粵港澳大灣區職業教育合作體系的 “圈層結構”及其治理

摘 要：粵港澳大灣區的職業教育合作是發展粵港澳大灣區的國家戰略需要，也是公共事務協同治理的必然路徑，更是高質量職業教育的本質所在。從政治、管理、教育的三重進路出發，以政策制定、資源互補與產教融合為合作目標，粵港澳大灣區職業教育合作可形成政府間合作網絡、校際合作網絡以及以院校為核心的1（學校）+X（地方政府、其他職業院校、非政府組織、行業企業）多種組合的校企合作網絡，呈現多層級圈層化的結構特點。要促進圈層結構間各主體在合作網絡間一致有效的集體行動，需要明確合作的網絡類型，選擇好合作伙伴與合作方式，充分發揮政府的集成者角色作用并積極探索契約治理等新型網絡治理的程序和手段。

關鍵詞：粵港澳大灣區;職業教育;合作網絡;圈層結構

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱規劃綱要）的指導思想指出，要不斷深化粵港澳互利合作，進一步建立互利共贏的區域合作關系，推動區域經濟協同發展。隨著粵港澳大灣區建設步伐的加速，全方位、多層次的區域合作日滋月益，如跨境的深港雙城聯動公交運營、多主體聯合開展技術攻關、金融行業的跨境服務、三地共建創新工作室聯盟等等。可以看出，大灣區的合作不僅限于投資貿易，各發展主體在基礎設施、金融服務、科技教育等多個領域進行著協同發展模式的創新探索。實際上，在不同國家不同地區，不同組織之間的相互依賴日漸深入的今天，公共產品的合作供給、公共事務的跨境治理早已成為國家治理領域重要的研究議題。學者們從政府間合作、協同治理、網絡治理等不同理論視角展開討論，對于合作的形式、困境、影響合作的因素等方面提供了有啟發的借鑒。

作為一種準公共產品的職業教育，既是科技教育領域的重要組成，也是區域經濟增長的重要支撐，在粵港澳大灣區這樣一個特殊的地理區域職業教育應形成什么樣的合作模式，如何達至高質量的有效合作？厘清大灣區職業教育合作治理體系的結構與內容，分析合作體系的結構性困境，探討構建職業教育區域合作關系的實現路徑，對于抓住粵港澳深化合作的機遇，提升大灣區職業教育供給水平具有重要的現實意義。戴維·H·羅森布魯姆等從管理、政治和法律的途徑對公共行政學進行了闡述和分析，為公共行政學者提供了全面和深度理解公共行政的分析框架。[1]而大灣區職業教育的合作供給亦涉及政治、管理、職業教育多學科領域，依據羅森布魯姆多維視野的解讀方式，下文將從政治、管理與職業教育的三重進路出發，對大灣區職業教育合作體系的內涵、結構類型、合作網絡建構的實現路徑等，進行綜合性思考和解析。

一、大灣區職業教育合作的三重意涵

（一）政治的角度：合作是發展粵港澳大灣區的國家戰略需要

正如規劃綱要所言，建設粵港澳大灣區，既是新時代推動形成全面開放新格局的新舉措，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐。區域治理領域的研究者認為粵港澳大灣區是國家通過調節國家、區域與城市尺度之間的關系解決領域政治問題的一輪尺度重組，是一個政治地理空間。[2]在這個重組的新的政治地理空間，以一體化的經濟發展體系消解邊界問題，保證政治穩定。一體化的經濟發展體系，離不開一體化的職業教育合作。在職業教育領域促成城市的合作聯盟，深化內地城市與港澳城市的交流合作，反過來亦可促進一體化經濟體的形成。更進一步，它將助力于區域的國際競爭力，助力于這個特別空間區域的繁榮穩定。此外，大灣區作為國家的區域發展的政策安排，重塑了資本流動的地方空間，就此而言，大灣區職業教育合作體系的構建意味著可重塑大灣區九城市間職業教育資源的流動空間，形成三地職教開放發展的新格局，這自當是“一國兩制”事業發展新實踐的重要組成部分。實踐上，發展的理念已經滲透到經濟社會發展的各個領域，粵港澳三地的職業教育也需要為區域的發展承擔起相應的國家責任。

