加快建立長(zhǎng)江流域污染賠償機(jī)制

周鋒

上世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)重大水污染事件呈多發(fā)趨勢(shì)，其中長(zhǎng)江流域內(nèi)最為典型的是船舶污染和沿江流域工業(yè)（排污）污染。《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境的共保聯(lián)治，提出探索建立污染賠償機(jī)制。2020年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《長(zhǎng)江保護(hù)法》，明確了長(zhǎng)江流域綠色發(fā)展紅線(xiàn)和綠色發(fā)展措施。因此必須加快建立長(zhǎng)江流域污染賠償機(jī)制。

一、問(wèn)題與成因

一是內(nèi)河船舶污染損害影響大，賠償強(qiáng)制保險(xiǎn)落實(shí)不足。

船舶污染事故易造成巨大的社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)損失，發(fā)生在長(zhǎng)江取水口附近的船舶油污事故，更是威脅千百萬(wàn)民眾的飲水安全。內(nèi)河船舶所有人抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，賠付能力有限，受害人很有可能無(wú)法獲得充分的賠償。我國(guó)目前已經(jīng)加入了CLC69和CLC92（油污損害民事責(zé)任公約），但除香港外尚未加入FC71和FC92（油污損害賠償基金公約）。在油污損害賠償責(zé)任方面，我國(guó)已建立內(nèi)河危險(xiǎn)化學(xué)品污染損害賠償責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，但內(nèi)河危險(xiǎn)化學(xué)品污染損害責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施辦法尚在起草過(guò)程中，損害評(píng)估體系也不完善。

二是工業(yè)（排污）污染尚未出臺(tái)具體的賠償細(xì)則。

長(zhǎng)江沿岸集聚著約40余萬(wàn)家化工企業(yè)，并分布著五大鋼鐵基地、七大煉油廠，以及上海、南京、儀征等石油化工基地?！盎币殉刹粻?zhēng)事實(shí)。隨著各類(lèi)化工園區(qū)的建立和港口碼頭、儲(chǔ)罐、化工項(xiàng)目的集聚，長(zhǎng)江水質(zhì)污染的風(fēng)險(xiǎn)逐年增加?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》中規(guī)定的是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，即對(duì)于排污事件，行為人已存在污染環(huán)境的行為，應(yīng)依法承擔(dān)損害責(zé)任，但對(duì)符合排污標(biāo)準(zhǔn)但隨著排污頻次增多，水體中的有害物質(zhì)逐漸累積造成損失的排污行為，還沒(méi)有細(xì)化責(zé)任。對(duì)于水環(huán)境污染損害的賠償細(xì)則，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中提出了污染嚴(yán)重者，多次污染或故意、主觀污染者應(yīng)加倍賠償甚至懲處，但并沒(méi)有具體的賠償細(xì)則。

三是跨區(qū)域污染糾紛事件中的司法介入不足。

長(zhǎng)江流域各類(lèi)水污染事件的賠償及訴訟模式各不相同，比如船舶油污損害賠償基金模式、船舶強(qiáng)制保險(xiǎn)模式、違法企業(yè)行政公益訴訟模式等，甚至不得不采取民事公益訴訟的模式向侵權(quán)人索賠。長(zhǎng)江流域跨區(qū)域水污染糾紛處理過(guò)程中，司法介入嚴(yán)重不足或司法介入有限，訴權(quán)行使不暢和審判權(quán)行使缺位。

二、建議

第一，健全長(zhǎng)江流域水污染環(huán)境損害賠償鑒定評(píng)估體系。

建立健全長(zhǎng)江流域水污染環(huán)境損害賠償制度體系，對(duì)損害賠償磋商全過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，明確生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的適用范圍、定義、主要領(lǐng)域、主要內(nèi)容、主要原則和相關(guān)要求，規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)項(xiàng)目的組織實(shí)施，規(guī)范損害賠償工作信息公開(kāi)的相關(guān)要求，以及公眾舉報(bào)的處理等，明確開(kāi)展損害賠償工作的相關(guān)流程和要求，確保損害賠償制度正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

第二，明確長(zhǎng)江流域水污染賠償事件的主管機(jī)構(gòu)及職能。

建議從方便訴權(quán)和審判權(quán)行使方面重新考量審判組織的建構(gòu)，提高司法權(quán)威。該審判機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是非普通地方法院，而是由專(zhuān)門(mén)法院來(lái)管轄長(zhǎng)江流域水污染案件。建議將長(zhǎng)江流域水污染事件的管轄權(quán)賦予海事法院。一是擴(kuò)展海事法院管轄區(qū)域至長(zhǎng)江流域的主要支流因船舶、港口、岸邊工程以及陸源污染等引起的長(zhǎng)江流域水污染糾紛;二是改變長(zhǎng)江流域水污染案件的特殊地域管轄規(guī)則，提高審級(jí)、減少管轄法院;三是將長(zhǎng)江流域水污染行政案件的審判權(quán)賦予海事法院，實(shí)行對(duì)長(zhǎng)江流域水污染案件的全面管轄。

第三，建立長(zhǎng)江流域水污染事件公益訴訟及賠償程序。

建立有效的水污染賠償訴訟程序，完善長(zhǎng)江流域水污染糾紛的處理機(jī)制。建議一是長(zhǎng)江流域水污染公益訴訟可分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類(lèi)，不同的公益訴訟適用于不同的長(zhǎng)江流域水污染案件的需要;二是設(shè)計(jì)由個(gè)人、環(huán)保民間組織或長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局提起長(zhǎng)江流域水污染公益訴訟的程序，以及由檢察機(jī)關(guān)提起長(zhǎng)江流域水污染公益訴訟的具體程序;三是結(jié)合各類(lèi)綠色基金、保險(xiǎn)制度和其他相關(guān)金融工具，明確訴訟后有關(guān)賠償款賠付的具體程序。

（作者為全國(guó)政協(xié)委員，九三學(xué)社中央委員、社上海市委專(zhuān)職副主委）

責(zé)任編輯：尚國(guó)敏