嚴守耕地紅線 端牢中國飯碗
——對第31個全國土地日主題的解讀

● 王永生

（作者是中國地質科學院礦產資源研究所研究員，北京大學博士后）

2021 年6 月25 日是第31 個全國土地日，自然資源部確定的主題是“節約集約用地 嚴守耕地紅線”。這一主題強調，要保障14 億多人口的糧食安全，我們必須節約集約用地，尤其是要用“長牙齒”的硬措施來保護好耕地，確保我們端牢中國飯碗。

一、形勢分析：習近平總書記的指示批示和黨中央的決策部署

（一）習近平總書記對耕地保護的重要指示批示

習近平總書記對糧食安全、耕地保護等重要問題作過重要指示批示，強調確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中；一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而掌控經濟社會發展這個大局；耕地紅線要嚴防死守。

（二）黨中央、國務院的決策部署

黨中央、國務院關于耕地保護的決策部署主要有3 個：一是在2020 年12 月16—18 日中央經濟工作會議上，明確2021 年保障糧食安全重點解決好種子和耕地問題；二是2021 年2 月21 日，《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》印發，要求堅決守住18 億畝耕地紅線；三是在2021 年3 月5 日政府工作報告中，要求全面實施鄉村振興戰略，提高糧食和重要農產品供給保障能力，強化耕地保護（見表1）。

表1 黨中央、國務院關于耕地保護的決策部署表

（三）2021 年全國“兩會”

2021 年全國“兩會”期間，代表、委員對耕地保護話題十分關注，圍繞政府工作報告提出的強化耕地保護重點工作提出了很多很好的建議，包括落實落細耕地保護目標責任制、分類細化耕地保護整體解決方案、用科技手段為18 億畝耕地保駕護航等（見表2），民盟中央還建議進一步完善耕地保護補貼政策，做好耕地面積核查工作。

表2 2021 年全國“兩會”代表、委員關于耕地保護的主要觀點表

二、國情認識：深刻認識耕地保護的極端重要性

（一）做好耕地保護是推進鄉村振興的重要基礎

2021 年1 月4 日，《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》印發，指出全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務依然在農村；解決好發展不平衡不充分問題，重點難點在“三農”。因此，做好耕地保護，就是為實現鄉村振興夯實基礎。

（二）耕地資源的數量、質量堪憂

從數量看，一方面，我國耕地總面積已接近18 億畝紅線，盡管近年來耕地面積有所增加但總量一直偏緊；另一方面，我國人均耕地面積低于世界平均水平，不到世界平均水平的40%，要養活14 億多人口，壓力很大。

從質量看，原國土資源部《2016 年全國耕地質量等別更新評價主要數據成果的公告》顯示，截至2015 年末，全國耕地質量等別調查與評定面積為13 462.40 萬公頃（20.19 億畝），全國耕地評定為15 個等，1 等耕地質量最好，15 等耕地質量最差，全國耕地質量平均等別為9.96 等，高于平均等別的1～9 等耕地占全國耕地評定面積的39.89%，低于平均等別的10～15 等耕地占60.11%。

（三）耕地保護違法情況不容樂觀

2021 年5 月31 日自然資源部《2020 年土地例行督察發現的耕地保護重大問題典型案例》所通報的57 個案例顯示，我國耕地保護中的重大問題主要有4 種情況：一是違法占用耕地和永久基本農田挖田造湖造景，該類問題28 個，約占50%；二是補充、復墾耕地不實，該類問題15 個，約占26%；三是地方政府及部門責任落實不到位，非法批地、監管不力、管理職責不落實等，該類問題7 個，約占12%；四是虛假整改、應付干擾督察，該類問題7 個，約占12%。此外，2020 年以來自然資源部還通報了多起農村亂占耕地建房典型案例，違法占用耕地建房情況也不容忽視。

三、地方實踐：3 個耕地保護創新案例

（一）義烏：推進耕地“非農化”“非糧化”整治

義烏市以開展耕地“非農化”“非糧化”調查試點為契機，協同推進調查和整治工作。

一是責任落實網格化。層層壓實耕地保護責任，建立“市—鎮—區域黨委—網格長—村居”五級責任體系。村級集體經濟組織作為農民集體土地的發包方負主體責任，網格長負主要責任，區域黨委負監管責任，鎮（街道）負責把好整治建設質量關和屬地種植監管。

二是監管平臺數字化。開展監管平臺數字化建設，專班成員可隨時在智慧監管平臺上跟進整治進度。定期安排無人機巡航“云端執法”，通過前后拍攝畫面對比，調取耕地利用違規違法行為取證。建立“區域—村”兩級網格管理體系，以村為單位劃分耕地保護日常管理監督區塊，每個區塊落實專人巡邏，實現線上線下聯動。

三是政策口徑統一化。發布《關于堅決制止耕地“非農化”防止耕地“非糧化”的通告》，統一6 個方面整治要求；制定獎勵補助政策，要求整治面積較大、地域相連的鎮（街道）同步謀劃鎮級配套補助標準和政策處理時限，確保整治工作口徑一致、步調一致。

