河南暴雨后，尋路氣象指數保險

2021年7月23日，河南省鶴壁市浚縣，新鎮鎮彭村因衛河決堤陷入一片汪洋。圖/IC

河南暴雨災害令業界再度將目光投向中國氣候災害保險的發展。

中國是一個典型的氣象災害頻發的國家，種植業受氣象災害影響顯著。2005年-2010年僅糧食產量一項，平均每年因自然災害造成的糧食損失達5000萬噸左右，為糧食總產的10%。2014年至2018年五年間，中國平均年農作物總播種面積135754千公頃，年平均受災面積占比高達16.5%，主要災害類型是水災、旱災、風雹和冷凍災害;2018年，有數據的28省（區市）的氣象災害損失總值超過740億元（數據來源：中國農村統計年鑒&Wind）。

在遭遇氣象災害時，靠天吃飯的農民成為最脆弱的人群;中國政府高度重視，對農業保險政策支持力度大。農業保險是農業風險管理的有效手段之一，是農業生產者以支付保險費為代價，把農業生產過程中由于災害事故造成的農業財產損失轉嫁給保險人的一種制度安排（庹國柱、李軍，2005）。2006年-2021年連續16個中央一號文件以及相關意見中，中國政府大力推動農業保險投放，促進農業保險持續增質增效、轉型升級。近年來，隨著信息技術的高速發展，技術創新被廣泛應用，中國相關政府部門和監管當局也積極鼓勵包括氣象指數在內的保險產品創新，以便更好地服務三農。

氣象指數保險作為一種新型農業保險，正在被越來越多地應用到農業生產的減災防害中。以農作物產量或收入為保險標的的傳統農業保險產品普遍存在道德風險（Knight&Coble，1999）、逆向選擇（Goodwin，Smith，2003）和災害風險的空間關聯度大即農業風險的系統性（Duncan & Myers，2000）等問題，導致商業化的農業保險市場失靈（庹國柱、王國軍，2002）。缺乏客觀、透明、快捷、經濟的災害損失評估方法是市場失靈的重要技術原因。鑒于傳統農業保險產品的局限性，從20世紀90年代起，國際上開始研究天氣指數農業保險。

氣象指數保險是以氣象數據為依據計算賠償金額的一種農業保險產品，其基本方法是把一個或幾個氣象條件（如氣溫、降水、風速等）對農作物保險標的損害程度指數化，使每個指數都有對應的損益。保險合同以這種指數為基礎，當指數達到一定水平時，即向投保人給予相應標準的賠付。

相較于傳統農業保險，氣象指數保險在防范道德風險、逆向選擇、降低保險成本等方面有著突出的優勢（劉布春、梅旭榮，2010）。但與此同時，其推廣也面臨一系列挑戰，如普及認知度較低、數據缺失、尚未大面積納入農業補貼范圍以及基差風險等。

中國人民大學中國普惠金融研究院通過調研數據、實地訪談、統計分析等方式得出結論：作為一種農業保險，氣象指數保險可以作為中國農業風險管理的有效手段之一，但同時其發展也面臨著多部門聯動監管機制不健全、保險公司創新動力不足等問題。探索氣象指數保險如何能在中國的政策環境下有效幫助農戶防災減損、增加收入、助力鄉村振興的發展是本報告的重要目標之一。

農業保險瓶頸與空間

本調查通過運用交叉分析和多元邏輯回歸（Logistic）計量模型，對影響農業保險需求和供給的因素進行探索。有效樣本數量為1156份，其中，江西地區樣本量為159份，山東地區樣本量為314份，四川地區樣本量為77份，甘肅地區樣本量為202份，廣東地區樣本量為200份，河北地區樣本量為204份。從抽樣調查的情況來看，受訪農戶主要從事種植業（54%），其次為養殖業（29%），從事林業和漁業的各占4%。

一、農業保險滲透率低，農戶對于農業保險的真實需求沒有充分體現

調研數據顯示，約半數農戶沒有購買農業保險（圖1.1），對于其未購買農業保險的原因，43%的受訪農戶表示沒有聽說過農業保險（圖1.2）。當調研人員向這些沒有聽說過農業保險的農戶解釋農業保險的內容和作用時，大多數農戶表示愿意購買。由此可以看出，很多農村地區農業保險的宣傳工作還非常匱乏，農戶缺乏充分了解農業保險保障功能的渠道或主動去了解農業保險的意識。

