“三權分置”下農地抵押貸款政策的悖論現象及實踐推進研究—— 來自陜西高陵和楊凌兩試點地區的案例分析

◎闞立娜

引言

長期以來，通過抵押資產來降低或緩釋風險是銀行控制信貸風險的主要手段之一。農地經營權抵押貸款是農村土地“三權分置”條件下農村金融供給側改革的重要內容，農業經營主體通過將農地經營權作為抵押品獲取金融機構的信貸資金，從而破解農業融資的困境。近年來，中央政府及相關部門出臺了一系列農地經營權抵押貸款的政策文件以推動農地金融制度的發展和完善，并在全國多個地區進行了試點實踐。據統計，截至2018年9月末，全國232個試點地區農地抵押貸款余額520億元，累計發放964億元，試點地區農村金融改革取得了積極成效1。2018年12月，全國人大常委會通過了《農村土地承包法》修正案，正式引入“融資擔保”的概念，突破了農村土地經營權市場化流轉和抵押品變現的法律障礙，為進一步推動農村金融和農地制度聯動改革提供了立法保障。基于此，總結試點地區的經驗教訓，推廣農地經營權抵押貸款成功模式，成為試點結束后亟需解決的后續問題。

我國農地抵押貸款的政策演進過程

（一）法律嚴格禁止階段

從1995年我國開始實施《擔保法》，到2002年的《農村土地承包法》，再到2007年的《物權法》，這些法律文件對農地的處分權管制都有嚴格規定，尤其是《擔保法》和《物權法》對農地使用權不得抵押進行了明確規定。具體見表1。

從第一階段的政策演進過程可以看出，國家對農村土地歷來實行特殊保護制度，這也是保障國家糧食安全和社會安定的必然要求，符合時代特征和現實需要。但同時也要看到，由于我國農村土地制度的特殊性，要完全實現農地融資擔保的內在屬性，還可能需要較長的時間（劉世明、徐光增，2016）。

（二）政策逐漸松動階段

從2009年10月央行和銀監會等部門聯合下發第一個關于探索開展農地經營權抵押貸款的指導文件，到2013年黨的十八屆三中全會提出“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，再到2014年4月至2015年8月國務院連續三次頒布相關文件，我國政策逐漸松動，以推動農地抵押貸款試點的相關工作（見表2）。

表1：法律嚴格禁止階段農地抵押貸款的政策演進

表2：政策逐漸松動階段農地抵押貸款的政策演進

表3：法律有條件解禁階段的政策演進

從第二階段的政策演進可以看出，國家對農地權屬的限制在逐漸松動，農地產權逐漸細化和明晰，農地經營權抵押貸款開始從理論研究上升為實踐探索，農村土地和農村金融制度的聯動改革已拉開序幕。

（三）法律有條件解禁階段

2015年12月，全國人大授權278個“兩權”抵押貸款試點地區暫時調整實施有關法律規定。這些地區被授權突破《物權法》和《擔保法》中關于耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押的相關法律條款，直到2017年12月31日?！皟蓹唷钡盅嘿J款試點由此正式落地。2016年3月及10月，人民銀行等部門以及國務院印發的相關政策文件進一步規范試點工作有序發展，推動農地“三權分置”格局的形成。2018年2月，人民銀行再次下發通知，提出“兩權”抵押貸款試點延期1年至2018年12月31日（見表3）。

從第三階段的政策演進可以看出，國家對農地經營權抵押貸款的法律規定在逐漸松動，試點地區的實踐已突破了部分法律限制，“三權分置”下農地經營權流轉的市場化進程在加速推進，與之相應的配套機制也在逐步形成，但政策的可推廣性還需要用試點實踐的效果來檢驗。

