創新思維推進礦山生態修復

● 陳書榮，陳 宇，黃雪金

（第一作者是廣西自然資源廳原調研員、廣西綠色礦山建設專家庫專家）

＜＜＜王贛子/ 攝

近年來，中國高度重視礦山生態修復。2020 年6 月，國家發展改革委、自然資源部聯合印發《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035 年）》（以下簡稱《規劃》）。作為中國共產黨第十九次全國代表大會以來生態保護和修復領域的首個國家層面的綜合性規劃，《規劃》明確了到2035 年全國生態保護和修復工作的總體要求和主要目標，其中有21 處提到礦山生態修復。2020 年9 月召開的全國首屆礦山生態修復可持續發展研討會，對廢棄礦山的生態修復與產業發展融合的新路子進行了探討和前瞻性研究，以推進礦山生態修復，實現礦山可持續發展。

一、我國礦山生態修復現狀

我國地大物博，礦產資源豐富。中華人民共和國成立尤其是改革開放以后，經濟的發展使得國內礦產資源開發需求上升，礦產資源開發技術不斷更新，礦山開發速度不斷加快，礦山經濟發展成效顯著，為中國經濟社會發展做出了重大貢獻。自然資源部數據顯示，在中央和地方各類資金支持下，截至2017 年底，全國礦產資源開發占用土地面積約362 萬公頃。其中歷史遺留及責任人滅失的廢棄礦山占地230 萬公頃，在建或生產礦山開發占地132 萬公頃。數據顯示，全國用于礦山地質環境治理資金超1 000 億元，其中中央財政安排資金超300 億元，地方財政和企業自籌資金近700 億元；全國累計完成治理恢復土地面積約92 萬公頃，治理率約為28.75%。但礦山生態修復與國外大多數國家50%以上的土地復墾率相比還有一定差距。同時，我國礦山生態修復起步晚（始于20 世紀80 年代，到20 世紀90 年代才初具規模）。因歷史欠賬多，一些開發較早的礦山在2010年前就關閉了，成了無主廢棄礦山。此外，監管不到位等一些歷史問題尚未解決，又出現了新的問題。因此，礦山生態修復存在歷史欠賬多、問題積累多、現實矛盾多等問題，礦山生態修復任重而道遠。

從我國礦山修復的情況來看，主要集中在煤礦廢棄地和有色金屬尾礦庫等方面。從目前國內礦山修復成功案例來看，綜合其不同功能與特性，主要有生態恢復類、博物資源利用類、旅游開發類、復墾造田類、引水造湖類、垃圾處理廠類、倉儲類7 大類型，其中生態恢復類、旅游開發類具有較高的經濟價值，約占國內礦山修復工程的50%以上。

二、礦山生態修復的3 個基本原則

礦山開發利用對土地資源、水資源、植被、大氣質量、生物多樣性等方面造成不良影響，根據可持續發展思想，綜合有關專家的觀點，礦山生態修復至少要遵守3 個基本原則。

（一）節約修復原則

生態修復用的每一滴水、每一度電都是生態的代價，生態代價就是對生態的負擔。要力爭用最少的建設費用實施礦山生態修復。

（二）自然修復原則

生態修復以自然修復為主，人工修復為輔。要按照自然的規律進行生態修復。如果能自然恢復的，就不要人工栽花種草。不主張搞花園式礦山，不提倡人工草坪。自然修復原則講究一個“宜”字，要因地制宜進行修復，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜湖則湖、宜建設則建設。植被恢復時，要充分考慮適合本地環境的鄉土物種，確保生物多樣性。

（三）系統整體修復原則

在修復一個區域生態環境的時候，要考慮整個生態系統，考慮區域整體環境。比如城鄉建設用地增減掛鉤、旱改水等生態修復項目應該在全域土地綜合整治范圍內綜合統籌安排。涉及多部門實施的項目，要在統一規劃的基礎上分類、分部門、分步驟實施，不能各自為政，各干各的。

騰格里沙漠曾有一處造紙廠污染的地塊，為了清除這塊污染地，有關部門從其他地區挖土來填補，但在挖地過程中不僅加劇擴散土地原本的污染，也破壞了原本好的土壤。這既不符合系統整體修復原則，也違反了節約和自然原則。

