目前海洋利用水平，又能反映未來海域使用的發展趨勢。因此海洋功能區劃的評估應遵循科學性、代表性、可量化性、區劃的特殊性等原則[10]。根據海洋功能區劃評估原則，在參考相關文獻的基礎上，筆者采用層次分析法結合專家咨詢的方法構建指標體系。從區劃目標實現程度、區劃實施效果、區劃執行情況3個方面構建評估指標體系。該指標體系可分為3個層次，包括目標層（實施評估總目標）、準則層（區劃的目標實現情況、實施效益情況、保障措施落實情況）和指標層（包括18

2.2 研究數據來源與標準化 該研究定量數據來源于《寧波市海洋功能區劃（2013—2020）》《寧波市統計年鑒》《寧波市海洋環境公報》《寧波市海洋經濟調查》及相關涉海區劃規劃、海域動態管理數據。定性數據來源于調查問卷，該調查共發放問卷120份，收回108份，其中有效問卷104份。

2.3 數據標準化計算 海洋功能區劃評估屬于多因素綜合評價，評估指標來源、單位、量綱及功效正負均有所不同，指標數據不能直接用于比較，需對數據進行無量綱歸一化處理。筆者選用的歸一化處理計算方法為隸屬度極大值函數處理法，具體計算公式為：

Pij=xij-xmin·jxmax·j-xmin·j? （i=1，2，…，m;j=1，2，…，n）

式中：Pij為評價指標的歸一化值;Xij為評價指標的原始值;i為參評對象個數;j為評價指標個數，xmin·j為該文取評估指標的最低值，xmax·j為該文取評估指標的目標值。

2.4 指標權重計算 評估指標的權重設置，關系到整個評估體系結果的準確與否，因此需建立科學準確的權重方式、方法。在該文中，海洋功能區劃權重的確定方法為權熵法，即通過計算評估指標信息熵的大小確定各評價指標的權重[11]。該種確定權重的方法是依據原始數據，采用數學公式計算所得，能夠有效地避免其他方法所帶來的人為主觀因素的影響，具有較高的可信度[12]。信息熵H（xj）的計算公式如下：

H（xj）=-kmi=1PijlogPij （i=1，2，…，m;j=1，2，…，n）

式中，k為調節系數，k=1/lnm，m為樣本數;Pij為第i個評價對象的第j個評價指標歸一化值;i為評價對象個數;j為評價指標個數。

首先計算不同評價指標的差異系數。第j項評價指標的差異系數hj為：

hj=1-（xj） （j=1，2，…，n）

則第j項參評指標的權重系數ej為：

ej=hi/mi=1hj （j=1，2，…，m）

2.5 評價模型確定 該研究采用的評價方法為功效系數法。該方法是基于一個特定目標，依據指標體系，對評價指標進行轉換處理，依據權重和分功效，進行加權綜合，最后形成一個綜合分值，即總功效系數，用以評價海洋功能區劃實施狀況。

假設海洋功能區劃實施評估變量為Ui（i=1，2，3，…，n），其值為xi（i=1，2，3，…，n），其中ai為評估指標的極大值，bi為評估指標的極小值。各指標對評估對象的作用分為正功效和負功效，當評估指標作用為正功效時，評估價值增大，當評估指標作用為負功效時，評估價值減小。因此，功能區劃實施評估的功效可以表示為：

U（Xi）=

（xi-bi）ai-bi）×0.4+0.6…U（Xi）（評估指標作用具有正功效）

（bi-xi）bi-ai）×0.4+0.6…U（Xi）（評估指標作用具有負功效）

評價對象總功效系數公式：

F=ni=1WiU（Xi）

式中，F為功能區劃評估總功效系數，Wi為第i個評價指標權重，U（Xi）為第i個評價指標的功效系數值。根據F值可將功能區劃實施效果分為6個等級。當F≥0.8時，功能區劃實施效果為一級，海域使用高度協調;當0.6≤F<0.8時，功能區劃實施效果為二級，海域使用比較協調;當0.5≤F<0.6時，功能區劃實施效果為三級，海域使用基本協調;當0.4≤F<0.5時，功能區劃實施效果為四級，海域使用不太協調;當0.2≤F<0.4時，功能區劃實施效果為五級，海域使用基本不協調;當F<0.2時，功能區劃實施效果為六級，海域使用處于極不協調狀態。