（四）《中華人民共和國農村土地承包法》修訂，法律放開

《中華人民共和國農村土地承包法》于2003年3月開始施行，該法律對穩定“兩權分離”經營體制、鞏固家庭承包經營制度發揮了重要作用。但隨著我國市場化改革的不斷推進，現代農業的規?；洜I和產業化發展對農村土地制度提出了更高的要求?！锻恋爻邪ㄐ拚浮氛窃诖吮尘跋滦纬傻?，其中第四十七條中明確提出“土地經營權持有人經承包方同意并向發包方備案，可以用土地經營權設定融資擔?！薄！锻恋爻邪ㄐ拚浮分须m然沒有提出農地經營權抵押的概念，但使用了包含抵押和質押兩種情形的融資擔保。自此，農地經營權抵押得到了法律層面的認可和支持，為進一步地推廣和實踐奠定了法律基礎。

陜西省試點地區農地經營權抵押貸款基本情況

（一） 西安市高陵區農地經營權抵押貸款實施現狀

早在2010年，西安市高陵區就率先啟動了農村產權的確權登記工作，同時積極開展農村土地承包經營權抵押貸款的實踐探索活動。2015年底，高陵區正式成為國家授權的“兩權”抵押試點地區。

1.制度層面：搭建“兩權”抵押貸款試點制度體系

高陵區先后制定出臺了《農村承包土地的經營權抵押貸款管理暫行辦法》《農村產權抵押擔?；鸸芾磙k法（試行）》《農村產權抵押貸款風險補償基金管理辦法（試行）》《“兩權”抵押貸款風險防范和抵押物處置管理辦法（試行）》《農村產權收儲基金管理辦法（試行）》等規范性文件2，對試點工作涉及到的抵押物范圍、貸款原則與程序、風險控制、不良貸款處置等各個重要環節都進行了明確規定，從制度層面上搭建了農地經營權抵押貸款完整的工作框架。

2.流轉機制：“兩權”抵押貸款試點業務鏈條形成閉環

（1）健全農村產權流轉機制

高陵區為推動農村“兩權”抵押貸款試點工作順利開展，率先啟動承包土地經營權、宅基地使用權等農村產權的確權登記工作，并成立土地流轉中心、產權交易中心和不動產登記中心等機構部門，通過構建多元化交易服務平臺，完成從確權登記到價值評估再到交易變現的完整業務處理環節。2017年9月，高陵區正式開展農村土地經營權網拍試點，借助互聯網平臺和高新技術手段完成農地經營權市場化流轉交易，從而為抵押物流轉和處置拓展了一條現實可行的路徑。

（2）實現全省首筆抵押土地承包經營權市場化收儲

為防范和化解農地經營權抵押貸款風險，高陵區于2017年8月由區財政出資500萬元成立了農村產權收儲中心，承擔抵押擔保、風險補償和抵押物處置三項職能，并進一步出臺針對抵押物處置、收儲基金運轉的管理辦法，明確了收儲中心職責、收儲基金管理、收儲程序等方面的規定。2018年5月，高陵區完成陜西省內首筆抵押土地承包經營權的簽約收儲，標志著“兩權”抵押貸款試點業務鏈條形成閉環3。

3.金融機構：多家銀行齊發力，村鎮銀行走在前列

截至目前，高陵區承辦“兩權”抵押貸款業務的各種類型金融機構達5家，這些金融機構制定抵押貸款工作實施細則，并為貸款人開設專項服務窗口和綠色服務通道，進而推動了全區農地抵押貸款業務的快速發展。陽光村鎮銀行作為高陵區辦理農地經營權抵押貸款的唯一一家村鎮銀行，2011年開始辦理農村土地承包經營權抵押貸款業務，2015年以來該行進一步加強抵押貸款的制度創新和流程再造，并豐富產品種類、優化業務流程。截至2018年12月末，陽光村鎮銀行農村土地承包經營權抵押貸款累計投放96筆，總金額1.03億元，成為高陵區發放“兩權”抵押貸款量最多的農村金融機構4。