表1：傳統保險與氣候指數保險優缺點比較

資料來源：世界銀行，2015。制表：顏斌

圖1.1：是否購買過農業保險分布

資料來源：中國普惠金融研究院。制圖：顏斌

圖1.2：沒有購買農業保險的原因分布

資料來源：中國普惠金融研究院

當問到如果購買農業保險當年沒有出險，是否還會繼續購買農業保險時，42%的受訪者表示不會再繼續購買（圖1.3），訪談中他們表示如果沒有出險會覺得保險費交得不值，這表明部分農戶仍缺乏對保險保障功能而非營利功能的認知。同時，回歸結果也顯示，農戶的受教育程度與農業保險的需求呈正相關關系。因此，發展農村教育事業，提高農民對事物認識水平，有利于農業保險的推廣。此外，加強農業保險相關內容的宣傳，加強農民對農業保險保障作用的認知也有助于農戶更好地反映其對于農業保險的真實需求。

圖1.3：如果今年所購買的農業保險沒有出險，明年是否還會繼續購買農業保險

資料來源：中國普惠金融研究院

從供給端看，基層服務能力不足是農業保險滲透率低的主要因素之一。在甘肅調研過程中，課題組發現盡管甘肅省以“投保到戶、定損到戶、理賠到戶”為目標，按照“一村一室、集中統一、綜合服務”的原則，建立執行鄉村干部、銀行保險機構業務員、公益崗位農金員共同參與的運營機制。然而從實施效果來看，甘肅省蘭州市農業農村局表示，由于農村金融室體系仍不健全，工作能力與承擔的任務不匹配，且相當部分人員欠缺，導致農業保險工作主要依靠保險企業和村組干部，造成了嚴重的“最后一公里”問題，對投保、承保工作產生不利影響。

二、農戶對農業保險多樣性和保障水平方面的滿意度較低

對于已經購買農業保險的農戶來說，盡管大多數人感到滿意（90%），但是仍有部分受訪者表示農業保險在保障額度、理賠效率、保險價格等方面有改進的空間。“實際賠付金額少”（73%）和“承保額度低”（45%）是對農業保險產品感到不滿意的主要原因（圖1.4）。目前，中國政策性農業保險普遍只能覆蓋大田作物的基本物化成本，并不能為農戶的收入提供保障;且對于很多非主糧作物（如特色蔬菜、水果）和養殖業來說仍缺乏相應的保險產品。這些因素在一定程度上降低了農戶參保的意愿。

圖1.4：對已購買農業保險感到不滿意的原因

資料來源：中國普惠金融研究院

此外，理賠效率是影響農戶購買農業保險積極性的另一主要因素。農民收入水平較低，對災害承擔能力較弱，如果保險公司在參保農民遭受損失后不能及時賠付，或者程序復雜，致使賠償不能及時到位，會導致農民對農業保險滿意度和信任度下降，降低農民參與農業保險意愿。因此，制定合理的農業保險繳費標準，提高農業保險的服務水平，保證承保理賠的快速、高效，可有效促進農民參與農業保險的積極性。

從供給端看，保險公司承保積極性不足是造成農業保險客戶滿意度低的主要原因。而導致保險公司承保積極性受挫的主要原因則是農業保險經營的長期虧損、監管過度干預以及知識產權保護機制的缺乏。農業保險具有“兩高”屬性，即由自然災害和市場波動風險造成的“高賠付率”和承保理賠所需的大量人力物力造成的“高費用率”。

因此，經營農業保險產品往往難以商業獲利。盡管政府對專業農險公司的業務支持力度較大，但另一方面也存在對農險業務運行直接干預、相關部門之間利益沖突的問題。基層地方政府、農業畜牧部門、財政部門等在參與農業保險不同環節工作中，均缺乏有效的約束監督機制，各行其是、各自為政的現象較為突出，為保險公司的經營帶來負面影響。

此外，中國支持和保護新險種創新開發的相關法律法規相對匱乏，農業保險市場上的大量同質產品僅在形式上有差別，本質無異，難以滿足農戶的個性化需求，保險機構在同類險種招標過程中容易滋生尋租、腐敗等問題，嚴重影響市場公平。農險知識產權保護法律亟待完善，以加快推動新險種開發進程，擴大農業保險覆蓋面。