3 結果與分析

3.1 評估結果計算 由于現行的海洋功能區劃文本綱要性較強，區劃所提供的數據性指標有限，部分實施結果難以具體量化，為考慮指標的數據可得性和計算的便利性，海洋功能區劃保障措施落實情況準則層中，采用人為賦分的形式進行量化處理。依據數據標準化公式和評估指標權重計算公式，寧波市海洋功能區劃評估指標權重和數據歸一化值如表2所示。

通過評估指標歸一化值和評估指標權重，利用功效系數計算公式得出，截至2018年，寧波市海洋功能區劃實施功效系數F=0.65，功能區劃實施效果為二級，海域使用比較協調。其中在各準則層中，海洋功能區劃目標實現情況得分0.57，海洋功能區劃實施效益評估得分0.87，海洋功能區劃保障措施落實情況評估得分0.51。整體來看，寧波市海洋功能區劃實施效果較好，海域使用相對協調。具體得分如表3所示。

3.2 評估結果分析

（1）海洋功能區劃目標實現情況分析。根據評價結果，海洋功能區劃目標實現情況得分0.57，區劃目標實現情況較好。近年來，浙江省通過美麗浙江建設、五水共治等措施，使得入海污染物得到有效控制，近岸海域水質得到有效改善。在市一級海洋功能區劃中，將農漁業區進行了二級細分，劃定了海水養殖用海功能區，對養殖用海進行了明確的限定，有效保障了漁業用海需求。圍填海管控方面，由于政策原因，圍填海全面叫停，實施最嚴格的圍填海管控政策，取消區域建設用海、養殖用海規劃制度，原則上不再審批一般性填海項目，強化海域管理和海岸線保護，使得圍填海規模得到有效管控，自然岸線資源得到有效保護。同時省級海洋生態紅線劃定方案的出臺，明確了生態紅線的具體范圍、保有長度和管控措施，使得自然岸線得到了一定程度的保護，“藍色海灣”“生態海岸帶”等工程的實施也促進了岸線整治修復長度的增加。

（2）海洋功能區劃實施效益情況分析。根據評價結果，海洋功能區劃實施效益情況得分0.87，區劃實施效果較好。功能區劃實施后沿海各縣市經濟效益、社會效益和生態效益得到了有效保障。功能區劃中，對每一類功能區均提出了明確的用途管制要求，指明了該功能區用海類型、用海方向及整治修復措施，所有用海項目審批均以此為主要依據，經統計，所有新增用海項目功能區劃符合率100%，實施效果良好。同時針對每一類功能區，提出了明確的生態保護重點目標和環境保護要求，特別是針對每一類功能區均有明確的水質、水動力、沉積物、海洋生物質量、污水排放等限制性指標或要求，有效地保證了重點功能區環境質量的穩定。從海洋經濟方面來看，寧波市海洋經濟增長水平得到了有效提升，高于同期地區生產總值的增長水平，海洋經濟產業也得以不斷優化。

（3）海洋功能區劃保障措施落實情況分析。由表3可知，海洋功能區劃保障措施落實情況得分0.51，區劃各項保障措施得到了較好的落實。海洋功能區劃實施以來，寧波市相繼出臺了多項規章制度保證相關措施落地執行。2018年原寧波市環境保護局和原寧波市海洋漁業局等多部門聯合印發了《寧波市近岸海域污染防治行動方案》，出臺《關于印發寧波市水產養殖尾水治理方案（2018—2022）的通知》，完成《寧波市濱海濕地保護與修復規劃》和《寧波市海洋生態環境治理修復規劃》等規劃編制。積極申報國家藍色海灣項目，推動實施海域海岸帶生態修復，并提出了漁場修復振興計劃和一攬子具體實施方案，開展“一打三整治”、伏季休漁等活動，切實保護海洋漁業資源，這一系列措施的實施有效保護了海洋生態環境。同時海洋管理部分切實加強基礎設施能力建設，在海域動態監管建設中，同步開展硬件、軟件能力提升，提高海域動態監管能力，海洋執法部門定期開展海洋專項執法活動，嚴格查處各項海洋違法案件。形成了陸上查、港口堵、海上巡、源頭控的良好態勢，使得功能區劃保障措施得到了很好地落實。