（二）楊凌區農地經營權抵押貸款實施現狀

1.積極推動農村土地“三權”分置

一是明確土地所有權。2016年，楊凌區完成46個行政村6萬余畝土地集體所有權的確權頒證工作。二是穩定土地承包權。2015年，全區完成城市規劃區以外的61330畝耕地的農戶土地承包經營權的確權頒證工作，目前頒證率已達到100%。三是放活土地經營權。在推行土地流轉的同時，積極為土地經營權及附帶設施、設備、產品等辦理產權鑒證書。截至2019年6月，全區已為62家農業經營主體辦理產權鑒證書180本5。

2.探索多形式的農地流轉新模式

楊凌區積極探索多種形式的農村土地流轉新模式。先后通過組建村級土地銀行、土地流轉公司以及土地股份合作社等社會性服務組織，以市場化方式推進土地經營權向種養殖大戶、家庭農場、農業合作社及涉農企業等新型農業經營主體流轉集中6。2014年由示范區和楊凌區兩級注冊成立的楊凌土地流轉服務有限公司，按照現行土地流轉價格儲備土地，經過整理和進行基礎設施配套后，在收儲價格上增加30%作為管理費，然后再面向新型經營主體掛牌流轉。2015年以來，楊凌區大力發展農村土地股份合作社，農戶以“土地承包經營權”入股，累計注冊土地股份合作社44家，涉及農戶1600余戶，促進了農民組織化程度和農業規?；洜I。截至2019年6月，全區累計流轉土地6.3萬畝，占耕地總面積的80.8%7。

3.“楊陵模式”的開創與運用

楊凌區形成了以農村資產確權為基礎、財政風險補償資金為保障、農業保險創新為配套、農村產權市場化流轉為后盾、鼓勵金融機構積極參與的農村產權抵押貸款“楊凌模式”8。同時出臺多項制度性文件和配套措施，明確了農村產權抵押范圍包括土地經營權、農村住房、農業設施、苗木、活體動物、農業企業股權、商標權、專利知識產權、應收賬款等全部有形或無形資產，進一步擴大了農村抵押擔保物的范圍。截至2019年6月，楊凌區共為28家新型農村經營主體發放貸款1.42億元?！皸盍枘Ｊ健钡拈_創和啟用，不僅解決了涉農貸款抵押物的確權與流轉難題，而且實現了較大額涉農信貸資金的無障礙投入，推動了現代農業的快速發展。

4.貸款風險緩釋渠道多元化

一方面，楊凌示范區和楊凌區兩級財政共同出資設立風險補償基金，同時設立小額貸款保證保險金，形成有效的農地抵押貸款風險補償機制。此外，充分發揮融資性擔保功能，將農地抵押貸款納入政策性融資擔保的擔保范圍。另一方面，銀行金融機構深化與保險公司的合作，大力推廣設施大棚、果樹、活體動物等新型農業保險種類，加大農業保險保障強度。農地抵押貸款風險通過多種渠道被緩釋，解除了金融機構開展農地抵押貸款的后顧之憂。

農地經營權抵押貸款實踐中的試點悖論現象

由于農業的先天弱質性以及農地在我國所承擔的社會保障功能，對農地金融制度的改革采用“漸進試錯式”是政策部門的穩妥之舉（趙忠奎，2015），即政策制定者在正式執行一種新制度之前，先嘗試在小范圍內用試點實踐進行檢驗，然后根據試點效果決定該制度是否推廣。通過總結陜西高陵和楊凌兩地區農地抵押貸款的試點做法后，發現實踐效果與政策預期相悖之處主要表現在三個方面。

（一）貸款模式的試點悖論

農地經營權抵押貸款分為“直接型”與“間接型”兩種模式。直接抵押是指用農地承包經營權或流轉經營權作為唯一抵押品直接向金融機構申請貸款，金融機構與借款人形成明確的抵押關系。但試點實踐中開展的直接抵押實質上是一種“信用+抵押”模式，貸款人的信用評級和授信額度是金融機構發放貸款的主要參考。為了降低信貸風險，銀行會盡量選擇最優質的客戶發放貸款，從而將試點的效果人為放大，規避了推廣后可能會面臨的信貸風險。