三、農戶收入水平和結構顯著影響其農業保險需求

家庭收入水平決定著農戶對農業保險保費的承受能力。回歸結果顯示，農業收入占家庭年總收入比重越高，農民投保農業保險的意愿越強烈（圖1.5）。這是因為農業收入占家庭收入的比重越高，說明其選擇其他非農業生產方式的可能性越小，農業收入直接影響到家庭的生活質量，這樣的家庭經不起農業風險的沖擊。

圖1.5：不同農業收入占比的家庭是否購買了農業保險的情況

資料來源：中國普惠金融研究院

但數據也顯示，部分農業收入占家庭收入比重在90%的農民反而投保農業保險的意愿沒有其他人強烈。通過訪談了解到，這主要是因為這些家庭的收入較低，沒有余錢投保農業保險。此外，農戶收入結構對于農民購買農業保險的需求也有一定影響。工資性收入比重較高的農民家庭，有穩定的工資性收入作為風險保障工具，對農業經營的收入依賴程度較低，因此對農業保險的購買意愿不高。而農業經營收入比重較高的家庭更依賴于農業經營的穩定性，主觀上更愿意購買農業保險。因此，進一步發展農村經濟，提高農民收入水平，可為有效推廣農業保險奠定經濟基礎。

四、財政補貼直接影響農業保險的需求和供給

目前中國大多數農業保險產品都是政策性保險產品，可獲得中央和地方多級政府部門的大力補貼。

當問到如果沒有政府補貼是否還會購買農業保險時，超過半數（53%）的受訪者表示沒有政府補貼則不會購買農業保險。回歸結果也顯示，政府對農業保險的補貼與農戶購買農業保險的需求呈正相關。由此可見，財政補貼對于農業保險需求影響顯著。在推廣普及新型農業保險產品階段，加大政府部門財政投入力度可有效提升農戶對農業保險的接受度。

相對而言，經營主體的參保意愿更強些。在課題組與江蘇太倉蔬菜種植基地和養殖扶貧車間的兩位負責人進行訪談時，他們表示對農業保險有強烈的參保意愿，能購買的農業保險品種都全部購買，他們甚至提出希望繳付更高額的保費以獲得更高保障。調研發現，經營主體（如蔬菜種植基地）與農戶的互動頻繁，可發揮其帶動相關農戶參保的效應。

從供給端看，部分地方政府財力不足無力配套是導致農業保險供給不足的主要因素之一。中央和地方財政給予農業保險經營補貼是過去中國農業保險蓬勃發展的第一推動力。然而，部分地方的農業支柱產業為特色蔬菜、水果，不在中央財政補貼范圍內，單靠省里的財力不能滿足補貼需求，因而無法廣泛推行。即便屬于中央財政補貼范圍，且很多農民也想參加農業保險，但是因為縣里缺乏配套補貼資金而難以拿到省里和中央的財政補貼，或者給投保農戶提供的保費補貼比例較低，就會負面影響到這些地方發展農業保險的積極性。

五、氣象指數保險潛在需求較大

氣象指數保險產品知識的普及面較窄，但是潛在需求較大。受訪樣本中，僅35%的農戶聽說過氣象指數保險產品，潛在保戶對這種新型產品的知識了解很少，在一定程度上妨礙了其對產品的接受度。當調研人員向受訪農戶詳細解釋氣象指數產品的具體內容時，56%的受訪者表示愿意購買這種保險產品，僅8%的農戶表示不愿意購買，其余農戶不確定是否購買（圖1.6）。對于不愿購買的原因，主要是“費率不確定”（38%）以及“沒有因為氣象災害造成過減產”（37%）（圖1.7）。由此可見，氣象指數保險的潛在需求較大，但是需要保險公司、政府和社會培訓機構大力宣傳和普及相關知識。

圖1.6：調研人員解釋了氣象指數保險的特征后，受訪者是否愿意購買氣象指數保險情況分布

資料來源：中國普惠金融研究院

圖1.7：對于不愿意購買氣象指數保險的受訪者，不愿意購買的原因的分布

資料來源：中國普惠金融研究院

六、新型氣象指數保險可與傳統農業保險形成有效補充

氣象災害是農戶面臨的主要風險之一。調研數據顯示，95%的受訪者都不同程度地因為氣象災害遭受過損失。面臨的氣象災害因不同地域會有所差別，主要包括水災（84%）、旱災（72%）、冰雹（52%）、風災（56%）、雪災（48%）和持續低溫凍害（42%）（圖1.18）。

