臺灣農村建設的歷程回顧、政策演進及其走向

李晗林 周瓊 曾玉榮

摘 要：通過對臺灣農村建設歷程、政策主線的演進與調整過程的回顧，剖析臺灣農村建設政策走向，為福建鄉村振興戰略實施提供些許啟發。臺灣農村建設經過起步、發展、革新、提升4個階段的調整，運用以“村落文化發展”為重點的社區營造，以“農村持續發展，軟硬兼顧”為重點的農村再生，以“均衡城鄉差距，引導創造”為重點的地方創生等三大政策措施，層層推進、相輔相成，從推動方式、人力培育、多元協力、多線并進等方面催生農村建設內在動力，重塑了臺灣鄉村風貌，激發了鄉村要素重組，通過長期、漸進式推進，使臺灣農村形成其獨特的復興形態。

關鍵詞：農村建設;社區營造;農村再生;地方創生;臺灣省

中圖分類號：F 327? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：0253-2301（2021）04-0049-09

DOI： 10.13651/j.cnki.fjnykj.2021.04.009

Review of the Course， Policy Evolution and Trend of Rural Construction in Taiwan

LI Han-lin， ZHOU Qiong， ZENG Yu-rong

（Institute of Agricultural Economics and Scientific Information， Fujian Academy ofAgricultural Sciences， Fuzhou， Fujian 350003， China）

Abstract： The course of Taiwan′s rural construction， the evolution and adjustment of the main policy line were reviewed in this paper， and the trend of Taiwan′s rural construction policy was analyzed， thus to provide some inspiration for the implementation of rural revitalization strategy in Fujian. The rural construction in Taiwan has gone through the four stages： starting， developing， innovating and upgrading. The three major policy measures were carried out step by step and mutually reinforcing， including the community construction with the focus on ″village cultural development″， the rural regeneration with the focus on ″rural sustainable development by using gentle methods and force″， and the local creation with the focus on ″balancing the gap between the urban and rural areas and guiding the creativity″， thus to accelerate the internal driving force of rural construction from the aspects of promoting mode， manpower cultivation， diversified cooperation and multi-line parallel progress. It has reshaped the rural landscape in Taiwan and inspired the restructuring of rural elements. Through the long-term and gradual progress， the rural areas in Taiwan have formed their unique rejuvenation patterns.

Key words： Rural construction; Community construction; Rural regeneration; Local creation; Taiwan province

農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化，鄉村的全面發展與振興是我國現代化進程中的重要一環。2017年12月29日，中央農村工作會議首次提出走中國特色社會主義鄉村振興道路，并明確實施鄉村振興戰略的目標任務。同一時期，我國臺灣以“農村再生”為施政主軸的農村建設工作已完成第一階段與第二階段任務，并進一步提出“農村再生新農業示范計劃”（即農再2.0），對臺灣的農村建設工作提出更新要求。在廣大農村地區由以往單純的農業生產向休閑、產業、服務、文化傳承、生態保育等多元角色轉換過程中，農村建設政策的適時轉換是必然需求。根據農業農村發展變化，對農村建設政策的重視與調整，已成為海峽兩岸共同關注并努力的方向與目標。

