“法律監督”新解

張偉

“在辦案中監督、在監督中辦案”這一理念所提出的“新法律監督論”，以訴訟監督來概括法律監督的規范內涵，堅持了我國憲法和法律關于檢察機關的法制定位，符合檢察制度起源、演變的一般司法規律，結合了我國檢察制度實際和最新發展，契合國家治理體系和治理能力現代化的時代精神，應當成為我們對于檢察機關法律監督的科學理解和新共識。

檢察權是一種什么性質的權力，或者說，如果檢察機關是法律監督機關，那么法律監督的內涵和邊界在哪里？這不僅是檢察理論研究中的基礎性問題，也是決定檢察改革方向和路徑的重大現實問題。無疑，檢察機關恢復重建40年來，以憲法為基礎，檢察機關開展了卓有成效的法律監督工作，為推進我國的法治建設、維護國家法制統一作出了有目共睹的重大貢獻。不幸的是，長期以來，圍繞檢察機關的檢察權、法律監督的性質和內涵，一直存在相當的分歧和爭論。

如何在既有檢察權理論研究的基礎上進一步理清檢察權的內涵、性質和邊界，不僅有助于推進作為檢察理論基礎性問題的檢察權研究，并有助于推動形成新的檢察權共識，進一步深化關于中國特色社會主義的檢察制度、司法制度優越性的理解，最終有助于堅持、鞏固和發展、完善中國特色社會主義檢察制度。

“在辦案中監督、在監督中辦案”是高檢院黨組和張軍檢察長基于國家監察體制改革和司法責任制改革等檢察履職的新形勢提出的新時代檢察工作理念。從“在辦案中監督、在監督中辦案”的內涵出發，該理念的重大意義毋寧是提出了一種新時代的“法律監督論”，其要旨或許可以概括為：法律監督即訴訟監督。訴訟監督作為檢察機關法律監督的實質內涵，即存在于訴訟過程，以訴訟為形式、工具和載體，以監督為權力行使之目的。也就是說，法律監督當然不是指所有關于法律的一般意義上的“監督”，而是限于國家憲法和法律規定范圍內進行的法律監督;從現行關于檢察機關法律監督的規范和實踐來看，這個法律監督就是通過各種形式的訴訟活動開展的法律監督，不僅包括刑事訴訟，而且還包括民事訴訟、行政訴訟，更包括新進增加的公益訴訟。檢察機關的法律監督，因而在其訴訟性的意義上也可以理解為訴訟監督，即這是一個擴展了的訴訟監督概念;哪里有訴訟，哪里就有檢察機關的法律監督;訴訟之邊界，即檢察機關法律監督之邊界。

一、法律監督的“一元論”和“多元論”之爭

理解這一新“法律監督論”，我們有必要回顧檢察理論中長期以來的法律監督“一元論”和“多元論”之爭。人民檢察理論的奠基人王桂五最早提出了堅持法律監督一元論命題。大體而言，王桂五所主張的法律監督一元論，堅持法律監督的概念等同于檢察權的概念，檢察機關包括公訴職權在內的各項職權統一于法律監督，是法律監督的具體形式;檢察機關的法律監督并不是單純局限于刑事領域的局部的有限的法律監督，而是包括民事、行政在內的全面的法律監督。

法律監督一元論的論辯對象是法律監督多元論。王桂五提倡法律監督一元論時期的法律監督多元論，主要表現在質疑檢察機關能否是壟斷法律監督職權的機關上，是與當時檢察機關恢復重建和確立法律監督機關地位的特殊時代背景密不可分。但進入20世紀90年代和21世紀初期，法律監督多元論則主要是對檢察機關的各項職權統一于法律監督（這是法律監督一元論的主要內涵之一）進行質疑和批判。法律監督多元論的主要主張在于，法律監督權不能涵蓋檢察權，檢察權和法律監督權是兩種并列的權力。在多元論看來，檢察權即為法律監督權的命題缺乏正當性，而這恰恰是“一元論”的核心要旨;另外，基于檢察權與法律監督權本是兩種性質迥異的權力形態，多元論主張，檢察權屬于一種訴訟權力，受訴訟法律關系調整，而法律監督權則明顯不屬于訴訟權力;法律監督職能與控訴職能根本不能兼容一體?？傮w來看，20世紀90年代以來，以訴訟法學界為代表的關于檢察權和法律監督涵義的研究，有相當一部分代表認為，檢察權在本質上是一種以公訴權為代表的行政權，這也是檢察權的本質;至于法律監督，不僅正當性存在相當疑問，而且至少是與檢察權并列的不同性質的權力。