圖1.8：受訪農戶面臨的主要氣象災害

資料來源：中國普惠金融研究院

氣象指數農業保險是相對于傳統農業保險的一種農業保險產品模式。二者本質的區別在于，傳統農業保險產品的理賠依據是測定被保險農田的產量或收入;氣象指數作物保險產品的賠付依據是與農場產量或收入高度相關，但又獨立于標的的一個或幾個指數化的天氣變量，如天氣事件、溫度、降水等。

盡管很多種植大田作物的農戶目前都已經被傳統的政策性農業保險所覆蓋，但是以農作物產量或收入為保險標的的傳統農業保險普遍存在道德風險、逆向選擇風險等問題，缺乏客觀、透明、快捷、經濟的災害損失評估方法。

當調研人員向農戶詳細解釋氣象指數的可測量性、客觀性、公開性、人為不可操縱性等特征后，大部分受訪農戶認為氣象指數保險可以更有效地幫助他們應對由氣象災害帶來的風險，61%的受訪者表示愿意在已有的政策性農業保險的基礎上，購買氣象指數保險作為補充。

尋路氣象指數保險

中國政府把鄉村振興、解決三農問題提到了戰略高度，為農業、農民和農村相關的保險市場帶來巨大的發展機遇。其中，農業保險為農業發展以及糧食安全保駕護航，屬于政府主導、政策推動型險種。氣象指數保險作為一種創新型農業保險產品，能夠有效幫助農業經營主體降低因氣象災害帶來的風險，從而提高收入。成功推廣氣象指數保險需要聯動政府、金融機構、業內專家、保險公司、科技公司、農業經營主體等在內的利益相關者，使各參與方形成合力，共同打造中國創新數字農險樣板。

一、配合已有金融產品，創新商業模式

通過“基本險+附加險”的創新模式加強現有品種的保險深度。為進一步加強現有保險的深度，可以嘗試“基本險+附加險”的創新模式，例如，保險產品可以設計成一部分是傳統保險，另外附加氣象指數保險;又如，在經營政策性保險的過程中，可以給農戶、養殖戶、種植大戶和合作社介紹一下商業的雇主責任險和人畜共患保險，提高農戶綜合抗風險保障能力。這可以使得保險公司在經營農業保險過程中，其商業保險業務也得到一些發展，從而更好地提高其經營農險的積極性。

開展“農業保險+”，實現農業保險與其他業務部門合作的一體化。農業保險具有風險防范、杠桿作用、增信功能等多種屬性，鄉村振興戰略的提出促使其呈現出一個更加多元化、立體化、一體化的態勢。農業保險和農業信貸是當前中國支農惠農的重要金融工具，加強銀保互動對于解決農村金融抑制問題具有現實指導意義。

一方面，農業保險作為抵押品替代信號，能夠有效緩解農戶所受信貸配給，增加其信貸可得性和信貸額度;另一方面，農業保險也可依托于農村信貸擴張促進農戶收入水平提高，從而推動農業保險有效需求增長。因此，理論上農業保險與農村信貸可以實現互動協調發展。

在實踐過程中，安徽省長豐縣以特色農業草莓為對象，開發了基于綜合險保障的銀保合作信貸產品，研究發現長豐模式有效緩解了農業保險和農村信貸對農戶的雙重約束，擴大了金融供給與需求，實現了銀行、保險公司和農戶合作共贏。因此，探索以“信貸+氣象指數保險”的模式來服務“最后一公里”，有助于農戶獲得貸款、擴大農業生產、增加收入、降低農村地區因氣象災害致貧和返貧的風險。除此之外，“訂單+保險”“訂單+保險+期貨”等創新模式也可以進一步探索。

二、突破試點品種，推動規模效應

單品種的氣象指數保險產品創新很難獲得大面積成功。在現有的農產品保險產品體系下，氣象指數保險的試點只能從新品種開始，極大限制了試點的可操作性和最終效果，在種植類農產品上尤其明顯。

目前，已有的農業保險基本覆蓋了小麥、玉米、馬鈴薯等主糧、露地和設施蔬菜以及中藥材等種植區域較廣的特色農產品。因此，在選擇新品種進行氣象指數保險設計和推廣的過程中，會面臨兩個主要問題：一是尚未被農業保險覆蓋的新型特色保險品種難以尋找;二是新型特色保險品種難以形成規模效應，難以達到商業可持續的目標，從而阻礙氣象指數保險的推廣。