通過對臺灣農村建設及政策方面相關文獻的梳理，國內學界在這方面的研究大致可分為：（1）針對臺灣“農村再生計劃”的相關研究。如劉建哲[1]詳細闡述了農村再生與農村永續發展的意義與內涵，對臺灣農村再生與永續發展所產生的問題進行剖析，并針對臺灣農村再生與永續發展提出完善建議;朱桂香等[2]對比分析臺灣農村土地改革與農業經濟發展情況后，著重闡述了臺灣農村再生條例及主要內容，并總結臺灣各界對農村再生條例的討論觀點;雷劉功等[3]借鑒臺灣農村再生經驗對實施鄉村振興戰略提出以法制化形式推進、堅持“四態融合”、強化機制創新的三條建議。（2）兩岸農村建設政策對比研究。在臺灣農村建設的研究文獻中，部分學者以兩岸農村建設比較為切入點，通過對兩岸農村建設的分析與觀察，提出對臺灣農村建設經驗的借鑒。如陳彤[4]對臺灣“鄉村再造”的經驗做出總結，通過海峽兩岸“鄉村再造”實踐的比較分析，得出兩岸的內生動力都是“自下而上”，不同的是，臺灣的“鄉村再造”從一開始就由官方大力扶持和宣導，所以從規劃到實施都是整體而有序的，而大陸的“鄉村再造”主要是學者和藝術家的踐行，屬于局部小范圍實驗，缺乏可持續動力的結論，最后針對兩岸的不同情況，提出相關建議;韓永濤[5]通過海峽兩岸“以農養工”“以工支農”“與世界接軌”“利農惠農”四個方面的政策對比與分析，從農業政策角度對農村建設提出借鑒與啟迪。（3）針對臺灣農村建設某一具體實踐的相關研究。部分學者通過對臺灣農村建設政策實際運用所形成的典型案例的分析，來進行臺灣農村建設的相關研究。如王志坤等[6]通過對臺灣較早開始推動農村建設的茶山村社區發展模式的探討，來提煉臺灣農村建設中農村社區建設的經驗，通過對茶山村發展背景、發展模式構建與模式分析，總結得出特定NPO的陪伴成長，以社區領導者與自組織為牽引，通過社區居民共同行動，獲取政府、企業及各社會組織經濟、知識及技術輔助，恰當運用經營策略等有效結論;周瓊[7]通過對臺灣南投縣埔里鎮桃米社區“由下而上”的主要做法總結與發展成效分析，得出桃米社區非營利組織推動、政策扶持和經費資助、社區居民積極參與、充分利用當地豐富生態和人文資源等經驗啟示。由以上研究文獻可見，學者針對臺灣農村建設的研究較集中于對臺灣農村再生計劃與臺灣農村再生的剖析，針對臺灣農村建設階段性回顧與政策調整整體梳理以及對現階段政策主線的探究及其走向的剖析較少。有鑒于此，本研究通過臺灣農村建設歷程結合各階段政策變遷的詳細回顧，以及對目前臺灣農村建設政策主線與其走向的剖析，希望能夠在人多地少共同農情基底下，為福建鄉村振興提供些許啟發。

1 臺灣農村建設歷程回顧

臺灣農村建設大體可分為硬體建設與軟體建設兩方面。硬體建設包括：產業設施、道路、排水改善、公共設施、休閑設施、農宅輔建、生態環境改善等工作，其大多透過農地重劃、農村社區土地重劃的手段達成;軟體建設包括：產業升級、文化尋根、成人教育等，大多運用社區營造、農業推廣的方式完成[8]。自1949年起，農村建設作為臺灣農業農村發展的重要一環，在實踐經驗的不斷深化與積累下，由早期主管部門自上而下推動農村生產力發展，到進入后工業化社會在政策框架下強化內生發展動力，臺灣農村建設歷程充分體現農村建設政策調整與經濟社會環境之間極強的交互影響作用，同時農村建設的每一次重大轉折都與臺灣農地制度調整息息相關。

1.1 起步階段：1949-1968年——農村基礎建設，改善民生

1949年后臺灣人口迅速增加，以農地地權分配、促進農地增產及提高農業生產力為目標的第一階段農地改革開始，通過推行“耕地三七五減租”“公地放領”及“耕者有其田”等施政方針，臺灣廢除日本殖民者與封建地主所有制，建立以自耕農為主的土地私有制，有效解決社會矛盾，使自耕農所占比例較改革前迅速提高至2倍之多，農產品快速增產，由此臺灣在1953年農業生產恢復到戰前最高水平，并克服通脹問題，為工業化發展奠定基礎[9]。

與此同時，臺灣 “四年經濟建設計劃”（第1期至第4期）啟動實施，提出“以農業培養工業，以工業發展農業”的政策導向，廣大農村地區成為食品加工、肥料、紡織等輕工業產品的主要市場，農業政策目標重點在于改善農村生活，增加糧食及重要作物生產以及農村基礎建設等方面。1955年，臺灣在桃園實施太平村改善計劃，在臺北木柵、桃園龍潭、宜蘭礁溪三地實行“基層民生建設”工作[10];1956年“臺灣省實驗農村計劃”開始推行，以一村里或數村里（隸屬于區、縣轄市、鎮為里;隸屬于鄉為村）為一實驗區，主要進行包括鄉村道路、自來水、公廁、農民活動中心、集會所、托兒所等基礎設施建設，同時改善農家設施、環境衛生、改進產銷等[11]，農民生活得以逐步改善;1979年，臺灣當局擬定“臺灣省社區發展十年計劃”，詳細規范了農村社區發展工作項目，臺灣農村建設得以全面展開。