（二）衡陽：創新監管方式切實保護耕地

衡陽市自然資源和規劃督察領導小組印發了《關于切實保護耕地，堅決制止耕地非農化實施辦法》，通過創新監管方式，落實最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅線。

一是健全考核獎懲機制。明確村級組織是具體責任主體，負責村組耕地保護宣傳教育、動態巡查、制止報告和及時處置；將耕地保護責任目標履行情況納入縣、鄉政府年度目標考核內容、主要領導自然資源資產審計內容以及“兩代表一委員”提名必審內容；半年內發生2 次以上違法占用耕地情形的，包片的村干部不及時報告、制止和處置的，由鄉鎮黨委政府或提請村民代表大會予以罷免。

二是落實協調聯動機制。對違法用地項目，發展改革、住建、自然資源、農業農村、生態環境、市場監管等部門，依法予以停辦審批（核準、備案）、登記等手續；供水、供電、供氣、金融等單位依法采取停水、停電、停氣、停放貸款等措施，切實遏制違法用地行為。

三是創新科技監管手段。開展永久基本農田保護“天眼”行動，開發自然資源智慧監管系統，在人員活動頻繁、主要交通干道范圍內的原有4G通信基站和新建的5G 通信基站鐵塔上，安裝高清攝像頭；對永久基本農田設置電子圍欄，標注監管責任人，一旦發現違法行為，自動啟動報警機制，同步推送給監管責任人和相關責任人。

（三）畢節：探索土地執法查處領域公益訴訟新路

畢節市作為全國開展耕地保護民事公益訴訟首批試點，為全國耕地保護民事公益訴訟探路子、作示范。

一是搭建信息共享平臺。建立行政執法與公益訴訟檢察和行政檢察銜接信息平臺，自然資源主管部門向檢察機關提供土地執法行政處罰信息，以及衛片執法等發現的問題線索，檢察機關定期向自然資源主管部門提供涉及土地資源保護特別是耕地和永久基本農田保護的公益訴訟、行政非訴執行監督等信息，強化案件線索雙向移送。

二是建立協作辦案機制。充分發揮檢察機關和行政執法機關職能作用，建立行政執法與公益訴訟銜接機制，通過召開座談會、現場聯合調查等方式，對案件證據、事實等進行研討、評估和勘測，為民事公益訴訟取證提供專業支撐。

三是公開法治宣傳庭審。在耕地保護領域公益訴訟案件庭審或調解過程中，邀請企業、行政機關工作人員、人大代表等參加旁聽，將公益訴訟庭審或調解變成一堂生動的法治課。

四、合力保護：全社會形成保護耕地合力

2021 年是實施“十四五”規劃、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一年，加強耕地保護工作需要全社會形成合力，以確保“十四五”開好局、起好步。

（一）依法治理耕地“非農化”“非糧化”

2021 年4 月21 日國務院常務會議通過了《中華人民共和國土地管理法實施條例（修訂草案）》（以下簡稱《草案》）。該《草案》要求嚴守耕地保護紅線，嚴格執行耕地“占補平衡”制度，強化對耕地特別是永久基本農田的管理保護，嚴格控制農用地特別是耕地轉為建設用地，進一步明確控制耕地轉為林地、草地等其他農用地。加強該《草案》的宣傳、落實，有利于遏制一些地方以“城鄉綠化”“自然保護地建設”“河流、濕地、湖泊治理”為名擴大用地范圍違規占用耕地亂象。

（二）實施新一輪高標準農田建設規劃

按照2021 年1 月4 日《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，實施新一輪高標準農田建設規劃。提高建設標準和質量，健全管護機制，多渠道籌集建設資金，中央和地方共同加大糧食主產區高標準農田建設投入，2021 年將建設1 億畝旱澇保收、高產穩產高標準農田；加強和改進建設占用耕地“占補平衡”管理，嚴格新增耕地核實認定和監管；健全耕地數量和質量監測監管機制，加強耕地保護督察和執法監督。

（三）壓實耕地保護屬地監管責任

推廣建立“田長制”，實行縣、鄉、村三級聯動全覆蓋的耕地保護網格化監管。推動建立耕地保護責任落實與基層干部績效評價掛鉤的獎懲機制，對違法占用耕地問題較為突出的地區進行約談；對符合有關問責規定的，要作為問題線索移交紀檢監察機關處理。

（四）加強衛片執法

衛片執法是查處違法占用耕地的重要抓手，要通過創新，提高變化圖斑自動提取、主動發現違法行為以及深化衛片執法發現違法線索的能力，同時加強衛片執法與國家自然資源督察等的協同配合、協調聯動。

（五）探索建立公眾參與機制

公眾參與有利于公共管理政策的不斷完善，在耕地保護中公眾參與有很多渠道，如2021 年4 月12 日，為了規范耕地“占補平衡”，確保補充耕地信息真實，自然資源部首次公開了第一批1 200 多個補充耕地項目與地塊信息，為充分發揮社會監督作用，提供了前提條件；浙江、江西等地試點聘請了耕地保護監督員，這些監督員勸阻村民在耕地上搭蓋違建，宣傳耕地保護相關法律法規，協助開展拆違復耕、清潔田園等多項工作。