嘗試非種植類品種，突破試點品種。除了種植品類外，氣象指數保險還可在其他非種植類品種保障方面發揮重要作用。例如，廣東水產類總產值占該省農林牧漁總產值的21%，但長期受到臺風、強冷空氣、強降雨等氣象災害的負面影響。不同于種植類品種，已有農業保險尚未大規模覆蓋到水產品類，可通過推進氣象指數保險在水產品類上的應用，有效促進當地農業發展。

三、加強市場對氣象指數保險的認知，推進基層服務部門能力建設

基層工作人員難以獲得有效的保險知識培訓，推廣氣象指數保險能力不足。雖然政府重視并積極參與農業氣象指數保險試點工作，但尚有挑戰。在座談中，甘肅省以及廣東省政府領導都表示雖然當地農業保險工作取得了一定的成效，但還存在工作進展不平衡、基層工作人員能力與職責不匹配、金融知識培訓不到位等問題。

蘭州市榆中縣太平洋保險的負責人提到，他們負責268個行政村的覆蓋，地域分散，基層人員嚴重不足。由于地域分散，基層人員的能力建設也遇到巨大障礙，基層工作人員很難得到有效的保險和金融知識培訓，創新型保險品種宣傳推廣難度大。

加強對政府、相關機構人員（尤其是基層工作人員）、農戶等金融素養及能力水平較弱群體的金融能力建設，以釋放農業保險（包括氣象指數保險）的真實需求。從需求端來看，實證研究結果顯示農戶的受教育程度和對農業保險的認知程度與其對農業保險的需求呈顯著正相關。

在受訪樣本中，起初僅有35%的農戶聽說過氣象指數保險產品，但是對其并不了解，大多表示不會購買。但當調研人員向受訪農戶詳細解釋氣象指數產品的保障和理賠方式后，約56%的受訪者表示愿意購買這種保險產品，61%的受訪者認為氣象指數保險可以作為已有的傳統農業保險產品的有效補充。

由此可見，提升農戶的金融知識水平能夠更加有效地釋放其對氣象指數保險的潛在需求，從而幫助其更好地管理農業風險。從供給端看，訪談結果表明，無論是政府還是保險公司的基層工作人員都難以獲得有效的保險知識培訓，推廣氣象指數保險能力不足。因此，氣象指數保險的供給端同樣需要加強能力建設。

四、建立氣象指數保險相關數據庫，進行數字化賦能

氣象指數保險產品設計需要搜集長序列歷史氣象、理賠數據以及農戶農作物產量數據以判斷氣象指數和農作物產量的相關關系和賠付標準。所以氣象及農戶相關數據搜集的準確性和合理性直接關系到費率厘定的合理性，不準確的數據會導致定價偏差與理賠基差風險。

然而，中國農業生產經營者基礎信息和生產過程中農情災情信息難以歸集和利用。一方面由于中國農業農村信息化相對滯后，許多農業農村信息缺失和有偏。

例如，項目組通過對廣東清遠市的實地調研發現，由于農村土地碎片化嚴重，農戶數量多，承保工作量大且難，尤其是很多農民外出打工，收集資料和簽名需要花費大量精力。農戶信息不健全、不準確，如不少林農林權證更換不及時，投保面積與實際面積不一致，或承保合同與林權證面積不符。

另一方面已有的一些信息大多分散并由相關政府部門掌控，由于制度和部門利益原因，也有數據安全方面考慮，中國農業保險相關信息難以共享和利用。

2019年《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》提出要“加大投入力度，不斷提升農業保險信息化水平”，為農業保險積累數據和信息，同時，要求“逐步整合財政、農業農村、保險監督管理、林業草原等部門以及保險機構的涉農數據和信息，動態掌握參保農民和農業生產經營組織相關情況”，為農業保險提供信息支撐和服務，也能“從源頭上防止弄虛作假和騙取財政補貼資金等行為”。

因此，政府支持建立完備氣象觀測站、統計調查團隊、氣象數據庫等就尤為重要，可以有效促進氣象指數保險的發展。

【本報告由中國人民大學中國普惠金融研究院授權《財經》雜志獨家發布，文章基于國際金融公司（“IFC”）在英國繁榮基金支持下于2019年在中國啟動的數字農業氣象指數保險項目的研究成果】