（二）管理的角度：合作是公共事務協同治理的必然路徑

協同，不但有合作之意，更是圍繞創新目標，多主體、多因素相互補充、配合協作的行為，其本質是一種管理創新。同理，職業教育的合作，就是提高效率，實現管理學意義上1+1>2的協同效應，促進該區域職業教育的整體發展。協同還意味著，由簡單的城市間教育資源的競爭走向城市群職業教育高質量發展的合作，促進資源互補，實現共建共享。經典的資源依賴理論認為，任何組織即使是資源較為豐富的組織也不可能孤立存在，都需要不斷地進行資源交換。大灣區為職業教育服務供給提供了更多元的主體，延展了資源交換的空間，多個城市間資源互補，有助于提升資源配置效率，形成協同創新的態勢。大灣區九城在知識創造、知識轉化、產品應用方面各具優勢，提供了科技創新的沃土。就職業教育而言，同樣也有學科、專業、技能各具優勢的城市與學校，大灣區的職業教育合作就是引導各路力量發揮各自的資源優勢，規避資源依賴劣勢，實現互惠共享。規劃綱要指出，支持粵港澳高校合作辦學，鼓勵聯合共建優勢學科、實驗室和研究中心。三地組織間涵蓋國際國內兩個市場、兩類資源，探索不同制度框架下的市場、資源的有效對接，有助于實現更高層次的職業教育合作與競爭，也是促進大灣區職業教育整體質量提升的管理學意涵所在。

（三）教育的角度：合作是高質量職業教育的本質所在

如何促進職業教育產教的深度融合，進一步提升職業教育質量，提高職業教育服務當地經濟社會發展的能力，一直是職業教育發展的核心問題。職業教育與其他類型教育的最大不同就是倡導工學結合、產教融合、校企合作。所謂產教融合，就是職業院校與行業企業達至深度合作。產教融合的深度決定了職業教育的發展程度。要打造更符合經濟社會發展的高技能人才，離不開以市場為導向的校企合作。更進一步，就是要形成學校、政府、產業、企業等主體的全方位合作，形成創新鏈、產業鏈、需求鏈、服務鏈全覆蓋的產學研平臺。大灣區三地九城，可以為這種合作提供更寬廣的空間、更優質的平臺、更國際化的視野。畢竟，單一的行政手段或市場化取向或純公益取向都不是提升公共服務效益的最佳方式，職業教育的供給也需要多個伙伴之間的有效合作。政行校企之間的深度合作正是職業教育區別于其他教育類型的本質所在。

二、大灣區的職業教育合作：多圈層嵌套式的結構體系

就大灣區職業教育合作體系而言，如上文所述，由于其處在特殊的政治地理空間，職業教育合作被賦予了政治、管理和教育等更為豐富的價值意涵、多種取向的實現路徑。這既是職業教育合作建構自身話語體系的起點，也是我們認識和解剖大灣區職業教育合作體系的基礎。不同的時代背景和組織環境，會促成包含不同的組織間合作目的、合作范圍和合作方式的合作類型，基于政治、管理、職業教育的三種合作取向，從合作類型開始解讀大灣區職業教育合作體系。

尤金·巴達赫曾把合作界定為“兩個或兩個以上的機構，通過一起工作而非獨立行事來增加公共價值”的任何共同活動。[3]這一概念為我們對合作體系的解析提供了分類維度。“兩個或兩個以上的機構”表明“合作”是以組織為單位的，分析聚焦于組織層面;進而，什么樣的機構，多少機構，即合作的組織類型與多寡亦是區分合作類型的重要指標。此外，英國學者希克斯（Perri 6）將公共事務的跨界合作劃分為四個層次：政策制定中的協同或政策協同，項目管理中的協同或項目協同，服務供給（包括管制）中的協同，面向個體的服務協同。[4]澳大利亞政府的跨部門協同主要側重于三個層次：政策制定中的協同，政策執行和項目管理中的協同，公共服務供給中的協同。上述，從合作的任務與目標，提供了合作體系構建的另一維度。依此，將職業教育合作類型劃分如表1所示。

