聯合國與區域組織：合作大于競爭

韓一元

2021年1月28日，聯合國秘書長古特雷斯在紐約召開新聞發布會，就新一年聯合國工作的優先事項做陳述。

聯合國被公認為全球多邊體系的基石。但近年來，隨著各類區域、次區域合作蓬勃興起，諸多地區機構在解決沖突、促進發展等方面發揮著日益重要的作用。這種狀況也使得一種看低、甚至拋棄聯合國的聲音出現。事實上，聯合國與此類區域、次區域組織都是維護多邊主義的重要力量。通過多年實踐，雙方逐漸建立起靈活務實的合作機制，未來有望向著聯合國秘書長古特雷斯提出的“網絡化多邊主義”發展，共同維護全球公利。

聯合國面臨區域組織挑戰

聯合國成立于1945年，其各項組織結構和運行機制是應運二戰后的世界而設置的。在70多年后的今天，國際格局已發生巨大變化。各類戰后遺留的地區安全問題熱度不減反增，氣候變化、公共衛生、技術變革等領域的新興挑戰日益嚴峻，大國協調遭遇重大挫折。面對新老問題疊加的嚴峻現實，聯合國難免力不能逮。再加上組織機構碎片化、工作流程復雜冗余、文山會海無窮無盡等日積月累的問題，聯合國在國際多邊體系中的主導地位面臨嚴峻考驗。

與此同時，各類區域、次區域合作蓬勃興起。20世紀60年代以來，數量眾多的區域性國際組織紛紛成立。這類組織由于其成員位于共同地理空間，具有相似的歷史和文化背景，在保護區域利益、促進區域發展、對抗強權政治等方面有更多共同語言，在處理本地區熱點問題時具備獨特優勢。目前較為重要且活躍的地區機構包括歐盟、歐洲安全與合作組織、非洲聯盟、東南亞國家聯盟、美洲國家組織、海灣合作委員會、加勒比共同體等。在很多地區，民眾對地區機構的認同度高于對聯合國的認同度。

面對這種局面，聯合國一方面強調區域和次區域組織是基于規則的全球秩序不可或缺的一部分，肯定其對本地區的重要貢獻;另一方面努力將此類區域合作置于以聯合國為核心的多邊體系中，通過各類對話、宣言和協議協調彼此關系，并探索各類合作形式，確保雙方發揮各自比較優勢，相互促進而不是彼此沖突。

聯合國與區域組織合作成效顯著

聯合國與區域組織合作最為密切的領域是維護和平與安全。早在成立之時，聯合國就注意到與區域組織的關系問題。《聯合國憲章》第八章明確指出，聯合國鼓勵成員國在將地方爭端提交安理會之前，依照區域辦法或經由區域機關和平解決爭端;同時也強調，如無安理會授權，不得依區域辦法或由區域機關采取任何執行行動。以上規定明確了安理會和區域組織在安全事務上的關系，既肯定了區域組織對確保聯合國全面發揮作用具有重要意義，又強調了安理會對維護國際和平與安全負有主要責任，對區域組織的行動做了明確限制。

在維護和平與安全領域，聯合國與地區機構之間的合作形式多種多樣。有時是地區機構響應、配合安理會采取行動，如在應對科特迪瓦、利比里亞等國內亂時，安理會多次授權西非國家經濟共同體部隊采取行動確保地區安全。有時是區域組織行動在先，聯合國隨后接手，如在2004年布隆迪族群沖突中，非盟首先部署駐布隆迪特派團，但面臨資金、后勤保障等方面問題，于是安理會授權部署了聯合國布隆迪行動部隊。有時，聯合國與地區機構并肩行動，互相提供支持。1991年海地發生軍事政變后，聯合國與美洲國家組織向海地共同委派了一個特派團，即駐海地國際文職人員特派團。除了傳統安全領域，聯合國及其專門機構在糧食安全、公共衛生、氣候變化等非傳統安全議題上與地區機構的合作也不斷加強。

隨著相關合作的深化，聯合國也意識到將此類合作機制化、制度化的重要性。2015年5月，聯大通過《關于加強聯合國同各區域和次區域組織合作的政治宣言》。在協調合作方面，走在前列的是聯合國與非盟、東盟的關系。近年聯合國與非盟相繼建立“聯合國—非盟加強和平與安全伙伴關系聯合框架”和“非盟—聯合國執行2063年議程和2030年可持續發展議程框架”。聯合國還多次召開非盟—聯合國年度會議和相關合作對話會，探討雙方互補性、相互依賴性和新合作形式。聯合國與東盟之間以五年行動計劃帶動雙方關系發展，合作已從政治和經濟領域拓展到氣候行動、性別平等、網絡安全等新興領域，每年定期舉行1.5軌的非正式論壇“東盟—聯合國區域對話”。

網絡化多邊主義

2021年4月，古特雷斯在“加強聯合國同區域和次區域組織合作”高級別公開辯論會上稱，加強聯合國與區域和次區域組織的伙伴關系是其“網絡化多邊主義”愿景不可或缺的一部分。所謂網絡化多邊主義，即將各個全球和區域組織、經濟和政治實體聯系起來，實現各個行為體的充分參與。面對一個存在大量挑戰和多個利益攸關方的復雜環境，多邊合作最好的前景便是充分發揮各個行為體的優勢并形成合力。聯合國和區域、次區域組織作為正式的政府間機構，其密切合作將是網絡化多邊主義的重要支柱之一。其中，聯合國應充分發揮主導作用和政治合法性優勢，在協調斡旋、物資調配、資金籌措、維護規范等領域發揮作用。區域和次區域組織與聯合國相比，具備小巧靈活、聚焦本土的獨特優勢，也更了解本區域的政治微妙和文化敏感問題，在開展區域行動、推動區域合作方面往往能發揮關鍵作用。

中國作為聯合國安理會常任理事國和全球最大的發展中國家，始終維護以聯合國為核心的多邊體系，支持聯合國加強與區域及次區域組織合作。中國不僅同非盟、東盟、阿盟等都建立了戰略伙伴關系，還積極推動在聯合國框架下的三方合作、南南合作。中國亦推動建立上海合作組織、亞投行等機構，作為現有多邊機制的有益補充。目前，上合組織與聯合國在阿富汗等地區熱點問題和反恐、禁毒等領域開展了不同形式的合作，取得積極成果。中國提出的“一帶一路”倡議與聯合國和各區域發展議程的對接亦成效顯著。總體而言，聯合國與區域和次區域組織加強合作，與中國構建人類命運共同體、推進國際關系民主化的努力是并行不悖的。古特雷斯提出的網絡化多邊主義需要聯合國和各機構的通力合作，也離不開中國等大國的支持與協作。在多方的共同努力下，聯合國與區域和次區域組織之間有望形成共生共存、相互支持的良性合作關系，為多邊主義的未來點亮明燈。