建設項目檔案聯合驗收研究

耿德炎

摘 要：建設項目檔案驗收是工程建設項目驗收中的一個重要環節。本研究以工程審批制度改革背景下檔案驗收方式的轉變為切入點，通過對傳統檔案驗收方式與聯合驗收的對比，分析實行聯合驗收的優勢，探討聯合驗收在檔案驗收工作中起到的完善檔案驗收工作機制、保障驗收成果質量、精簡驗收環節、提高驗收效率等重要作用。同時，從制度保障欠缺、聯合驗收完成時限難以保證、聯合驗收責任主體界定不清晰等問題出發，提出同步和健全相關法律法規、明確聯合驗收工作的職責劃分、遵循事前監管和同步追蹤原則、加強對相關驗收部門的指導等對策。

關鍵詞：建設項目檔案;工程審批制度改革;聯合驗收

目前，工程建設項目文件存在種類多、數量大、專業性強等特點，傳統的檔案驗收方法已經不能滿足現實的需要。針對相關問題，筆者以中國知網數據庫為檢索資源，以主題為檢索項，以“建設項目”和“檔案驗收”為主題詞進行檢索，找到389篇相關文獻;以“檔案”和“聯合驗收”為主題詞進行檢索，找到13篇文獻（發表時間集中在2019年之后）;以“建設項目檔案”和“聯合驗收”為主題詞進行檢索，找到2篇相關文獻。從已發表的文獻內容看，大部分的研究方向是關于建設項目檔案驗收中出現的問題及對策。劉潔貞以工程審批制度改革為背景，分析了改革背景下工程檔案驗收納入聯合驗收之后會引發一些新問題。羅文武、黃玉燕認為取消建設工程檔案預驗收，實行聯合驗收對建設工程檔案的完整性、真實性會產生一定的影響。其他相關研究對聯合驗收只是提出概念性、理論性的觀點，缺乏深刻而具體的研究。聯合驗收作為近年提出的檔案驗收方式，在實踐過程中不斷得到應用。本研究結合有關建設項目檔案研究文獻，對實行聯合驗收后可能出現的新問題及解決對策進行進一步的探討。

一、工程審批制度改革下的檔案驗收

（一）改革前的建設項目檔案驗收制度

改革前的建設項目檔案驗收必須是城建檔案管理部門組織進行預驗收和竣工檔案專項驗收，建設單位在得到城建檔案管理部門出具的認可文件之前，不能組織驗收工作。檔案預驗收的基本流程為：申報—受理—核驗（檔案審核復核）—限時整改—出具預驗收意見書（工程檔案認可文件）。檔案預驗收制度要求建設單位必須具備工程檔案認可文件方可進行驗收工作，這樣雖然有利于保證建設項目檔案的真實完整，規范建設項目文件歸檔驗收行為，卻增加了檔案驗收的環節和相關部門的工作量。

（二）聯合驗收的本質

隨著工程審批制度的改革，建設項目檔案驗收方式產生了新的變化和要求，即實行與規劃、土地、消防、人防等事項相同的限時聯合驗收，實行統一驗收建設項目檔案、統一驗收標準、統一出具驗收意見。在國務院辦公廳發布的《關于全面開展工程建設項目審批制度改革實施意見》（國辦發[2019]11號）中，明確指出城建檔案管理機構參與工程建設項目的聯合驗收，接入聯合驗收的平臺，從而確保城建檔案接收的齊全、完整。所謂聯合驗收就是在工程建設項目審批流程中進行檔案驗收時，檔案部門與建設項目檔案的形成部門共同參與到檔案驗收工作中，使得檔案形成部門和歸檔部門的工作人員都回歸到本職工作中。

（三）實行建設項目檔案聯合驗收的必要性

改革前的檔案驗收制度難以滿足發展現狀。改革前的檔案驗收制度要求建設項目單位在取得檔案相關認可文件之后，才能組織進行建設項目檔案的驗收，并由城建檔案管理部門進行預驗收。在預驗收的過程中，由城建檔案管理部門主導，并且必須在預驗收合格之后才能進行建設項目檔案的竣工驗收，多個審批環節在一定程度上增加了檔案部門和建設部門的工作量，也極有可能造成資源浪費。

聯合驗收具備以下優點：聯合驗收順應了改革發展的趨勢，在一定程度上可以彌補以往建設項目檔案驗收制度的缺陷，滿足當前建設項目檔案管理的要求。建設單位不必再等到取得認可文件之后進行檔案驗收，這樣可以精簡驗收環節，減少審核程序，提高工作效率。同時，建設單位參與到驗收工作中，進一步確保了檔案驗收成果的質量。