（一）政策制定：多層級的政府間合作

粵港澳大灣區內含九個城市，而這九個城市身處不同的行政層級、不同的制度環境，甚至不同的法域。城市之間制度差異巨大，經濟水平不一，職業教育的發展模式、發展水平更是不盡相同。“一國兩制”、多層級政府意味著與職業教育相關的制度設計、政策框架存在由于行政級別和行政權力邊界帶來的效度有限性問題。在這樣一個特殊的政治地理空間討論職業教育的合作，就是討論如何跨越城市的行政權力邊界問題。一方面，需要橫向的同級的城市政府間的協同合作，另一方面更需要縱向的處在多重行政架構中不同層級的政府間協同合作。實際上，多層級治理理論早已用于區域的公共事務討論，尤其是流域治理、空氣環境治理等跨城市邊界的協同治理問題。多層級治理強調建立制度框架秩序，主張通過協調、統籌各個層級行為主體的活動來實現有序、高效的合作。[5]這正是大灣區職業教育合作所需要實現的制度性集體行動，即通過政策工具、頂層設計、制度框架形成常態化的對等交流與協商機制，實現各層級政府在職業教育領域可持續性的共同行動。

（二）資源互補：跨域的校際合作

資源依賴理論的重要假設之一就是，組織最重要的是生存，為了生存需要獲取資源。由于資源總是有限的，尤其是那些有價值、稀缺或不可替代的資源。資源優勢使得組織可以有較大的自主性，在與其他組織的關系中掌握支配權和控制權。因此，就組織而言，需要不斷增強核心競爭力，提高獲取資源的能力，同時，組織也試圖通過差異化的資源優勢，實現資源互補，穩固組織生存力。面對大灣區的協同發展前景和職業教育的改革驅動，職業院校若想脫穎而出，形成和穩固核心競爭力，院校之間的合作則成為必然選擇。如前文所述，大灣區形成了一個新的特殊的資源流動空間，教育資源亦如是，大灣區九大城市間的職業教育機構規模、專業設置、發展階段，各具差異。如，澳門的旅游教育資源豐富，優勢顯著，香港也有世界頂級的名校。盡管兩地擁有頂級院校、一流專業，亦不足以覆蓋大灣區經濟社會發展所需所有學科和專業。要打造世界級的城市群，建設國際教育示范區，不是某一地區或某幾所一流的院校和專業可以擔當的，自然需要各教育機構聚三地之力，開展跨境的生源交換、師資交流、學科專長共建共享，發揮協同效應。

（三）產教融合：跨界的校企合作

就教育方式而言， 職業教育區別于其他教育類型的最大特點就是工學結合、產教融合。沒有產業行業企業參與的職業教育可以說是失敗的不完整的職業教育，無法體現職業教育的職業性、技術性。在校企合作領域，已有許多深入的實踐探索。如，建立產業學院、訂單培養、教師學術交流、學生交流、資源設備共建共享、現代學徒制等工學結合人才培養模式。大灣區九城產業各具特色，形成了一流又完善的產業配套體系，為灣區職業技術人才提供了廣闊的發展天地，也成就了職業教育體系最關鍵的就業鏈條。灣區的職業教育機構與專業相關的行業、企業的合作，有利于形成高效、創新的優質的產學研人才培養鏈條。這樣的多元主體融合的集團化辦學模式，離不開不同平臺之間形成1（學校）+X（地方政府、其他職業院校、非政府組織、行業企業）形成的多類型合作組合，就不同合作內容采取不同的合作方式達至不同的合作目的。

綜上，在組織之間依賴各種合作伙伴關系共同提供公共物品、處理公共事物的時代，職業教育在城市群形成、區域合作的背景下，也體現出職業教育的合作類型多、范圍廣、涉及主體多元的特點。粵港澳區域的職業教育合作涉及的合作主體包括政治與制度層面政府間合作的中央政府、各層級地方政府、城市政府;校際合作中的各高職院校;行校企合作職業培訓學院、行業協會、企業、研究機構等。基于不同任務的合作關系正形成縱向上政府間合作，橫向上多元主體合作，以及以院校為核心的1（學校）+X（地方政府、其他職業院校、非政府組織、行業企業）的多類型合作組合。

