中國國有林區體制變遷的邏輯特征與實踐取向

張 壯 趙紅艷

（1.中共青海省委黨校區域經濟研究中心;2.中共青海省委黨校哲學社會學教研部 青海 西寧 810001）

新中國成立以來，為全面提高國有林區發展質量，中國國有林區體制機制在理論和實踐上經歷多次探索，歷經多次變遷,逐步從管制體制向治理體制轉換，并取得一定成效。但通過梳理新中國成立以來國有林區體制機制的演進過程，并重點歸納其變遷的邏輯特征和內在邏輯規律，發現國有林區體制變遷的成果很難鞏固。究其原因，是因為國有林區始終沒有完全走出舊體制的影子和羈絆，路徑依賴的痼疾難以打破，存在著較為嚴重的內部人控制現象，導致我國國有林區資源資產流失閑置，有效產出不足，致使林區人民生活相對貧困。因此，進入新時代，在加快構建國有林區現代治理體制的過程中，需打破傳統模式形成的桎梏，強化多樣化治理的實踐取向，從而為我國生態文明和美麗中國建設提供更多經驗啟示和理論支持。

一、理論基礎與分析模型構建

新制度經濟學基于科斯的開創性貢獻，以阿爾奇安、德姆塞茨、張五常、威廉姆森、諾斯等為主要代表，在20 世紀70、80 年代迅猛發展，逐步與主流經濟學融合，后又進一步吸收新奧地利學派、演化經濟學、行為經濟學等思想，來解釋制度起源、制度選擇以及制度演化的復雜過程。新制度經濟學認為，制度是影響一個國家和地區經濟增長和社會發展的最重要因素。制度變遷理論作為新制度經濟學重要內容，其實質就是用一種高收益制度替代低收益制度的改革過程。制度變遷理論又被分為四類:第一類是按照變遷的主動性不同，劃分為強制性變遷和自發性變遷;第二類是依據變遷的變化大小，劃分為移植式制度變遷和創設式制度變遷;第三類是依據變遷的規模差異，劃分為整體制度變遷和局部制度變遷;第四類是依據變遷進程的不同，劃分為激進式變遷和漸進式變遷。可見，無論對其進行何種分類，新制度經濟學制度變遷理論的誕生都離不開一定的經濟和社會背景因素的影響，且隨著經濟社會的快速發展，必然對原有制度進行適應性調整。

我國國有林區體制的生成、發展、成熟、衰退充分體現了制度變遷的動態屬性和時序特征，為了更深入直觀地理解國有林區體制變遷問題，可以借助供求模型來說明國有林區體制變遷行為，如圖1 所示。

圖1

在圖1 中，縱坐標代表體制變遷成本，橫坐標代表體制變遷數量。S 代表國有林區體制變遷前的體制供給曲線，表明國有林區體制從決定創建，到付諸實施，再到運行評估等一系列過程所需花費的成本。S 曲線向右上方傾斜，表示國有林區體制變遷數量與體制變遷成本之間存在一種正相關關系，即體制變遷數量越多，發生的成本就越大。而另一條曲線D 代表國有林區體制變遷前的體制需求曲線，表明對國有林區體制變遷的需求程度大小。D 曲線向右下方傾斜，表示國有林區體制變遷數量與體制變遷成本之間存在一種負相關關系，即體制接受者和社會需求與體制變遷成本之間存在負相關。一般情況下，體制變遷產生的成本越大，體制變遷的需求就越小;體制變遷產生的成本越小，體制變遷的需求就越大，因此體制變遷需求曲線是向右下方傾斜的。兩條曲線，國有林區體制變遷供給曲線S 與體制變遷需求曲線D 相交于均衡點A，體制變遷數量為Q，體制變遷成本為C。由于國有林區體制變遷的動力主要取決于體制變遷的預期收益，當預期體制變遷存在凈收益時，一方面體制變遷供給會增加，這樣供給曲線S 將向右下方移動，變為供給曲線S1;另一方面，對體制變遷的需求也會相應增加，這樣需求曲線D 將向右上方移動，變為需求曲線D1，供求相互作用形成了新的均衡點E，體制變遷后數量為Q1，成本為C1。與體制變遷前的均衡點A 相比，體制變遷后的均衡點E 意味著體制變遷后運行的成本更低，在投入相同情況下，可以完成更多數量新體制的建立。以上分析是基于靜態理論對國有林區體制變遷所做的靜態分析，如果換個角度，根據動態理論對國有林區體制變遷進行動態分析，則可以看到在從均衡點A 移動到均衡點E 的過程中，那些體制變遷的先行者可以獲得更低的運行成本和更高的超額收益，相對較早的體制變遷模仿者也可以獲得一定的凈收益，直到當新的均衡點E 出現時，進行體制變遷將不會帶來新收益，實現體制變遷供求均衡，也就意味著國有林區完成了體制變遷。