三、礦山生態修復的思路和措施

根據《關于加快建設綠色礦山的實施意見》和《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035 年）》，礦山生態修復的基本思路是：推進歷史廢棄礦山治理修復，建設綠色礦山，提高礦山治理率（土地復墾率），逐步清理舊賬。新批準礦山按照綠色礦山建設標準建設，邊采邊修復，不得欠新賬。重點是推進廢棄礦山生態修復，加快綠色礦山建設。

廢棄礦山生態修復方面，編制實施廢棄礦山生態恢復治理規劃，大力推行市場化運作、科學化治理模式，鼓勵社會力量參與廢棄礦山修復，確保還清治理舊賬。廢棄礦山建設用地經修復可按規定用于工業、商業等經營性用途。建設用地修復為耕地騰退的建設用地指標，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策在全省（區）范圍內流轉使用。修復工程新產生及礦山殘留的資源，在滿足項目自用后，剩余資源可由市、縣人民政府納入公共資源交易平臺交易。對存在安全隱患、影響景觀的歷史遺留孤峰“半邊山”礦山，由市、縣人民政府組織評估，制定工作方案，對具備條件的實行開發式治理和生態恢復。

綠色礦山建設方面，主要從3 個方面入手：一是基本形成綠色礦山建設新格局。新建礦山全部達到綠色礦山建設要求，生產礦山加快改造升級，逐步達到要求；建設綠色礦業發展示范區，形成一批可復制、能推廣的新模式、新機制、新制度。二是構建礦業發展方式轉變新途徑。以綠色理念創新產業發展新模式和礦業經濟增長的新途徑，加快綠色環保技術工藝裝備升級換代，加大礦山生態環境綜合治理力度，大力推進礦區土地節約集約利用和耕地保護，引導形成有效的礦業投資，激發礦山企業綠色發展的內生動力，推動我國礦業可持續發展。三是建立綠色礦業發展工作新機制。堅持綠色轉型與管理改革相互促進，研究建立國家、省、市、縣四級聯創、企業主建、第三方評估、社會監督的綠色礦山建設工作體系，健全綠色勘查和綠色礦山建設標準體系，完善配套激勵政策體系，構建綠色礦業發展長效機制。

四、新思維推進礦山生態修復

目前，礦山生態修復主要有邊坡治理、土地復墾、水資源修復、礦山復綠、尾礦治理、粉塵治理、土地重金屬污染修復7 種措施，要創新思路走開發式治理之路。可持續發展在土地開發利用的應用理念是“在開發中保護，在保護中開發”。因此，礦山生態修復不是為了修復而修復，而是要實施“在修復中開發，在開發中修復”，推進開發式治理（修復）。

（一）礦山生態修復要走開發式治理（修復）之路

原國土資源部等五部委《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發〔2016〕63 號）指出，加快歷史遺留問題的解決，鼓勵社會資金參與，按照“誰治理、誰受益”的原則，充分發揮財政資金的引導帶動作用，大力探索構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的礦山地質環境恢復和綜合治理新模式。

2010 年以來，我國出臺了一系列的政策來推進礦山生態修復。目前多元投融資、市場化運作的礦山生態修復機制正在形成。開發式礦山生態修復主要從3 個方面著手：一是修復為農用地，主要是耕地；二是修復為建設用地；三是修復為生態用地。

修復為耕地利用。廣西平果鋁是目前礦山修復增加耕地最多的礦山企業。該礦山企業是國家大型國有企業，現擁有年產鋁土礦550 萬噸、氧化鋁248 萬噸、電解鋁15 萬噸的生產能力。采礦用地近6 667 公頃，其中90%以上為耕地，占全市總耕地面積20%以上。從1996 年開始，廣西平果鋁探索以臨時用地方式采礦，復墾土地歸還農民，即征用土地（臨時用地）—剝離表土—采礦—復墾—還地。截至2010 年底，平果鋁采礦區共復墾土地328.35 公頃，復墾率100%。2010 年12 月原廣西國土資源廳對26 個采場采空區約67公頃復墾土地進行了驗收，土地復墾率100%。2018 年10 月9 日，2017 年度210.395 8 公頃采礦臨時用地復墾項目通過了原平果縣國土資源局組織的驗收。復墾項目投資近3 000 萬元，復墾面積210.395 8 公頃，恢復耕地122.884 1 公頃（原有耕地面積100.416 2 公頃），土地復墾率100%，耕地復墾率超過100%。