二、實行聯合驗收存在的問題

（一）制度保障欠缺

目前，相關的檔案法律法規及制度文件尚未完全適應聯合驗收的發展要求。改革前的預驗收制度有檔案認可文件制度和國家檔案局要求的三方會審制度的保障，而實行聯合驗收后，保障聯合驗收順利進行的制度還不完善。同時，檔案部門的行業規范與建設單位所制定的規范尚不統一，多個部門在驗收工作中相互協助配合、聯合驗收的機制尚不健全。

（二）聯合驗收完成時限難以保證

改革前的檔案驗收工作雖然處于建設項目竣工驗收的最后階段，但在進行預驗收后建設項目檔案一般能在規定時間內完成驗收;而改革后的檔案驗收工作，則要求建設工程項目檔案驗收與其他專項驗收一同納入限時聯合驗收。聯合驗收雖然能夠更有效地保證驗收成果的質量，但需要各個部門極高的配合度才能確保驗收效率，否則將影響檔案按時移交進館。城建檔案管理部門在最后階段才介入到建設項目檔案工作中，由于建設單位檔案工作缺少規范性，可能會導致文件材料不符合歸檔要求，影響驗收效率。在其他專項驗收完成之前，竣工驗收檔案不能移交進館。在這個過程中，建設單位需要不斷向城建管理機構提交檔案并接受審核。因此，檔案聯合驗收完成的時限受到其他項目驗收進度等的影響，難以保證完成時限。

（三）聯合驗收責任主體界定不清晰

《河南省人民政府辦公廳關于印發〈河南省簡化和規范投資項目審批流程實施方案〉的通知》中明確規定將“竣工驗收階段”包括建設項目檔案驗收等16項驗收整合為聯合驗收，由項目行業主管部門聯合相關部門組織實施建設項目檔案聯合驗收。從理論上來看，建設單位在聯合驗收中居于主體地位，而組織相關部門進行聯合驗收，城建檔案管理機構也必須接入聯合驗收平臺中。因此，二者的主體責任難以界定。

（四）難以確保檔案的真實性和完整性

建設項目檔案的形成涵蓋建設工程審批、勘察、設計、施工、監理和竣工驗收的各個部分，檔案驗收在所有工作完成之后進行。城建檔案管理機構在最后階段才介入建設項目檔案工作中，只能根據歸檔驗收規范對檔案進行整理鑒定，缺少事前對建設單位管理機構的監督和跟蹤指導，難以確保文件材料內容的真實性和完整性。

三、實行聯合驗收的建議

第一，同步和健全相關法律法規。在目前的檔案法律法規體系中，對建設單位的歸檔主體責任不夠明確，應根據改革發展的形勢，將建設項目檔案驗收責任制納入檔案法律法規體系建設之中。明確各個部門的責任和權限，在制度層面上完善建設項目檔案管理體制和驗收規范，保證各個部門協作運行，共同做好檔案驗收工作。

第二，明確聯合驗收工作的職責劃分。建設單位在驗收工作中由“主動”轉變為“被動”，取消預驗收后不必再向檔案管理機構提交申請，在和檔案部門的聯合驗收中扮演著服務對象的角色。作為建設項目檔案的形成者，建設單位與其參建單位應在檔案形成過程中對檔案的真實完整和質量負責。城建檔案管理機構由“被動”轉變為“主動”，扮演著提供服務的角色，為建設單位提供業務指導和監督。在驗收中，檔案部門的檔案管理人員負責檢查檔案是否符合歸檔要求，建設單位的專業技術人員主要負責鑒定檔案內容的準確性和完整性，二者各盡其責、相互配合，共同完成檔案驗收工作。

第三，遵循事前監管和同步追蹤原則。在建設項目檔案管理工作中，城建檔案管理機構可以在建設項目文件形成之前對其進行前端控制，在項目早期，指導建設項目管理部門做好檔案工作。在建設項目文件形成的過程中，檔案部門應與相關部門隨時溝通，實現對建設項目檔案的同步追蹤監管，從源頭上確保歸檔文件的真實性和完整性。

第四，加強對相關驗收部門的指導。聯合驗收中的檔案形成部門對檔案的收集整理工作缺少專業知識，容易導致檔案收集不完整，不符合整理要求。因此，檔案管理部門應該對建設部門加強指導，可以通過定期培訓的方法對建設單位的管理人員、技術人員和檔案管理人員開展業務培訓，增強他們的歸檔意識，使他們充分理解建設項目檔案管理的規范和標準，提高檔案管理水平和檔案驗收通過率。

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責編：初 心