二、中國林業體制改革的歷史變遷

新中國成立以來，我國一直在探索一條生態生產生活良性互動的中國特色森林可持續發展道路。期間，我國林業機構和行政管理制度歷經多次重大改革變遷，先后經歷了從界定奠基、挫折調整向體制重構過渡的幾個重要歷史階段。傳統管制的強度在不斷弱化，范圍在不斷縮小，以市場為基礎，政府、企業和社會多元共治的現代治理體制正在逐漸形成。特別是黨的十八大之后，自然資源部的成立，國家林業和草原局的組建，國有林區九龍治水的舊格局正在改變，一體化治理體制正在初步確立，管理成本和交易成本顯著降低，資源配置得到明顯優化。具體如表1 所示。

表1 新中國成立以來我國林業體制改革的歷史變遷

三、中國國有林區體制變遷的邏輯特征

（一）國有林區體制界定奠基階段:1949 年—1978 年

制度是決定一個國家和地區綜合實力長遠表現的最重要因素，而決定制度的核心要素則在于產權界定。1949 年《共同綱領》和1954 年第一部《中華人民共和國憲法》的頒布，從法律上明確了國有林區森林資源所有權屬于國家，管理權和使用權等權利由森工企業代表國家行使的全民所有產權結構，這是對國有林區產權配置的初始界定，為國有林區體制建立奠定了重要基礎。這種產權結構配置在當時國民經濟需要迅速恢復和發展的歷史條件下，滿足了國家對木材的戰略需要，但隨著生產力的快速發展，這種國有國營、政企合一、軍事化、半軍事化管理的國有產權模式弊端很快顯現出來。一方面，由于權利是由國家所選擇的代理人來行使，作為權利使用者的林業部門官員，對森林資源的使用轉讓以及最終利益的分配都不具有充分的權能，加之這些林業部門官員多數存在追求政治利益而偏離林業綜合效益最大化的動機，就使他們對林業綜合效益和其他成員監督的激勵需求明顯降低。另一方面，國家對各級林業部門官員進行充分監察的成本又非常高，而國家在選擇各級林業部門官員時也往往出于政治因素而非林業綜合效益考慮。因此，國有林區在這種國有國營產權模式下的委托代理問題就顯得十分突出，這種產權結構長期存在導致責任主體與經營主體模糊，責權利相分離不一致，激勵不相容和信息不對稱問題，使得國有林區森林資源總量快速減少，質量迅速下降。

（二）國有林區體制改革啟動階段:1978 年—1990 年

判定一種產權結構是否有效率，一個重要的衡量標準是能否將外部性成功轉化為內在化激勵，這需要必要的法律制度來保障。十年“文化大革命”的教訓和洗禮，使人們認識到依法治國的重要性。在這種背景下，國有林區開始從人治向法治轉變，陸續出臺了《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國環境保護法(試行)》等一系列法律和規章制度，正式確立了國有林區的產權制度，從法律層面為國有林區建設提供保障，開啟了依法治林的新階段，并取得了一定實效，但同時也限制了國有林區同步市場化的進程。雖然，從法律角度清晰界定了國有林區森林資源的所有權歸國家所有，但在實際工作中，具體代表國家行使所有權的部門則是模糊、不確定的，并不存在一個完整意義上擁有排他使用權、收入獨享權和自由轉讓權的部門。因此，國有林區的產權主體實際是虛置和異化的，產權權能是殘缺和不完全的。在這種失衡的體制下，森林資源市場定價難以形成，價值被嚴重低估，森林資源被粗暴掠奪，并且遭到嚴重浪費和破壞，國家利益不斷受到侵害。