當然，分類的邊界并非是剛性的，合作的邊界既模糊又具有彈性。政策制定不僅限于政府間合作，教育機構或企業行業的參與與推進亦可促成相關網絡關系的形成;而資源互補也絕不僅僅是院校之間的共建共享，資源依賴、互惠雙贏廣泛存在于達成合作意向的校企之間。因此這個合作體系隨著合作網絡主體的變化而形成不同的合作關系。

三、大灣區職業教育合作的結構性困境

網絡，提供了集約化生產的有效模式，同時又能有效加速組織的信息傳遞，促進組織的學習成長。網絡中彼此相互依賴的組織各司其職又相互融合，呈現出專門化和創新性的優勢，促進合作網絡的形成與有效運作逐漸成為公共事務發展的新趨勢。上文在理論上分析了大灣區職業教育的合作體系的構成和類型，由各層級、各類型的組織間合作網絡組成，體現了圈層化嵌套式的結構特點。實踐上，一方面，由于政府組織、管理制度及人事激勵機制都以科層等級制組織結構為基礎設計，這使得不同層級的組織，難以自發地形成特定目的的對等交流的合作網絡;另一方面，處在不同制度框架中的組織即使自主地構建起合作關系，也很難保證合作各方的有效參與及合作網絡的可持續發展。此外，就組織的性質而言，職業教育多種公私伙伴關系形成的網絡，對于教育行政部門也是一種挑戰，既不能因私人組織的參與損害其公共價值，又要能協調各種資源提供有質量的教育服務與產品，而這對于習慣選擇行政手段進行層級管理的政府部門來說絕非易事。

（一）政策制定與實施的合作受限于層級

層級制下，下級政府執行上級政府的政策。中央、省級的政策在內地城市可以通過行政體系及完備的政策執行鏈條進行有效的信息傳達與政策分解和實施，但由于大灣區跨制度區域的特殊性，港澳兩地不受這個行政體系約束，三地要進行職業教育合作缺乏對話與集體行動的制度框架。一則，在大灣區職業教育合作中，行政區劃的界線使得各層級政府通常從有利轄區的角度行事和決策，難以形成通盤考慮下的整體合作目標，在合作關系中的職責權限、角色作用尚不明確。二則，盡管已經開始有大灣區建設領導小組之類的大灣區建設議事協調機構，但在職業教育領域，還未建立起三地在職業教育政策上對話、談判、協調、協商、妥協的集體選擇和行動的平臺，無法形成有效的統一決策。三則，正是由于相關議事協調機構缺乏，也未建立起相應的職業教育合作常態化的運作機制。頂層設計上，編制職業教育合作規劃刻不容緩，近日教育部、廣東省人民政府印發《粵港澳大灣區高等教育合作發展規劃》，而形成達成共識的資歷框架、學分認證辦法、涵蓋三地從上至下的項目發包等也都有很多待完善的空間。總之，沒有強有力的更高層級政府的推動形成制度框架與配套的合作機制，就很難跨越法域甚至行政區劃的障礙來促成合作。自組織并不能獨立解決職業教育供給問題，合作強調了主體的多元性，然而政府才是使合作促成并有效運轉的關鍵。

（二）合作網絡的確立缺乏確定性與可持續性

網絡治理隱含自主治理公共事務的意涵，然而自發組建的合作網絡組合隨機，發展缺乏確定性。很多時候，為獲取資源而形成的校際合作存在合而不作、紙面上的合作的情況。研究指出，目前集團化辦學，存在校際互動合作的低效與深化困境。基于837名教師的調研數據表明，近三分之一的教師跨校合作體驗處于“合而不作”狀態。[6]就校際合作而言，由于組織本身的邊界意識，使得不同辦學水平、辦學層次之間的合作存在異質性和排他性，同類組織之間又天然地存在競爭性，這使得深層次的校際合作較難實現。另一方面，校際合作的效率有待提高，很多時候學校將合作作為目標，可行性成了首要的考慮，合作院校是否有與之匹配的互補資源、是否搭建起合適的合作機制，不是重要的考量。尤其是大灣區，制度環境給校際的合作增加了難度，合作更受到政策、制度、辦學實力等諸多因素的影響，合作網絡的建立與發展就更存在不確定性和不可持續的擔憂。