間接抵押是指在農地經營權抵押的同時附加擔保、保證等增信方式從而獲取貸款的一種借貸模式。由于農地經營權作為抵押品的市場屬性不夠完備，金融機構出于保證貸款安全的目的，會理性選擇間接抵押貸款模式，這也是地方政府和金融機構出于應付行政考核的壓力以及規避風險的一種理性選擇（紀秀江，2018）。因此，間接模式在試點實踐中占據了主導地位，最普遍的就是政府擔保，包括政府建立風險保障基金和政策性擔保公司。因此，普通農戶如果僅憑借土地承包經營權作為單一抵押物向金融機構借款而沒有其他擔保方式，是難以獲得貸款的（王朝明、朱睿博，2016）。

（二）支持主體的試點悖論

從農地抵押貸款的支持主體看，包括以承包農地經營權作抵押的普通小農戶和以流轉農地經營權作抵押的規模經營主體。承包經營權是在家庭聯產承包責任制下農戶作為村集體成員獲取的一種普適性權利，因此農地抵押貸款應該屬于普惠金融范圍，重點支持抵押資產缺乏的現代小農戶開展農業生產，這是加快提升小農戶經營能力、實現小農戶與現代農業有機銜接的現實需要（阮文彪，2019）。同時，也應該將培育新型農業經營主體、實現農業產業化規模發展作為我國農業發展的基本目標。因此，支持規模經營主體以土地流轉經營權作抵押獲取商業金融支持也是我國農地金融改革的重要內容，這也在《土地承包法修正案》中進行了明確說明。

但從試點實踐看，一方面，小農戶農業生產的低盈利空間決定其擴大農業投資的資金需求很低，導致其農地抵押貸款意愿不強，而從事農業高附加值生產的規模經營主體才是農地抵押貸款的真正需求者。另一方面，金融機構普遍存在“嫌貧愛富”的傾向，土地經營面積小、農業收益低的普通農戶往往很難獲得貸款，或者獲取貸款的利率水平較高，如楊凌地區農村商業銀行就未開展針對普通農戶的農地抵押貸款。因此，農地經營權抵押融資在試點中呈現出一定的“馬太效應”（李少武、張銜，2019），且具有很強的規模偏好特征，對于普通農戶的金融支持效應不明顯。

（三）價值評估的試點悖論

從農地經營權抵押價值角度分析，作為借款人的普通承包戶，由于具有農地“產權身份壟斷”特征和對農地存在的“與生俱來”的經濟依賴、保障依賴和情感依賴，其所抵押的農地承包經營權應包含經濟價值、社會價值與身份價值等多維屬性（朱文玨、羅必良，2018）。作為借款人的規模經營主體，其抵押的農地流轉經營權只是單純的抵押資產，價值評估中只包含其經濟價值。因此，農地評估標準也應該結合農地產權價值屬性和抵押人身份屬性進行分類設計，在特定區域內形成客觀、公允和統一的評估體系。但在目前的試點實踐中，對農地經營權價值的評估并未形成統一的標準，且缺乏專業的評估機構設置定量和定性相結合的評估方法。尤其價值評估主體通常出于降低金融機構信貸風險的目的，會盡量壓低農地經營權價值，從而導致評估的實際價值與農地的真實價值差異較大。如高陵地區根據貸款主體不同采取分類評估的辦法，對于農民個人承包土地的經管權及其地面附著物，由區農村土地流轉服務中心進行評估；對于新型農業經營主體流轉土地的經營權和地面附著物，則由土地流轉服務中心委托專業評估公司進行評估。但是全區專業評估機構和具有專業資質的評估人員數量較少，也沒有相對獨立的評估價值作參考，有關部門在核定土地的抵押價值時所依據的土地用途性質、地面附著物、當地的經濟水平等因素時，主觀意愿成分較大，從而導致實際價值難以合理確定。