4 功能區劃實施問題分析

4.1 陸海分界線不一致，海陸交叉管理混亂 對寧波市海洋功能區劃與土地利用總體規劃進行疊加分析發現，寧波市陸海管理邊界不一，存在功能重疊沖突。經計算，寧波市海岸帶土地利用規劃與海洋功能區劃重疊區域總面積約56 532.95 hm2。重疊區域主要集中分布在杭州灣、象山港、三門灣、大目洋及梅山灣附近海域。其中，杭州灣重疊區域面積25 949.29 hm2，占重疊區域總面積的45.90%;象山港重疊區域面積10 188.34 hm2，占重疊區域總面積的18.02%;三門灣重疊區域面積11 584.18 hm2，占重疊區域總面積的20.49%;大目洋重疊區域面積5 755.40 hm2，占重疊區域總面積的10.18%;梅山灣附近海域重疊區域面積3 055.75 hm2，占重疊區域總面積的5.41%。陸海空間規劃的區域重疊，造成陸海空間開發管理的混亂。根據海洋督查結果，寧波市有1 813 700 hm2土地開發項目審批確權區域在海洋功能區劃范圍內，而又存在10 800 hm2圍填海項目審批確權區域在土地利用規劃范圍內。

4.2 自然岸線保有壓力持續增大 截至目前，寧波市大陸岸線自然岸線保有率僅30.24%，海島自然岸線保有率為78%，依據海洋功能區劃實施目標，大陸自然岸線保有率未達功能區劃規劃時35%的設定目標，自然岸線保有壓力大。人工岸線的開發利用已趨于飽和，部分港口岸線利用效率低，存在變相使用自然岸線的情況。從各縣區來看，不同區縣岸線使用不均衡，部分地區仍存在炸山采石開路和截彎取直圍墾等簡單粗放的海岸線開發利用方式，占用自然岸線甚至使其自然屬性消失[13]。海島岸線開發利用缺少整體規劃，除近岸較大海島外，大部分海島開發利用岸線類型單一。

4.3 海洋生態環境保護力度不足 從寧波市海洋功能區劃實施評估結果來看，海洋功能區劃目標實現程度得分僅0.57，從各評價指標來看，主要為一、二類水質海域的面積和重點功能區環境質量改善率提升空間還相對較大，也反映出寧波市海洋環境保護相對滯后。海洋功能區劃設立的初衷是為了平衡開發利用和海洋保護之間的關系[14]，任何的開發利用首先應以不破壞海洋環境為準則。然而在具體的海洋開發利用活動中，一些地區仍然存在發展優先的慣性思維，重開發、輕保護。生態環境保護工作以完成上級指派任務為準，缺乏自主環境保護意識。寧波市目前處于經濟發展的加速階段，隨著海洋經濟在整個經濟體量中占的比重越來越大，用海需求勢必也會增加。在海洋的開發利用與審批過程中，一般只要符合海洋功能區劃管制要求就能通過審批。雖然有海域環評這一環節，但往往僅關注環評報告，對項目后期具體實施監督較少，缺乏常態化環境監督機制，容易對周邊海洋生態環境造成一定程度不良影響。

4.4 海洋功能區劃評估機制尚未健全 目前海域開發活動的審批均嚴格按照功能區劃規定的管制要求實行，在一定程度上保護了海洋環境，促進了海洋資源的合理配置。但對海洋功能區劃實施效果評估相對較少，沒有形成固定的評估—修改—完善機制。同時對海域海岸帶的資源環境承載力、海洋發展潛力和區域海洋開發利用強度研究也相對較少，導致未形成統一的功能區劃評估方法體系，影響了海洋功能區劃的進一步完善。海洋功能區劃并入國土空間總體規劃后，可借鑒陸域規劃評估方法，并依據海洋自身特點進行優化，逐步形成一套完善的海域國土空間評估機制，以指導海域空間規劃實施。

5 總結

筆者對目前海洋功能區劃實施評價的指標體系及方法進行了一定優化，并對評估指標權重進行了合理計算，以提高評估的科學性。從評估結果來看，評估指標體系和評估模型用于功能區劃評估是可行的，具有精確性、簡便性和可操作性，該評估體系能夠很好地反映功能區劃的實施狀況。隨著國土空間總體規劃的開展，陸海統籌提到了一個新高度，在后期評估過程中，應依據規劃與實施的具體狀況，合理優化評估體系與評估方法，并注重不同評估方法之間的比較分析，豐富和完善海域空間規劃評估體系。

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