（三）缺乏圈層鏈接者或鏈接能力不足

伯特的“結構洞”理論，指出個人在網絡的位置比關系的強弱更為重要。個人或組織要想在競爭中保持優勢，就必須建立廣泛的聯系，同時占據更多的結構洞。延伸到組織之間的合作網絡，越是擁有占據結構洞的鏈接者，越易于形成合作網絡。在職業教育合作中，職業院校處在核心位置，作為網絡構建中的主要行動者，掌握越多信息，組織之間的溝通鏈接能力越強，行動范圍越廣，其促成合作網絡的可能性就越大。在職業院校與政行校企等各類主體開展合作的實踐中，一方面缺乏具有足夠關系網絡、占據豐富結構洞、能夠跨界鏈接資源的行動者;另一方面，在促進交流合作的過程中，由于院校參與市場競爭的動力不足等，行動者的行動力、執行效率也因激勵機制設計等問題難以形成有效的合作網絡鏈接。

四、圈層合作網絡的構建與運行：新的挑戰

當回應灣區建設需求應運而生的各種合作網絡出現，職業教育的發展績效越來越依賴于各種伙伴關系以及合作伙伴承擔起各自責任的程度，如何建構并有效管理一個由多層級、嵌套式網絡組成的再組織化的組織結構（合作體系）成為成功的集體行動的關鍵。

（一）設計網絡，確定圈層的類型

網絡成敗往往取決于最原始的設計。討論到職業教育合作體系時，實際上討論的是有待建設的并不存在的網絡。建構網絡首先要關注這個網絡最終要完成的核心任務是什么，結果是什么，即確定網絡結構的目標，同時按照所期望的成果調整網絡設計。如前文所述，網絡基于三重邏輯，要實現三重取向的目標：一是由不同政府間構建的政策制定網絡;二是以院系之間合作為主體基于資源交換的校際合作網絡;三是包含政行校企在內的實現最優化的職業教育多元供給的跨界網絡。作為重組和重構的組織類型，職業教育合作網絡亦可從院校的視角，根據不同的目標，形成1+X的不同組合，選用不同的服務網絡類型。同時，教育公共服務供給既存在不同過程主體間的合作，也存在著同類組織間的合作。這種合作的交互連結構成了教育公共服務的網絡關系。[7]參照阿格拉諾夫（Agranoff）的分類，依據對責任性和靈活性的不同要求，在辦學管理、學生培養、科研協同高校及創新創業聯盟等不同任務中可選擇性地采用服務合同、供應鏈、專門類型、渠道性伙伴關系、信息傳播、聯結交換臺等合作類型。[8]

確定合作類型后，就需要選擇正確的合作伙伴。每一個合作伙伴都非常重要，只有各組織提供的資源比某一組織或政府單獨提供時更為有效才是合適的選擇。如果是要提供一種技術性服務，如構建產學研合作網絡促進職業教育的專業性，那么就需要尋找資質優良的“供應商”，如名校、最知名的企業、資源豐富的研究團隊等。要促進職業教育的資源共享的話，則需要尋找資源互補能相互促進的同類型合作伙伴。