農地經營權抵押貸款后續推廣的優化路徑

（一）政府層面：建立農地經營權登記、評估、交易的區域標準

建立全國性農地經營權確權登記管理部門，推進對農業規模經營主體流轉經營權的確權頒證工作，并確保產權證書的規范性、標準性和區域通用性?？梢钥紤]將農地經營權抵押登記職能逐步納入不動產統一登記體系中，成立專門的涉農產權抵押登記系統，辦理農業設施抵押登記與信息查詢業務。

充分考慮農地自然條件下的生產潛力和地理位置，對農地進行分等定級并建檔實行分類管理。在此基礎上，通過科學、系統、全面的農地評分估價指標建立農地價格標準體系，作為金融機構發放農地抵押貸款的統一參考，這樣既降低了金融機構的估價成本，又提高了農地評估的公信力和權威性。而完善的農村產權交易市場是農地抵押制度得以推行的重要保障，要建立大區域范圍的土地產權交易市場，加快土地流轉信息平臺建設，以保證普通農戶與規模經營主體在土地轉出和轉入階段的良好對接，充分發揮市場在農地流轉交易中的價格發現功能。

（二）金融機構層面： 建立差異化定價體系、數字化服務體系和信用體系

一要充分挖掘普通小農戶和新型農業經營主體的差異化信貸需求，充分掌握農戶融資意愿、對金融產品的偏好情況以及對利率的敏感程度，根據不同類型的農地經營權和地上附著物的綜合情況采取精細化和差異化的農地價值定價體系。二要充分利用移動互聯網技術創新農地經營權抵押擔保的金融產品和服務種類，逐步實現數字金融、網絡金融等新型金融服務模式，提高農地經營權抵押產品的可獲得性、降低信貸資金的融通成本。三要探索建立農村信用體系建設的新路徑。依據財產、健康、家庭、社會責任等情況對農戶進行全面、綜合的信用等級評定，在此基礎上建立信用信息共享平臺，轄區銀行業金融機構通過該平臺可查詢農戶的信用信息和信用額度，從而降低開展農地抵押貸款的信用風險。

（三）貸款主體層面：增強金融意識、市場經濟意識和信用意識

首先，貸款主體要不斷提升自身金融知識水平，從主觀上認識到農地經營權抵押是一種獲取商業金融支持的安全可行的融資渠道，摒棄掉抵押農地就會永久失地的傳統觀念，從而提高參與的積極性。其次，要不斷提高自身的經營能力，新型農業經營主體要建立起現代經營管理體制，提高農業經營的穩定性和規范性；普通農戶要不斷擴充自身的資產實力，實現適度規模經營，增強農產品市場意識和風險意識。最后，貸款主體要不斷提升自身的信用意識，積極參與地方政府和金融機構的農村信用體系建設，爭當信用示范戶和信用示范村；對于抵押貸款，要及時還貸、履約付息，盡量降低金融機構處置抵押物的可能性。

注釋：

1資料來源：2018年12月23日國務院發布的《關于全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告》。

2資料來源：http://finance.jrj.com.cn/2018/10/30073025276943.shtml，金融時報，2018-10-30.

3資料來源：http://sn.ifeng.com/a/20181009/6932080_0.shtml，西安日報，2018-10-09.

4數據來源：通過對高陵陽光村鎮銀行的調研資料收集整理所得。

5數據來源：通過對楊凌土地流轉中心的調研資料收集整理所得。

6資料來源：http://www.agri.cn/V20/SC/jjps/201801/t20180111_6024803.htm，中國農業信息網，2018-01-11.

7數據來源：通過對楊凌土地流轉中心的調研資料收集整理所得。

8資料來源：http://www.financialnews.com.cn/gc/sd/201711/t20171107_127252.html，中國金融新聞網，2017-10-07.