這個階段臺灣當局為較快地恢復農業生產并獲取農業剩余，在特定歷史條件下，隨著農地、租稅改革政策推進，出臺一系列積極改善農村基礎建設與農民基本生活情況的農業政策，更加偏重發展農業生產力，農村建設政策作為整體農業政策的一部分，更多是為生產性建設做支撐，忽視整體建設與長期規劃，導致各項公共設施缺乏，農宅簡陋，環境臟亂，城鄉差距從各方面來看都在不斷拉大[11]。在本階段后期，“重工輕農”的政策導向，造成大量農業勞動力外流，過于偏重農村生產功能，忽視農村建設使農村整體生活品質跟不上經濟增長腳步，重視農村環境與提高農民所得的迫切需求使臺灣當局開始反思，農村建設在整體農業發展中真正作為農業現代化的基礎得到重視。

1.2 發展階段：1968-1985年——建設農村社區，提高農民所得

1968年以后，臺灣經濟結構發生歷史性轉變，形成“以工業發展為主”的新經濟結構。在此期間，工業生產平均每年成長率高過12.9%，劇烈的社會經濟變化所帶來的各種改變導致臺灣農業農村發展面臨前所未有的困境[12]。為應對臺灣農業、農村在社會經濟結構轉變進程中所面臨的重重挑戰，臺灣當局啟動了第二輪農地改革，適時調整農村建設政策，并配合農地改革進程出臺一系列旨在扶持農業、農村發展，促進農民增收，提高農民所得的政策舉措。

在這一時期，臺灣啟動實施第5期、第6期“四年經濟建設計劃”以及第1期“六年經濟建設計劃”。1969年，臺灣當局發布“農業政策檢討綱要”，開始正視農業資源結構的變化與農業收益偏低所帶來的農業發展問題，并于1972年發布“加速農村建設九大措施”，加速農村建設，強調加強農村公共投資，興建農村簡易自來水，并以農村社區為基礎單位，進行一系列環境衛生改善的基礎建設，加速農村環境衛生改善及保健教育，同時鼓勵農村地區設立工廠（這為日后臺灣農村環境生態帶來極大隱患）。1973年，臺灣當局制定“農業發展條例”，為促進臺灣農業發展奠定法源基礎，緊接著推行了“加強農村建設重要措施”（1974-1979年）;1978年宣布實施“提高農民所得加強農村建設方案”（1980-1982年），進一步充實農村醫療設施建設，改善農民住宅并補助低收入農戶整修，同時配合“臺灣省社區發展計劃”整建農村地區道路、電話設備、加油站、自來水與下水道系統，輔導設置農村發展示范村[11];1979年，臺灣開始推行“全面推動基層建設方案”（1981-1982年）;1980年，臺灣相關主管部門制定“第二階段土地改革方案綱要”，同年延續第一階段農地改革后期的“農地重劃”計劃，出臺了“農地重劃條例”[9]，包括鼓勵擴大農場經營規模貸款措施、推行共同委托及合作經營、農地重劃、農業機械化、修訂相關法規等內容，進而在1983年推動農業區劃規劃，修訂“農業發展條例”。1982年，臺灣當局又頒布“加強基層建設提高農民所得方案”（1983-1985年），進一步強調新建及整建農民住宅，農村發展與環境改善與農村社區的基礎建設;1984年，臺灣精致農業發展的構想提上議程。