建設用地修復。上海世茂深坑大酒店，即佘山世茂洲際酒店，總建筑面積為61 087 平方米。該酒店所處位置原本是一個采石場，1999 年該采石場被關閉后留下了一個80 余米的深坑。設計師根據廢棄礦深坑的現狀，以及周圍地貌特征，沿著懸崖峭壁建設酒店。該酒店遵循自然環境，依附深坑崖壁，基本保留礦坑原本樣貌，充分展示了融入自然的設計理念。經治理修復，2018 年11月15 日，佘山世茂洲際酒店開張迎客，這是世界上首個建造在廢石坑內的自然生態酒店，也是世界上第一個建立在廢石坑里的五星級酒店。

生態用地修復。廣西南寧市隆安縣寶塔新區點燈山廢棄礦山經修復改造后，已“變身”為休閑健身公園。這也是左右江流域革命老區（百色、崇左、南寧）山水林田湖草生態保護與修復工程中，唯一一個將歷史遺留礦區修復成公園的礦山修復項目。工程已于2020 年12 月25 日通過自治區和南寧市的聯合驗收，完成生態修復面積9.5 萬平方米、破損山體生態修復清除危巖3 593.05 立方米。

這些成功案例表明，開發式治理（修復）實現了經濟、生態和社會效益的有機統一，形成了可持續發展的動力，這是礦山生態修復的方向。

（二）邊開采邊修復

邊開采邊修復是將土地復墾、礦區地質環境保護和礦山開發利用三者有機統一。其基本內涵為采礦與修復的有機耦合：一方面，基于既定的采礦計劃，在土地沉陷發生之前或已發生但未穩定之前，通過選擇適宜的修復時機和科學的修復工程技術，以達到恢復土地率高、修復成本低和修復后經濟效益、生態效益最大化的效果；另一方面，通過優選采礦位置、采區和工作面的布設方式、開采工藝和修復措施，實現土地恢復率高和地表損傷及修復成本的最小化。2016 年，原國土資源部《關于做好礦山地質環境保護與治理恢復方案和土地復墾方案編報有關工作的通知》（國土資規〔2016〕21 號）實現礦山地質環境保護與治理恢復方案和土地復墾方案的合編，全面實行礦產資源開發利用方案和礦山地質環境保護與土地復墾方案同步編制、同步審查、同步實施“三制度”，為邊采邊修復奠定了良好基礎。

2015 年，柳州市制定了《柳州市礦產資源總體規劃（2016—2020 年）》和《柳州市市本級砂石資源開發專項規劃（2016—2020 年）》，明確規劃期內新建礦山要求達到“邊開采、邊治理、邊綠化”。2020 年，柳州新建的礦山企業，基本達到“邊開采、邊治理、邊綠化”。

（三）探索和推進市場化方式實施礦山生態修復

為解決礦山生態修復歷史欠賬多、現實矛盾多、投入不足等突出問題，按照黨的十九大“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”的要求，堅持“誰破壞、誰治理”“誰修復、誰受益”原則，加快推進礦山生態修復。2019 年12 月17 日，自然資源部印發《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（以下簡稱《意見》），明確鼓勵礦山土地綜合修復利用。《意見》基本思路是要各地按照區域土地的自然和生產功能，創新土地政策，科學規劃生產、生態空間，探索推行市場化運作和科學化治理的模式實施礦山生態修復。山東威海華夏城建設，以礦山生態修復帶動社會資本投資，推進產業發展和生態就業；安徽淮北綠金湖采煤塌陷地治理，采用政府和社會資本合作（PPP）方式，通過探索解決歷史遺留問題與發展新產業相結合、礦山環境治理與城市規劃建設結合的成功模式等對市場化實施礦山生態修復進行了成功和有益的嘗試。目前，廣西根據《意見》要求，正在制定《廣西利用市場化方式推進礦山生態修復實施辦法》，詳細規定市場化實施礦山生態修復的各種支撐政策和鼓勵措施，將有力支持廣西各市、縣（區）探索市場化實施礦山生態修復的新路子，推進廣西的礦山生態修復。