（二）充分發揮政府的集成者角色

網絡研究中的“跨界鏈接者”（Boundary spanners）指發起和創建組織網絡的中介角色，是處于網絡結構中起著主導作用，影響組織間網絡形成的關鍵行動者。[9]由于權限與激勵機制的問題，各主體并不能自主地形成網絡，或者僅是兩個碎片化的簡單的組織之間的合作，難以形成聯盟。重組網絡、新建網絡都需要有力的發起人或者說鏈接者，那么在區域發展和跨政府、跨部門合作中，扮演鏈接者角色的組織就被稱為鏈接組織。通過鏈接組織的聯系、溝通和協調，使得合作網絡中的組織具有了連續性的溝通與合作，穩定和重復的集體行動。政府治理的領域，鏈接組織通常體現為領導小組、委員會等議事協調機構，這類機構處于合作網絡的中心位置，并依靠機構的制度安排與組織運行規則發展出共同規范，以此增進組織間的互信互惠，鞏固和加強組織間的聯接關系。

對于跨制度區域的網絡，中央政府無疑是最強有力的集成者，大灣區規劃就是運用國家政策鏈接相關主體和資源的頂層制度設計。職業教育領域具體的政策框架與執行項目也需要各級政府成立領導小組、委員會等議事協調性組織，完成新型的網絡集成者角色，鏈接行業企業、政府與學校，或者利用更具相關經驗或能力的專業性“中介組織”進行鏈接。尤其要有國際合作的高度，要對灣區職業教育進行全局性和系統性布局。圍繞灣區職業教育的戰略需求和學科前沿，充分發揮基于國際合作的專家咨詢委員會等智庫的作用和決策建議功能，做好職業教育國際合作的宏觀謀劃。

（三）發展組織間的關系管理

非政府組織、企業甚至其他政府部門都是網絡結構中的行動者，他們各自保持對自己資源的控制，但在同一網絡中共同決定資源的使用。如何共同決定呢？無論是達成共識還是共同決策，都是組織間的相互作用形式，在“無序”狀態下是無法進行的，只有成立制度化的協調組織，建立常態的溝通渠道，形成有效的合作機制才能保障合作秩序，使合作在既定的制度框架下得以進行。

特別要留意的是，職業教育的主體高職院校面臨網絡關系治理、契約治理的挑戰。高校聯盟、集團化辦學、擴招、1+X項目等都需要建立新型的網絡治理安排，有協作有監管，在保證教育服務質量的基礎上進行合作。在公共服務與物品的供給中，有多種不同的制度安排，如政府間協議、校企合作協議、政府出售、合同承包、項目發包、補助、特許經營、自由市場、志愿服務等等，協作方式各異，主要依靠協議合同來實現多樣化的職業教育服務和產品供給。問題是，高職院校仍然是以傳統的行政手段為治理方式，對合作網絡關系的處理缺乏經驗，處在探索實踐期。因此如何有效地進行合作網絡的管理，在實現合作各方訴求的前提下，遵循契約精神，又不損害公共利益，都需要謹慎規范的契約流程設計與履行過程中的嚴格質量監管。

此外，“項目治教”已成為國家和地方政府推動高等職業教育發展的主要形式。維護和發展合作網絡，組織專項項目的設計與發包不可或缺。項目強調目標和績效，并提供了同一網絡中的組織為了共同目標而統一行動的載體。項目競爭性、資源聚集性也提高了合作效率。研究指出，組織間關系治理與契約治理研究成果有待在項目情境中得到檢驗與發展。[10]

總之，在職業教育合作體系的圈層網絡中，存在多種形態的合作網絡，合作網絡之間的交互作用、聯結、一體化等可以匯聚資源，提升職業教育服務供給的能力。但如何維持和進一步發展密切的合作關系，更需要教育管理者用網絡結構分析的方法，明確網絡類型，發揮集成者作用，做好組織間關系管理，在廣泛認可的協商機制和強有力的操作工具下，迎接新時代大灣區職業教育協同發展的挑戰。

參考文獻：

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[5]張繼亮，熊瑞濤.多層級制度框架下的空氣污染治理：印度的實踐與啟示[J].天津行政學院學報，2019（2）：88-95.

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[9]李妮.終身教育服務供給中的跨界合作：論地方電大的“鏈接者”角色[J].廣東開放大學學報，2016（1）：8-13.

[10]駱亞卓.項目契約治理與關系治理研究現狀與評述[J].學術前沿，2017（24）：104-107.

（責任編輯 陳志萍）