這個階段初始時期，臺灣正處在經濟形態轉折點，農業發展出現近乎停滯的現象，促使臺灣當局意識到農業農村建設發展的重要性，將農業政策導向調整為“農工并重”。同時，第二輪農地改革激發農民增產意愿，“農業發展條例”與“加強農村建設重要措施”（1974-1979年）的公布都指向加強農業生產、增加農業利潤、提高農民所得，另外，維護農業生態環境與農村生產環境的意識也開始顯現，治災防洪并合理利用水土資源成為重要關注點，出現在政策支持范圍。在這個階段，農村建設政策從一開始的純粹促進農業生產性建設逐步轉向對農民補償性措施與農村環境建設的加強，意圖在市場自由化、擴大進口農產品的時代背景下，維護農業發展環境與農業持續發展的動力，使臺灣能夠保證基本農業社會需求，但以提高農民收入誘導性地引導農民改善農村生活環境的初衷，并不能有效解決農村建設的問題[13]，工業農業及城鄉發展的不均衡局面，仍以不可逆轉的速度繼續擴大，臺灣當局開始認真審視農村建設政策的目的與作用。

1.3 革新階段：1985-2000年——調整農業結構，強調“三生”農業

進入20世紀80年代中期，臺灣農業生產與經營結構并無根本性改變，但由于人均所得水平的提高，飲食消費結構發生變化，部分農產品進口增速加大，農產品產銷結構落差增大，農民所得落差與農民福利的不均衡，導致臺灣在1988年爆發了農民運動。與此同時，純粹的生產性建設導致農村地區環境破壞的后果逐步顯現，農村居民環境生態保護意識更加強烈，對農村生活品質的追求更為凸顯。凡此種種，促使臺灣當局以促進農業產業發展與現代化進程為目的，為重新構建農村建設秩序，挖掘農村發展的內生動力，認真審視并大幅度調整農業農村政策，第3階段農地改革隨之展開。

1985年，臺灣開始推行“改善農業結構提高農民所得方案”（1986-1991年），在農村建設上重點推進農村綜合發展規劃及社區建設（包括綱要性規劃、細部規劃及實質建設）、農漁村社區整體規劃、輔導農宅興（修）建、農民教育活動和鄉土文化塑造;1990年，臺灣以促進農地有效利用為目標，開始第三階段農地改革，“臺灣建設六年計劃”啟動實施，同時臺灣當局于1990年出臺“農業綜合調整方案”（1991-1997年），明確提出“照顧農民、發展農業、建設農村”最終實現“富麗農漁村”的政策目標，推行“改善農漁村環境實施計劃”（1991-1997年），將農漁村實質環境改善列為重點之一，并將輔導休閑農業的發展明確列入農漁村建設計劃。1994年臺灣提出“社區總體營造計劃”，秉持“由下而上、社區自主、居民參與”等原則，強調永續發展及社區意識的凝聚[14];隨著“農業綜合調整方案”（1991-1997年）實施期滿，臺灣當局又制定發布了“跨世紀農業建設方案”（1997-2001年）以及“建設富麗的農漁村實施方案”（1998-2000年），除了延續農漁村綜合發展規劃建設、農漁村社區更新規劃及建設、農漁村社區實質環境改善、農漁村住宅輔建這4項內容外，增加原住民地區農村綜合發展建設、發展農漁產業文化、發展休閑及都市農業以及發展觀光休閑漁業等內容[11]。臺灣農村建設自此進入一個穩定有序發展的新歷史時期。

這一階段，臺灣經濟形態由工業主導轉變為服務業主導，農業發展由外銷型轉為三生型發展[15]，通過第三階段農地改革，臺灣當局有計劃地釋放農地，修訂農地管理法規政策，同時，調整生產結構，在提高農民所得基礎上縮短農民與非農所得差距，增強環境維護等成為農村建設的主旋律。“農業綜合調整方案”首次提出了“三生農業”與建設“富麗農村”的發展理念，并上升到政策層面，農村建設開始以農村、農民為核心，通過整體規劃、細部打造、實質建設等手段，從整合農村組織、挖掘農村深層價值、培育農村人力等方面，重構農村形態與建設秩序。臺灣農業結構向農業多功能性轉變，在強調生產、生活、生態一體的觀念下，將農業效率與競爭力、農村建設與農民福祉、維護環境資源與促進生態和諧作為長期農業施政目標，農業產值得以持續成長，農村建設的方向，也從早期提供農業生產的單一經濟功能，轉而賦予農村更多生活、生態層面的功能。

