七個關鍵詞看“兩高”項目源頭防控

黃丹雯

有些地方編制規劃時對資源環境承載力考慮不足，剛性約束不夠，為上項目頻繁調整規劃，嚴重影響規劃環評控規模、調結構、優布局作用的發揮;有些地方層層下放審批權限，基層審批部門接不住、管不好……受經濟下行壓力等因素影響，部分地區在推進綠色發展上出現了搖擺，高耗能、高排放項目（以下簡稱“兩高”項目）有抬頭之勢，地區耗能不降反升，影響了碳達峰目標實現和區域環境質量改善。

源頭防控是遏制“兩高”項目盲目發展的治本之策。日前，生態環境部印發《關于加強高耗能、高排放建設項目生態環境源頭防控的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），聚焦環評管理中存在的重點、難點問題，明確環境管理要求，引導“兩高”項目低碳綠色轉型發展。

出臺背景

“十四五”之初，部分地區上馬“兩高”項目抬頭，影響碳達峰目標實現和區域環境質量改善?！丁笆奈濉币巹澓?035年遠景目標綱要》提出，要堅決遏制“兩高”項目盲目發展，推動綠色轉型實現積極發展。習近平總書記在主持中共中央政治局第二十九次集體學習時強調，要把實現減污降碳協同增效作為促進經濟社會發展全面綠色轉型的總抓手，加快推動產業結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構調整，不符合要求的高耗能、高排放項目要堅決拿下來。

通過強化環評和排污許可及監管執法，能夠有效實施對“兩高”項目的源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，推動綠色轉型和高質量發展。為此，生態環境部組織起草了《指導意見》，指導各級生態環境部門加強“兩高”項目生態環境源頭防控。

編制思路

嚴格環境準入。宏觀層面，要求各級生態環境部門加快推進“三線一單”成果在“兩高”行業產業布局和結構調整、重大項目選址中的應用。中觀層面，對涉“兩高”行業的綜合性規劃、工業和能源等專項規劃、產業園區規劃，提出了嚴格審查的具體要求。項目層面，從嚴格環評審批、推進減污降碳協同控制等方面明確了有關要求。

強化監管執法。加強事中事后監管是深化簡政放權、放管結合、優化服務改革的重要舉措，也是有效落實生態環境保護措施的重要保障。當前，在固定污染源排污許可“全覆蓋”基礎上，生態環境部及地方生態環境部門通過強化排污許可管理和監管執法，逐步推進以排污許可證為重點的環境監管體系流程再造，推動形成公平規范的環境執法守法秩序。《指導意見》提出了依照排污許可證強化“兩高”企業監管執法的具體要求。

主要內容

《指導意見》明確“兩高”項目暫按煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材六個行業類別，立足區域環評、規劃環評、項目環評、排污許可、監督執法、督察問責“六位一體”全過程環境管理框架，共包括五個方面、具體十二個部分內容。

環評是約束項目與規劃環境準入的法制保障，是在發展中守住綠水青山的第一道防線，對于協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護發揮著重要作用?！吨笇б庖姟穼娀皟筛摺表椖凯h評審批提出了三個要求。

嚴把建設項目環境準入關。強調了新改擴建“兩高”項目須符合生態環境保護法律法規和相關法定規劃要求，滿足重點污染物排放總量控制、碳排放達峰目標、生態環境準入清單、相關規劃環評和相應行業建設項目環境準入條件、環評文件審批原則要求。

落實區域削減要求。區域削減是實現區域“增產不增污”和環境質量改善的重要措施。新建“兩高”項目應按照污染物區域削減有關規定，制定配套區域污染物削減方案，采取措施騰出足夠環境容量。

合理劃分地方環評審批事權。針對“放管服”背景下有些地方層層下放審批權限、基層接不住管不好的問題，要求省級生態環境部門加強對基層“兩高”項目環評審批的監督與評估，對審批能力不適應的依法調整上收。

當前，我國正在加快建立健全以排污許可制度為核心的固定污染源監管制度體系，推動構建“企業自證守法、政府依證監管、社會共同監督”的生態環境治理體系。《指導意見》提出：

做好核發審查，要求對實行排污許可重點管理的“兩高”企業加強現場核查，對不符合條件的依法不予許可。

加強執行情況檢查，督促企業做好臺賬記錄、執行報告、自行監測、信息公開等工作。

督促整改落實，對持排污限期整改通知書或排污許可證中存在整改事項的“兩高”企業，密切跟蹤整改落實情況。

健全監管機制，要求各地生態環境部門將“兩高”企業納入“雙隨機、一公開”監管，明確了重點核查內容。

嚴查違法行為，要求嚴厲打擊“兩高”企業無證排污、不按證排污等各類違法行為，及時曝光典型案例。

降碳

二氧化碳等溫室氣體排放與大氣污染物排放具有同根、同源、同過程的特點。嚴控“兩高”項目建設與減污降碳密不可分。生態環境部今年年初印發的《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》已提出將碳排放納入環評體系的總體考慮。將碳排放納入環評體系，從產業源頭計算控制碳排放量，既是推進倒逼經濟綠色低碳轉型的主要抓手，也是早日實現碳達峰、? ? 碳中和目標的有力舉措。

明確將碳排放影響評價納入環境影響評價體系。提出各級生態環境部門和行政審批部門應積極推進“兩高”項目環評開展試點工作，銜接落實有關區域和行業碳達峰行動方案、清潔能源替代、清潔運輸、煤炭消費總量控制等政策要求。統籌開展污染物和碳排放的源項識別、源強核算、減污降碳措施可行性論證及方案比選，提出協同控制最優方案。鼓勵有條件的地區、企業探索實施減污降碳協同治理和碳捕集、封存、綜合利用工程試點、示范。

著力提升清潔生產和污染防治水平。新建、改建、擴建“兩高”項目須符合生態環境保護法律法規和相關法定規劃，滿足重點污染物排放總量控制、碳排放達峰目標、生態環境準入清單、相關規劃環評和相應行業建設項目環境準入條件、環評文件審批原則要求。鼓勵使用清潔燃料，重點區域建設項目原則上不新建燃煤自備鍋爐。鼓勵重點區域高爐-轉爐長流程鋼鐵企業轉型為電爐短流程企業。大宗物料優先采用鐵路、管道或水路運輸，短途接駁優先使用新能源車輛運輸。

保障措施

為保障政策落地見效，《指導意見》明確，將對自2021年起受理、審批環評文件以及有關部門列入計劃的“兩高”項目納入臺賬。對于2021年起受理、審批環評文件以及有關部門列入計劃的“兩高”項目，各地生態環境部門和行政審批部門應建立臺賬并定期調度進展情況。

同時，強調企業、審批及監管部門和地方政府應承擔的生態環境保護有關責任。各地生態環境部門建立“兩高”項目環評與排污許可監督檢查工作機制，對在建和已經投產的“兩高”項目環評審批及落實情況進行檢查，發現的問題要記入管理臺賬。并強調了企業、審批及監管部門和地方政府應承擔的生態環境保護有關責任。

對審批及監管部門工作人員不依法履職、把關不嚴的，依法給予處分，造成重大損失或影響的，依法追究相關責任人責任。地方政府落實“兩高”項目生態環境防控措施不力、問題突出的，依法實施區域限批，納入中央和省級生態環境保護督察。