（三）國有林區體制改革漸進階段:1990 年—2000 年

制度變遷理論認為，制度環境對制度變遷的速度具有重要影響，而制度環境最重要的內容就是法律和規范，相對于經濟社會快速變遷而言，法律和規范具有明顯的粘性和惰性。這一時期的國有林區開始強調政策調整，目標是探索建立現代森工企業制度，先后頒布了《林業經濟體制改革總體綱要》和《中華人民共和國森林法實施條例》，國有林區四大森工集團在這一時期開始成立，森工企業的主體資格與法律地位得到確立，在一定程度上解決了所有者缺位問題，為國有林區發展注入了新動力。但由于沒有完全從傳統計劃經濟的慣性思維和僵化體制中跳出來，長期以來形成的政企合一“一長制”經營管理模式并沒有發生根本性改變。森工企業成為國有林區實際上的產權主體，集森林資源占有、使用、收益、處置四權于一身，處于絕對強勢的控制地位，既是管資源的政府，又是用資源的企業，“管資源”與“砍樹木”同出一家。在利益、市場及周邊環境影響下，國有林區很難建立起對森林資源的有效監督機制，結果毀林開墾、監守自盜、違法用地、無序開發、過度采伐、偷采礦藏等問題時常發生在國有林區的一些林業局中。

（四）國有林區體制改革深入階段:2000 年—2015 年

一個地區在無法提高生產技術水平的情況下，只有通過產權變革，重置獎懲機制，才能獲取專業化和勞動分工帶來的收益價值，才能達到生產的可能性邊界。在這一時期，對森工企業的改革已經不能從根本上解決國有林區轉型發展所面臨的諸多問題，需要對國有森林資源的產權進行改革，這在當時已經形成共識。期間，國家為推進國有林區產權制度改革，先后出臺和實施了《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》《關于加強國有林場森林資源管理保障國有林場改革順利進行的意見》等一系列林業相關政策，并把黑龍江伊春重點國有林區、吉林森工集團等確定為先期改革試點地區，取得了一定的實踐探索經驗，但在試點實踐過程中，具體產權契約設計和程序操作上仍處于不確定、不完全、不完整的殘缺狀態。例如，從伊春國有林權改革試點來看，它的林地承包經營權僅僅被鎖定在試點林業局的林業在冊職工。這種產權設計容易導致投資風險增大、資源配置劣化、運轉效率低下、有效產出不足，難以得到國家承認和扶持，林權改革的預期目標也難以實現。另外，由于長期缺乏統一管理，國有林區的森林、生態、環境、資源管理權限分散在十多個部門，相互掣肘、交叉管理、重復發證、林權糾紛等問題比較突出，容易造成無人管理，出現管理真空，嚴重影響工作的具體落實和深入進行，難以實現林地最大化利用和生態產品的最大化產出。