1.4 提升階段：2000年至今——農村社區總體營造，促進農村再生

21世紀伊始，在經濟全球化大趨勢與加入WTO的新形勢下，臺灣當局全面修訂“農業發展條例”，進一步活化土地利用，并制定“邁向21世紀農業新方案”（2000-2004年），啟動“農業中程施政計劃”（2001-2004年），同時“農村新風貌計劃”（2000-2004年）發布，以文化建設為抓手，著重從協助構建農村新生活、農村聚落重建、農村生活環境改善與塑造農村聚落綠色建筑特色等方面進行農村社區的總體營造;2002年，臺灣制定“新故鄉社區營造計劃”;2004年，開始推行“培根計劃”，同年發布“鄉村新風貌計劃”（2005-2008年），重點營造農漁村新風貌、發展休閑農業并深化鄉村培力;2005年，“臺灣健康社區六星計劃”發布，以全面提升社區產業、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態、環境景觀等為目標，構建民眾主動參與、自主運作的社區營造模式。

2008年，全球爆發金融危機，農業增長率開始為負，農業農村發展結構性問題更加突出，臺灣開始推動“小地主大佃農”集約租地政策，并配套制定“小地主大佃農貸款要點”;2010年為鞏固臺灣“富麗農村”建設成果，進一步提高臺灣農民農村建設內生動力，臺灣當局頒布“農村再生條例”;2016年臺灣各縣市主管部門開始推動“鄉村地區整體規劃”;2017年，為加速臺灣農村再生政策升級，臺灣進一步將農村再生升級為農村再生新農業示范計劃;2018年底，提出“地方創生戰略計劃”，在2020年進一步提出“加速地方創生計劃”（2021-2025年），臺灣在日益嚴峻的勞動力老化與農村建設內生動力不足的情況下，深刻認識到人與文化在農村產業發展、農村建設過程中的重要地位。

到了這一階段，臺灣農村建設已大體經歷了“三農一體”——“三生兼顧”——“三生并重”的發展過程，臺灣農村建設政策從起步階段純粹的“自上而下”的制定與發布，到充分發揮農村居民積極參與“自下而上”的主觀能動性，進而從政策法規層面，引導并規范農村社區的活化再生，將外化被動建設逐步內化為主動建設，有力促進臺灣農業結構轉型和農村聚落更新，繁榮農村地方文化，活絡農村經濟并縮小城鄉差距。此時臺灣農村建設所涵蓋的內容，隨著經濟社會的發展，已經從傳統意義上的農村社區，擴展到包括農村、集鎮與縣城的更大地域、更多層面、更多產業的鄉村，農業生產更加重視多元化，農民生活從提高所得向提高品質轉變，農村軟硬環境從基礎建設轉向整體景觀風貌塑造，較為成功地實現了臺灣農村活化再生與城鄉協調發展的初衷。

2 臺灣農村建設政策主線演進與調整

經過70多年農村建設的推進與相關政策調整，現階段臺灣農村建設重點圍繞“社區營造”“農村再生”“地方創生”開展并推進，以農村再生系列法規、農村社區土地法規、農地法規與其他相關性農業法規、各類與農村建設相關的農業及其他政策配合構建農村建設政策體系。“社區營造”是臺灣農村建設推行最為久遠的政策措施，“農村再生”將“社區營造”作為核心進行再升級，“地方創生”則是進一步擴大并提升了“農村再生”的意義與空間，通過層層遞進的較之與聯系，執行策略一脈相承，從最初的重硬輕軟，著重村內資源與原有居民的單一個體重塑，到現在的從環境、文化、產業、居住各方面全面打造移居人口支持系統，從單一部門建設到多部門聯動推進，從外在基礎建設到內生發展動能的培育，“社區營造”“農村再生”與“地方創生”的相輔相成，充分體現臺灣農業農村制度設計與經濟發展的互相成就。