應當看到，一元論和多元論關于檢察權和法律監督涵義的理解均存在不足。一元論首先堅持的是檢察機關是法律監督機關的憲法定位，并據此對檢察機關是法律監督機關、檢察權即法律監督權作了規范性解釋。但遺憾的是，一元論并未對檢察權或法律監督權的據以內涵作進一步闡明，僅止步于“檢察機關的各項職能都應當統一于法律監督都是法律監督的一種表現形式”。也就是說，在一元論的視野內，檢察權、法律監督依然過于原則甚至模糊，法律監督的邊界依然難說清晰。一元論關于法律監督的解釋雖然堅持了檢察機關的憲法定位，但失之于過寬。

對于多元論來說，雖然具體表述有別，但有許多共同之處。主要包括：將檢察機關的權力區分為公訴權力和監督權力，不認可檢察機關的職權可以或者應當統一于法律監督;認為檢察機關執監督權和公訴權于一身，是既當裁判員又當運動員，于正當程序及法治理念多有沖突，還存在“誰來監督監督者”的難題。雖然這些難題在一元論那里并沒有明確的答案或者妥當的解決，但必須指出的是，事實上眾多多元論者對檢察權、法律監督權提出質疑、批判，其理論預設在于以英美法系對抗制下檢察機關作為公訴人亦即訴訟當事人之一的角色定位為參照標準，認為我國檢察機關不應當定位于法律監督機關，更不應當被作為司法機關之一，而是應當作為代表國家進行公訴的行政機關。顯然，根據多元論對于檢察機關作為法律監督機關的理解，其并不認同我國憲法和相關法律對檢察機關的規范定位，而是從檢察機關履行公訴職能作為檢察權的本質屬性作為出發點，基于公訴屬于行政權，故其認為檢察權實質上就是行政權，行政權乃檢察權之本質;而且將檢察機關作為法律監督機關，是定位錯誤，有違法治和正當程序。這種看法，固然是看到了一元論關于法律監督的理解過分原則和模糊，但多元論的主張實際上是背離了檢察機關的憲法定位，而且從根本上否定了當前將檢察機關作為司法機關之一的法制基礎。

二、理解法律監督內涵的考量因素

如果說一元論所理解的法律監督權過于原則和寬泛，而多元論所理解的法律監督又過于狹窄和狹隘，那究竟什么才是關于法律監督內涵的恰切理解呢？

筆者以為，所謂關于檢察權或法律監督權的恰切理解，應該綜合考慮以下幾個方面：

首先是我國憲法和法律關于檢察機關的規范定位。這既是我國檢察制度的法制基石，也是我們思考法律監督內涵和邊界的邏輯起點。

其次則是能夠涵蓋當前檢察機關的職權范圍，即在新的法律監督內涵之下，目前的所有檢察職權可以得到法律監督意義上的融貫性解釋，或者說可以在法律監督的具體內涵上能夠統一起來。

第三，應當考慮到檢察制度發展的一般規律，充分吸收借鑒其他國家和地區檢察制度發展變遷的理論和實踐，我國的檢察制度在基本原理上至少不與之存在明顯沖突。

第四，應當充分結合中國國情和有中國特色的社會主義檢察制度實際，必須立足于現階段我國獨特的政治制度和政法體制，避免法律監督的內涵以西方法治或者三權分立為判準，這樣就完全脫離了中國的國情和檢察實踐，成為虛無縹緲的理論空中樓閣。

第五，應當結合當代中國檢察制度的最新發展變化，以與不斷發展的檢察實踐相結合的檢察理論來進行總結，并保留相當程度地面向未來進一步發展的開放性。在司法體制改革、監察體制改革、以審判為中心的訴訟制度改革等多重改革疊加的新時代形勢下，法律監督的內涵應當有能力涵攝這些檢察制度最新的進展。

總的指導原則是，在堅持上述各種考慮的同時，法律監督的內涵既不能如一元論那種容易過于原則和寬泛，更不能像多元論或者眾多檢察權質疑論、批判論那樣過于狹窄和狹隘，而是結合了中國法制實際和國情、檢察發展規律以及檢察制度的最新發展于一體的“新法律監督論”。

正是基于上述考慮，筆者以為，“在辦案中監督、在監督中辦案”這一新時代檢察工作理念正可以作為這一新法律監督論的概括。由于檢察機關的法律監督權是通過參與具體的訴訟程序來行使的，無論是審查逮捕、偵查監督、審判監督、審查起訴、刑事執行監督，還是民事、行政檢察、公益訴訟檢察，都是在訴訟過程中完成的，訴訟是檢察機關法律監督的基本載體（甚至是唯一的載體）。因之，所謂法律監督，其實質即訴訟監督，就是檢察機關在各類訴訟過程中對訴訟參與各方的訴訟活動是否依法進行所進行的監督。檢察權是體現在訴訟過程中的權力，訴訟即監督，訴訟是形式、工具，監督則為其目的、本質。訴訟監督乃是檢察權或法律監督的核心和實質內涵，這也是檢察機關作為司法機關的根本屬性。