（五）國有林區體制進入重構階段:2015 年以來

國有林區體制機制現代化構建是從傳統管制向現代治理轉變的過程，是追求以改善生態民生，增強發展活力，實現公共利益最大化為目標的善治，需要不斷推進治理主體、治理方式和治理工具等方面的改革與創新。自2015 年以來，國家陸續出臺了《國有林區改革指導意見》《東北內蒙古重點國有林區森林經營方案編制指南》《關于促進林草產業高質量發展的指導意見》等文件。2018 年3月，新組建的國家林業和草原局引領改革創新，國有林區封閉僵化、權利沖突、低效運轉、無序利用和資源閑置等問題開始得到明顯改善，國有林區各項改革取得了階段性進展。一是進入了全面保護發展的新階段。全面禁止天然林商業性采伐，森林資源消耗明顯減少，森林蓄積明顯增加。二是林業職工生活整體滿意度有所提升。當地職工群眾工資水平得到提高，住房、醫療、教育、養老條件獲得改善。三是政事企分開推進較快。據統計，目前林區森工企業已剝離機構706 個，人員5.1 萬人。四是森林資源監管得到進一步強化。基本形成了較為完善的強林惠林政策體系。五是政府職能轉變顯著。地方政府在抓改革、保生態、惠民生、促轉型方面的作用越來越明顯。盡管取得的成效很大，但國有林區的正外部性還難以實現內部化，改革壓力較大，動力仍然不足，還存在如地方政府和林業部門的林權糾紛、林權證內城鎮建設用地違法、政策性負擔沉重、資金投入嚴重不足、森工企業地位尷尬、林業職工生活非常艱苦、基礎設施較為落后等一些歷史遺留問題，這些問題亟待從根本上解決。

四、中國國有林區深化體制改革的實踐取向

總結回顧新中國成立以來國有林區體制的演變歷程，可以清晰地發現我國國有林區體制根據不同階段的不同特點，進行了很大的調整和完善，主要圍繞優化國有林區的內部治理結構和外部治理環境來進行漸進式變遷，呈現出對國有林區的認識逐漸升級、改革逐漸深化、治理更加科學化的邏輯特征。據此，我國在深化國有林區體制改革時，應在辯證吸收新制度經濟學制度變遷理論研究成果的同時，借鑒西方發達國家國有林區治理體制的先進經驗和國內農業三權分置的成功經驗的基礎上，注重頂層設計，突出國家所有權，強化市場決定權，不搞“一刀切”，兼顧各方利益，穩步提升國有林區治理科技信息化水平，逐步實現國有林區資產增值、產業興旺、治理有效、生活富裕的新局面。

（一）打破僵化意識禁錮

解決目前國有林區資源配置失衡扭曲的關鍵是打破傳統的管理模式，重構國有林區的經營管理體制，將大一統的封閉管理轉化為開放多元的分類林權契約管理，積極培育國有林區市場主體，推動各類要素內外自由流動，為國有林區經濟發展注入新活力和新動力。一是科學限定國有森工企業的功能和邊界。國有森工企業發展主要是保障公共利益和社會福利，以彌補市場失靈和維護社會秩序為主要目標，對于那些不涉及國家重大生態安全，經濟效益和社會效益不明顯，不直接決定經濟社會可持續發展的關鍵領域，應將空間和機會更多地讓渡給民營企業。二是不斷推進國有森工企業對外開放。在自由競爭的前提下引入高水平人才，吸收外部資本，為提高國有森工企業競爭力服務。另外，要順應經濟全球化浪潮，積極參與國際林業市場的競爭與合作，廣泛汲取國際各種先進技術與國有林區治理模式，形成具有中國特色的林業資源合理利用體制機制，優化林業資源配置水平，充分利用全球林業資源，加快國有林區向集聚發展、創新驅動、質量提升方向發展轉變，增強我國林業產品國際競爭力，推動我國林業產業提質增效和轉型升級。