2.1 社區營造：當前以“村落文化發展”為重點

臺灣社區建設在20世紀50年代便已開始，推動重點集中于改善農村社區基礎設施和社會環境，促進農業生產、公共衛生與社會福利，主推部門是以當時的“農復會”配合推行鄉村建設工作。20世紀90年代初，工業社會帶來的農村社區結構重組、民間力量的迅速壯大、環境污染與居住品質下降等問題層出不窮，促使1994年“社區總體營造”概念的提出，1994-2000年，臺灣“文建會”先后提出包括“輔導美化地方傳統文化建筑空間計劃”“充實鄉鎮展演設施計劃”“社區文化活動發展計劃”“輔導縣市主題展示館之設立及文物館藏充實計劃”等[16]。

2000年，臺灣當局將社區營造的推動層次提升，在2002年提出“新故鄉社區總體營造計劃”，整合各主管部門推動社區總體營造，并成立“社區總體營造推動協調委員會”，計劃在之后6年時間內投入78.89億元作為建立鄉村社區組織與開展地方文化活動等的經費[17];2005年臺灣提出“臺灣健康社區六星計劃”，進一步擴大整合執行子計劃，注重創造本地就業機會，促使青年返鄉發展，開展社區照護服務及構建社區安全維護體系，鼓勵青少年參與社區服務工作，以地方特色與合理利用閑置空間營造社區風貌;2008年，臺灣當局規劃“地方文化館第二期計劃”及“新故鄉社區總體營造第二期計劃”雙核心計劃，提升社區文化生活及參與內涵;2015年臺灣當局擬定“社區總體營造三期計劃”及“村落文化發展計劃”，文化藝術活動在社區共同體理念培育過程中的主導作用更加凸顯，隨著政策導向與執行面的調整，民間團體、學術界及各地文史團體逐漸在社區營造中形成新主體。

2.2 農村再生：當前以“農村持續發展，軟硬兼顧”為重點

2008年臺灣在“富麗農漁村所”奠定的基礎上，進一步推出“農村再生計劃”，2010年臺灣制定《農村再生條例》，以“由下而上、計劃導向、社區自治、軟硬兼顧”為推動策略，實現提升農村人口質量、創造農村就業機會、提高農村居民所得、改善農村整體環境的政策目標， 同時隨著計劃的推進，結合不同階段的執行經驗與發展需求，制定配套執行策略; 2017年，為加速農村再生政策升級，農村再生新農業示范計劃（農村再生2.0）發布，進一步將農再社區、產業輔導、人才培育定為農村再生的基石，打造宜居宜業宜游的時尚農村。截至2019年，臺灣已完成“農村再生”第1期實施計劃（2012-2015年）以及第二期實施計劃（2016-2019年）的階段性任務，包括農村再生規劃及人力培育、推動農村再生計劃、農村產業條件與生活機能改善、農村社區農糧產業活化以及農村休閑產業發展與活化等執行項目。

臺灣農村再生重點鼓勵農村社區自主研提農村再生計劃，對于尚未執行農村再生計劃的農村社區，也會辦理基礎調查與分析，對其建設需求的急迫性、延續性或必要性進行評估，依據地方農村特色及未來區域空間發展需要，來協助農村社區改善生產條件及提升生活品質，而積極參與農村再生的農村社區由于自身在培根計劃階段已經調動農村社區居民根據社區自身條件與發展愿景進行充分討論與構思，因此更容易實現農村社區有計劃地適性發展，打造獨特的農村風味。同時，臺灣農村再生在持續發展的過程中，更加意識到“青年是農村永續發展的根本，產業是農村生命力”的重要意義，在“地方創生計劃”發布后，農村再生最新的實施計劃中，以“在地經濟與競爭活力、生產環境與生活空間、文化襲產與知識創新、社會資本與伙伴關系”為執行策略的四大核心軸面，將農村再生的發展重點由偏重硬體建設轉向軟體培育，強化跨域合作。

