加快建立長江流域污染賠償機制

周鋒

上世紀80年代以來，隨著經濟的快速發展，我國重大水污染事件呈多發趨勢，其中長江流域內最為典型的是船舶污染和沿江流域工業（排污）污染。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》強調長三角地區生態環境的共保聯治，提出探索建立污染賠償機制。2020年12月，全國人大常委會通過《長江保護法》，明確了長江流域綠色發展紅線和綠色發展措施。因此必須加快建立長江流域污染賠償機制。

一、問題與成因

一是內河船舶污染損害影響大，賠償強制保險落實不足。

船舶污染事故易造成巨大的社會影響和經濟損失，發生在長江取水口附近的船舶油污事故，更是威脅千百萬民眾的飲水安全。內河船舶所有人抗風險能力低，賠付能力有限，受害人很有可能無法獲得充分的賠償。我國目前已經加入了CLC69和CLC92（油污損害民事責任公約），但除香港外尚未加入FC71和FC92（油污損害賠償基金公約）。在油污損害賠償責任方面，我國已建立內河危險化學品污染損害賠償責任強制保險制度，但內河危險化學品污染損害責任保險的實施辦法尚在起草過程中，損害評估體系也不完善。

二是工業（排污）污染尚未出臺具體的賠償細則。

長江沿岸集聚著約40余萬家化工企業，并分布著五大鋼鐵基地、七大煉油廠，以及上海、南京、儀征等石油化工基地。“化工圍江”已成不爭事實。隨著各類化工園區的建立和港口碼頭、儲罐、化工項目的集聚，長江水質污染的風險逐年增加。《中華人民共和國民法典》中規定的是過錯責任原則，即對于排污事件，行為人已存在污染環境的行為，應依法承擔損害責任，但對符合排污標準但隨著排污頻次增多，水體中的有害物質逐漸累積造成損失的排污行為，還沒有細化責任。對于水環境污染損害的賠償細則，《中華人民共和國環境保護法》中提出了污染嚴重者，多次污染或故意、主觀污染者應加倍賠償甚至懲處，但并沒有具體的賠償細則。

三是跨區域污染糾紛事件中的司法介入不足。

長江流域各類水污染事件的賠償及訴訟模式各不相同，比如船舶油污損害賠償基金模式、船舶強制保險模式、違法企業行政公益訴訟模式等，甚至不得不采取民事公益訴訟的模式向侵權人索賠。長江流域跨區域水污染糾紛處理過程中，司法介入嚴重不足或司法介入有限，訴權行使不暢和審判權行使缺位。

二、建議

第一，健全長江流域水污染環境損害賠償鑒定評估體系。

建立健全長江流域水污染環境損害賠償制度體系，對損害賠償磋商全過程進行規范，明確生態環境損害鑒定評估的適用范圍、定義、主要領域、主要內容、主要原則和相關要求，規范生態環境損害修復項目的組織實施，規范損害賠償工作信息公開的相關要求，以及公眾舉報的處理等，明確開展損害賠償工作的相關流程和要求，確保損害賠償制度正常有效運轉。

第二，明確長江流域水污染賠償事件的主管機構及職能。

建議從方便訴權和審判權行使方面重新考量審判組織的建構，提高司法權威。該審判機構應當是非普通地方法院，而是由專門法院來管轄長江流域水污染案件。建議將長江流域水污染事件的管轄權賦予海事法院。一是擴展海事法院管轄區域至長江流域的主要支流因船舶、港口、岸邊工程以及陸源污染等引起的長江流域水污染糾紛;二是改變長江流域水污染案件的特殊地域管轄規則，提高審級、減少管轄法院;三是將長江流域水污染行政案件的審判權賦予海事法院，實行對長江流域水污染案件的全面管轄。

第三，建立長江流域水污染事件公益訴訟及賠償程序。

建立有效的水污染賠償訴訟程序，完善長江流域水污染糾紛的處理機制。建議一是長江流域水污染公益訴訟可分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類，不同的公益訴訟適用于不同的長江流域水污染案件的需要;二是設計由個人、環保民間組織或長江流域水資源保護局提起長江流域水污染公益訴訟的程序，以及由檢察機關提起長江流域水污染公益訴訟的具體程序;三是結合各類綠色基金、保險制度和其他相關金融工具，明確訴訟后有關賠償款賠付的具體程序。

（作者為全國政協委員，九三學社中央委員、社上海市委專職副主委）

責任編輯：尚國敏