應該說，一元論本身對訴訟作為檢察權的基本載體是有認識的。但是由于一元論存在著將法律監督過分原則化和泛化的危險，即容易導向檢察機關從事一般監督活動的危險，而未能將訴訟這個檢察權運行的形式載體上升到法律監督的本質屬性的高度。而同一元論相比，法律監督訴訟論最大的貢獻在于進一步將法律監督的內涵具體到訴訟活動上，也就將檢察權的運行限定在了確定性的訴訟上，從而確定了檢察機關的活動范圍。這樣就既堅持了檢察機關作為法律監督機關的憲法定位，又實事求是地將其明確化、具體化，使其不至于漫無邊際，也就使得檢察機關的主責主業有了確定的答案。另外，同多元論相比，法律監督訴訟論堅持了我國憲法關于檢察機關是法律監督機關的定位。因此，較之于單純的多元論，法律監督訴訟論對檢察權的解釋更為客觀和理性，因而更能反映當前有中國特色的檢察權運行實際。

三、新法律監督論的根據

首先，從檢察制度的歷史發展來看，現代檢察制度淵源于職權主義司法體制下的司法分權，我們要從分權制衡的監督意義上理解檢察權本身的法律監督意義。如果說檢察機關著眼于“國家權力之雙重控制”，也就在刑事訴訟中處于中立的監督者地位，那么之所以說訴訟即監督，也主要是從檢察權本身是分立于司法權之外這個分權制衡的意義上來理解的。理解了檢察權在訴訟上對原來職權主義訴訟模式下法院的分權，則基于這個分權本身，訴訟（公訴）當然屬于監督（也就是具有法律監督內涵）。

第二，提倡法律監督訴訟論，除了根據憲法關于檢察機關是法律監督機關的明確定位外，另一個重要的法制根據在于我國訴訟制度的新發展，特別是公益訴訟制度的確立，從而使得檢察機關形成了刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟、公益訴訟等四大法律監督體系。改革開放以來的檢察實踐表明，法律監督早已從刑事訴訟擴展至三大主要訴訟程序之中，尤其是“四大檢察”的提出，正可以說明目前的法律監督更接近于脫離了局部的“刑事訴訟監督”而邁向全面的“法律監督”。這里的“全面”，并非指那種容易招致誤解的“一般監督”，而是經由三大訴訟程序來實現對國家和個人（公訴）之間、個人與個人之間（民事訴訟）、公權力與個人之間（行政訴訟）法律關系的監督。這個監督范圍不能說小，因為三大訴訟基本涵蓋了幾乎所有的社會法律關系;但在法律監督訴訟論的視野內，法律監督又必須依憑訴訟這個特定的法治化平臺，使得法律監督顯得像“戴著鐐銬跳舞”，只是這里的“鐐銬”是法治的“鐐銬”，是正當程序的“牢籠”，其目的正在于公平正義之實現。因之，在檢察機關的法律監督職權擴展至三大訴訟法范圍內并走向四大檢察之際，新法律監督論是對檢察權最為全面且符合實際的概括和提煉。

第三，在國家治理體系和治理能力現代化的新時代背景下，新法律監督論尤為契合這一時代主題。因為現代社會治理最終必然體現為司法治理，檢察機關正是我國司法機關之一，是司法治理的主體之一。司法機關參與社會治理，其獨特的優勢在于，以司法的力量，用程序的渠道，化解社會矛盾，把重大社會問題引入法律解決的途徑，而不是讓重大社會問題走向政治化。在司法治理這個意義上，以訴訟性來解釋和限定法律監督的范圍，不僅不是縮小或狹隘了檢察機關的權力作用半徑，毋寧是可以與時俱進地大大拓展檢察機關參與社會治理的范圍。同時，法律監督訴訟論積極重視并肯定檢察機關的司法屬性，在中國司法的語境下，其與法院共同作為司法機關，其司法治理的合力將得以進一步凸顯，其未來參與現代社會治理的效果也就更加值得期待。

四、結論

鑒于理解檢察權的一元論和多元論進路，或失之于過寬泛，或失之于過狹隘，“在辦案中監督、在監督中辦案”這一理念所提出的“新法律監督論”試圖基于現有政治和法律體制的實際來對法律監督的內涵作出新的規范性解釋。一言以蔽之，哪里有訴訟，哪里就有法律監督;并且哪里有訴訟，哪里才有法律監督。以訴訟監督來概括法律監督的規范內涵，堅持了我國憲法和法律關于檢察機關的法制定位，符合檢察制度起源、演變的一般司法規律，結合了我國檢察制度實際和最新發展，契合國家治理體系和治理能力現代化的時代精神，應當成為我們對于檢察機關法律監督的科學理解和新共識。

（作者為北京市朝陽區人民檢察院四級高級檢察官）

責任編輯：尚國敏