（二）全面引入競爭機制

制度在長期發展中將趨于僵化，會陷入非績優路徑依賴陷阱。在國有林區優化組織體系，創新經濟機制，激發活力潛力，提高治理能力，必須借助市場引入競爭力量，堅持分類改革思路，敢于讓不同體制機制進行碰撞，向僵化的體制機制施加壓力，從根本上改變其長期形成的思維方式、盈利模式和隱性規則。一是真正發揮市場在國有林區資源配置中的決定性作用。打破現行體制壁壘，放寬市場準入限制，精簡和優化行政許可事項，降低交易成本，給予森工企業更多經營自由，鼓勵社會資本和民間資本的投資主體，通過出資入股、收購股權、股權置換等多種方式，依法在社會事業、基礎設施和公共服務等更多領域，參與國有林區范式轉換和全面重構。二是合理配置國有林區林地的所有權、經營權和承包權。借鑒農村土地“三權分置”的經驗，探索建立國有林區的國家所有權、森工企業的經營權和林業職工林地承包權分置制度，落實林地國家所有權，適度放活林地經營權，鼓勵以承包和出租等方式激活政策所允許的林地。另外，采取政府和國外資本、社會資本和上市林業公司合作（PPP）等模式，發展股份合作制森工企業等新型多元經營主體，借助外力打破國有林區經營管理壟斷，出清空殼企業，揚棄僵尸企業，為國有林區市場化改革騰出發展空間。三是建立國有林區職業經理人制度。學習國內外的成功經驗和教訓，設置差異化薪酬制度，增加運轉的公開性和透明度，深化國有林區混合所有制改革，放大國有林區資本功能，確保自然資產保值增值。

（三）切斷利益關聯傳遞渠道

國有林區在長期發展過程中，政府、企業和職工已經形成了一個強大的共生共存共榮利益同盟。改革的實施勢必會影響到利益相關者的現實利益，不同行為主體出于維護自身利益的動機，使得國有林區的體制改革將會面臨來自既得利益集團的層層阻撓。一是從外部對利益謀求者施加強大的政治和社會壓力。加強法律和政府監督，統籌各種監管手段，釋放人民監督能量;建立公開報告制度，科學界定政府權力邊界，明確可操作性規定，徹底斬斷各種特權;大力破除行業壟斷，積極吸收非國有資本，形成實質性充分市場競爭，防止政府尋租套利行為，進而破除政府與市場主體之間的利益關聯。二是從內部對國有林區的體制機制進行改革，實現職能重構。全面厘清森林資源、社會行政和企業經營管理關系，真正做到政企事和管辦“四分開”;取消森工企業行政級別和管理者的行政身份，限制政府對經理人的行政任命，實行經理人市場化聘用，探索建立林業職工持股制度;積極利用現代科學技術手段對權利使用者進行監督，探索建立內部防火墻制度，切斷各部門之間利益關聯的渠道。最終形成政府、企業和職工不同利益相關方，既相互制約又相互協調的良性權力互動治理體系，以實現國有林區生態美、產業興、百姓富、資源增的多重目標。

（四）健全發展新體制機制

長期以來，我國國有林區產權虛置、機構臃腫、管用不分、責權利不一致。在信息非對稱、契約不完全、高度壟斷的條件下，由于道德風險和逆向選擇的存在，國家作為委托人無法對代理人森工企業的行為進行時時監督。越到下一級代理人，其目標越偏向于自身利益，委托人和代理人之間的目標效用函數差異就越大，必然會產生兩者利益不一致的沖突和博弈。在這種情況下，國有林區建立精簡高效、行之有力的管理機構，就要更加注重系統性、整體性和協同性。需采取適當的激勵與約束措施，不斷把改革引向深入，破解委托代理失靈問題，讓代理人按照國家的目標行事。一是構建完善的契約制度。通過立法機關明確森工企業領導干部職責，強化領導干部考核評價，落實責任終身追究和離任審計制度，以達到完善契約的目標。另外，按照分者后取的程序規則對國有林區的激勵約束機制進行重新設計，實現權利分置相互制衡。二是實施透明化組織運作模式。成立專門非政府機構，代表全體人民對具體代理者進行監督和約束，彌補體制機制漏洞，規范公務信息，提高信息披露透明度，切實加強對地區黨政主要林權管理第一代理人工作的監督檢查。三是大力推進林長制。落實目標責任制，加強過程控制，制定多維度的考核評估指標，嚴格執行問責制度，減少雙重代理成本，以更實的舉措深化改革創新，讓各類工作人員在崗位上能夠實現優勝劣汰，倒逼管理者增強工作的自覺性和實效性，切實提高國有林區運作效率和硬約束能力。