2.3 地方創生：當前以“均衡城鄉差距，引導創造”為重點

2016年臺灣開始推動“設計翻轉、地方創生”示范計劃;2017年，補助18個縣市選定鄉鎮作為示范推廣案例;2018年臺灣當局成立“地方創生會報”并指示臺灣經濟社會發展主管部門提出“地方創生戰略計劃”，全面展開地方創生相關工作，希望利用地方人口回流達到均衡的目標。地方創生政策提出企業投資故鄉、科技導入、整合部會創生資源、社會參與創生、品牌建立五大推動戰略主軸，以鄉鎮市區為主要單位，劃定134個優先推動地區，包括農山漁村、中介城鎮、原鄉3種類型。在優先推動地區中，農山漁村（62處），主要核心問題在于青壯人力不足，人口規模過小，推動策略為輔導青年返鄉創業，發展產業六級化，強化高齡照護設施，完善地方基本生活機能;中介城鎮（24處），主要核心問題在于此類城鎮屬于地方性生活就學核心，產業提升動能不足，推動策略為強化中介服務功能，鏈接都會與農山漁村，活化舊街區，提升商業活動技能;原鄉（48處），主要核心問題在于土地發展限制多，青年就業機會不足，公共服務水準不佳，推動策略為協助就業或創業，媒合專業人才發展產業，強化公共服務設施。截至2020年7月底，“地方創生會報”共召開18次工作會議，各地方當局共提出113件地方創生計劃，陸續通過46件（其中41件屬于地方創生優先推動地區），其中僅屏東縣提出2項全縣型計劃，分別對應漁產及可可產業創生加值[18]。

2020年9月，臺灣經濟社會發展主管部門提出“加速推動地方創生計劃”（2021-2025年），設定每年輔導縣市當局及鄉鎮市區基層推動80項地方創生事業，2021-2024年每年吸引125位青年留鄉或返鄉推動“地方創生”（吸引種子青年），并在這五年內跨部門編列60億元新臺幣（折合人民幣約13.81億元）作為“地方創生”經費使用。同時，“加速推動地方創生計劃”還提出11項重點工作主軸，包括地方創生培力工作站、空間環境整備及相關輔導，城鄉風貌營造，發展及整備地方創生青聚點，配合地方創生推動城鄉特色產業發展，觀光旅游環境營造，公共運輸服務升級，農山漁村發展建設，長照衛福據點整備，文化環境營造，少數民族部落營造、少數民族多元產業發展，推動客莊產業發展等。

“地方創生”與“農村再生”兩項政策密切相關，政策紅利與資源的投入重點都在農村，但兩者在細項上有所區別（表1）。

從表1可以看出，“地方創生”的關鍵點在于解決農村地區“人口流失”問題，均衡城鄉差距，對農村發展最大的影響在于將改善地方人口結構視為發展工作的一部分，以及使原本以村里社區范疇為主的行動單元擴展至鄉鎮市區的范疇，更加符合當今農村邊界模糊后包括鄉、鎮及城市結合區在內的鄉村建設尺度。

2.4 鄉村地區整體規劃：整合式發展策略規劃

2016年臺灣公布施行土地利用管理計劃相關政策，并于2018年公告實施土地利用管理計劃，規定各“直轄市”與縣市當局需針對所轄范圍中非都市計劃地區，以“鄉村地區整體規劃”方式研討提交整合式發展策略規劃，包括空間發展策略和土地利用綱要計劃，目的在于協助改善生活環境、協調生產需求、維護生態景觀，進而形塑鄉村地區特色風貌。“鄉村地區整體規劃”作為“直轄市”、縣市土地利用管理計劃中的一部分，其規劃成果屬于應辦事項，因此相比之前的“富麗農漁村計劃”“農村再生計劃”等政策，具有一定程度的法定效力與約束力，所提出的執行方法，更加強調“公共服務等質”而非“公共設施等量”[18]。推動過程中，“鄉村地區整體規劃”包括居住、產業、運輸、基本公共設施、景觀5個主要方面，對應臺灣鄉村發展情況，并且將作為研提空間發展構想和土地利用綱要計劃的基礎;執行層面上，按照規定整體規劃應包含基本調查、屬性分類、課題分析與策略研擬、空間發展配置和執行機制，規劃依據地理區位和環境資源條件特性，將鄉村地區分為五大類型（表2），并針對性提出執行方法。“鄉村地區總體規劃”與臺灣土地制度掛鉤十分緊密，因此許多學者對“鄉村地區總體規劃”之后的施行效果，以及政策措施的合理性仍存在不同的聲音，政策效果還未有定論。

3 臺灣農村建設的政策走向

3.1 在“計劃導向”下的“自下而上”

從“社區營造”到“地方創生”政策調整的漸進過程，體現臺灣當局從最開始在農村建設中“大包大攬”到“輔助推動”的自我定位改變。在“農村再生”階段，臺灣農村建設強調以農村社區居民為主體，“自下而上”形成農村再生計劃書，再由主管部門輔導協助社區落實，在此過程中，各級主管部門雖不作為主導的角色，但農村社區在形成農村再生計劃書并予以施行的整個過程都與其指導密不可分。農村社區在制定農村再生計劃之前必須要有培根計劃相關課程訓練，社區居民得到個性化輔導，從而制定出合適的農村再生計劃，所制定的“農村再生計劃”須審核通過實施，且定期輔導與評鑒，根據進展進行反饋，最后根據實際推進情況，主管部門不斷調整“計劃導向”，與其他各項重大政策有機銜接，幫助農村實質建設。

3.2 強調持續性農村人力培育與參與

臺灣農村建設過程中對農村人力培育與參與的重視程度，隨著臺灣經濟社會的轉型發展與農村問題的改變而逐漸增加，以“農村再生”為節點，農村人力培育與參與逐步成為農村建設政策的重點內容。在“農村再生計劃”的推行下，臺灣當局通過培根計劃激發農村社區民眾積極性與參與度由農村社區根據自身特質制定適合自己的發展的階段性計劃與具體實施方案，這一過程，既培育了農村建設本地優秀人才，又深化宣傳，使農村建設政策能夠具象普及到農村居民個體層面，激發真正的全民化參與，同時搭建農村與產、學、研領域專業人才的直通渠道，共同推動農村社區在計劃導向下的個性化成長。在整體性的農村建設框架下，臺灣根據農村人力培育的目標，分別制定針對性的人力培育計劃，如“百大青農”“新時代農業工作者培育方案”“新農民培育計劃”“食農教育”等，農村人力培育的對象也逐漸從本地居民，擴展到青農回鄉，再到多層面人才引入以及從小開始的“農本”教育。

3.3 鼓勵多元協力、陪伴式推進進程

臺灣農村建設政策的推進隨著政策的擴散與調整，從臺灣當局或各主管部門的指令式推進，到現階段通過跨域合作機制，以居民為主體，當局與各級相關主管部門成為引導者、協助者，結合各類主體整合施政資源，多元協力支持保障，陪伴式推進農村建設，充分整合了各方力量。2019年“地方創生”提出后，“農村再生計劃”結合“地方創生”提出四大核心軸面，進一步明確社會資本連結、跨域合作強化、伙伴關系陪伴與公私協力建置等方面內容，強調多元參與重視及治理觀點的轉換，進一步讓農村建設能夠透過企業、各級主管部門、學界、法人機構、社區組織、社團及協會等產、官、學、研、社，讓各界資金、知識、技術及人才共同投入，協助農村社區發揮特色，同時形成互補互惠伙伴關系，以整體性的發展策略彌平個別農村發展的不均情勢。

3.4 發展過程多線并進、全方位拓展

臺灣農村建設以2017年“農村再生新農業示范計劃”（農村再生2.0）為節點，在“農村再生”的第一期程與第二期程計劃實際執行與推進過程中，對農村硬體建設的重視程度仍然大于軟體建設，對農村發展的價值意義，關注程度仍多放在經濟層面。“農村再生”第三期實施計劃（2020-2023年）核定發布后，結合“地方創生”等政策，臺灣農村建設政策開始強調多線并進，全方面拓展建設內容，發揮區域擴散、建構不同功能屬性的區域發展網絡，以科技創新與社會創新來塑造韌性農村，擴大全民、地方政府、非政府組織等不同單位參與，相關單位共同執行推動。在原有基礎上，著重拓展小農、食農教育、人力回流、科技、再生能源、地產地消、高齡健康服務、再生農村傳統智慧及文化傳承、農村婦女賦權問題等議題。升級后的農村建設政策更加重視農村社區本身人力培育、科技、軟實力的提升，對農村產業、創意構想、文化傳承、創新技術等提出更詳盡的要求，通過跨域合作的強化，更加緊密城鄉多樣化交流形式，銜接臺灣各項發展計劃。

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（責任編輯：柯文輝）