“博弈”視角下的美國國家公園發展理念對中國的啟示National Parks: The American Experience
——評

楊子江，謝 兵，向 帆，吳曉東

(云南大學建筑與規劃學院)

“國家公園”作為世界范圍內廣泛認可且普遍采用的一種自然地保護模式，能夠相對有效地平衡生態保護和資源開發之間的關系，為人類提供了一種較為科學合理的自然保護地發展路徑。我國具有類型豐富、面積廣闊的自然資源地，在引入國家公園這一概念以前，已經建立了以自然保護區為主體，風景名勝區為特色，兼具森林公園、地質公園、濕地公園等保護地類型的自然地保護體系[1]。自2013年黨的十八屆三中全會首次提出“建立國家公園體制”以來，我國國家公園管理制度建設不斷深化發展[2]。2015年國家發展和改革委員會聯合13個部門印發的《建立國家公園體制試點方案》開啟了我國國家公園體制的實踐探索。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，標志著我國國家公園體制頂層設計初步完成[2]；同年10月，黨的十九大報告提出“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套制度，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，進一步明確了國家公園的定位和作用，標志著國家公園體制建設進入實質性推進階段[3]。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，明確了建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系的總體目標，標志著我國自然保護地體系進入全面深化改革的新階段[4]。經過6年多的實踐與理論探索，我國國家公園體制建設取得了一定的成就，同時仍然存在諸如法律法規頂層設計缺位、配套機制不完善、相關機構權責不清等問題[5]。在國家公園體制建設穩步推進以及自然保護地體系轉型優化的當下，明確國家公園的發展理念，尤其是探究它應該“保護什么”以及“如何保護”，對完善我國國家公園管理制度乃至自然保護地體系建設具有重要意義。美國作為國家公園概念的發源地，其國家公園體系建設的歷史經驗值得我們參考與借鑒。2010年出版的第4版NationalParks:TheAmericanExperience一書較為全面地介紹了美國國家公園體系的發展歷程及發展理念變遷，對解決現階段我國國家公園體制建設中凸顯的問題具有很大的幫助[6]。

一、National Parks:The American Experience

國家公園被稱為美國有史以來最偉大的理念之一，自1872年黃石國家公園建立以來，美國現已形成包含400余個不同類型的公園單位在內的復雜自然與文化遺產系統。1916年的《國家公園管理局組織法案》（NationalParkServiceOrganicAct）明確了國家公園管理的主要對象和利用方式，即其管理對象既包括自然景觀、生物物種，也包括人文景觀，其利用方式強調不減損國家公園的自然和文化價值[7]。國家公園應該被保護，這一觀念自提出起就深入人心，但是它應該“保護什么”以及“如何保護”呢？關于國家公園該如何發展的爭論從未停止，而正是這種爭論的存在引發了聯邦政府、鐵路公司和環保組織等利益團體間的一次次博弈，從而推動美國國家公園體系建設不斷向前發展，促進美國國家公園發展理念不斷完善[6]。

NationalParks:TheAmericanExperience一書構建了一個美國國家公園體系的全面發展框架，作者朗特教授圍繞美國最重要的自然保護地——國家公園展開討論，回顧了美國國家公園體系由萌芽、產生、發展直至成熟的歷史過程，以及在這個過程中出現的民族主義、功利主義、保護主義、擴張主義等思潮之間的相互博弈、碰撞與妥協[6]。該書作者朗特教授對美國國家公園懷有深厚的感情，希望借此補充學術界對美國國家公園體系的嚴肅研究，提供一個不同于以往的偏向政治歷史研究方向的新視角，來解讀美國國家公園體系的建立過程及發展理念。作者認識到，目前國家公園理念仍未以完美的形式出現，仍然需要各方努力來維護國家公園的完整性，確保國家公園的永恒成為美國和世界共享的最佳理念[4,7]。

NationalParks:TheAmericanExperience一書除前言、后記及附錄外，共有13個章節，這13個章節可以分為3個部分。第一部分包括3個章節，主要介紹了美國國家公園的起源。通過這3個章節，我們可以了解到黃石等第一批美國國家公園從發現到批準建立的過程；同時，這一部分重點關注了民族主義尤其是景觀民族主義與功利主義思潮之間的碰撞，最終發展出國家公園應該保護具有獨特自然奇觀且不具備農業、牧業、礦業等經濟價值的土地的理念。第二部分包括7個章節，主要介紹了美國國家公園體系逐步完善的歷史過程。通過這7個章節，我們可以了解到美國國家公園體系逐漸發展為包含自然奇觀、歷史遺跡、自然荒野等多種景觀類型且具有獨特價值的自然地保護體系，且管理體制也由簡約粗放向集約高效推進。在這一發展過程中，保護主義、功利主義思潮關于國家公園應該“保護什么”以及“如何保護”的博弈都有不同程度的拓展與豐富。第三部分包括3個章節，主要介紹了美國國家公園體系的進一步擴張。通過這3個章節，我們可以了解到美國在不斷膨脹的經濟、政治、文化實力影響下，國家公園體系也進一步發生擴張；同時，工業化的快速發展、游憩娛樂需求的急速增長等社會公共問題對國家公園體系的發展帶來了一定威脅及風險。在這一擴張過程中，保護主義、擴張主義以及后現代主義思潮相互影響，國家公園的發展理念產生了新的探索。

二、推動美國國家公園發展的思潮與理念

朗特教授以重要歷史事件、關鍵性推動人物、相關開創性法案為線索，將美國國家公園體系從萌芽到建立，直至擴張的過程串聯起來，語言生動且富有趣味性。其中約翰·康內斯的國會激辯、羅斯福總統的黃石公園演講等重要歷史節點事件令人印象深刻，更重要的是，作者在書中傳達出，正是各種思想和主義在這一發展歷程中的碰撞交鋒、各種利益團體在這一進程中的爭斗妥協，才是從宏觀角度推動國家公園理念發展前行的根本原因。

（一）推動美國國家公園發展理念變遷的主要思潮

1.民族主義與功利主義

民族主義，即指以自我民族的利益為基礎而進行的思想或運動。在本書語境中，它可以引申為以增強美國國家意識及民族認同感為目的，將獨特的自然風景或文化遺產等納入國家公園體系的思想，主要體現為風景民族主義和文化民族主義兩種。功利主義，通常指以實際功效或利益作為道德標準的倫理學說，在本書語境中，它特指重視國家公園的資源開發帶來的經濟利益而忽視對其進行生態保護的思想。

事實上，黃石等美國第一批國家公園正是誕生于民族主義尤其是風景民族主義與功利主義間的相互作用中，優勝美地、黃石等獨特自然奇觀的發現促進了民族主義的發展，推動了以獨特自然風景與地質地貌為特色入選國家公園這一標準的建立；同時功利主義又將公園范圍的劃定限定于對伐木、放牧、采礦和農業等無經濟價值的土地上，以確保其邊界外的土地更符合經濟而非生態需要。這最終形成一種有限度的保護與過度的開發、凸顯民族意識又讓步于經濟發展的相互矛盾的發展理念。

總的來說，這兩種思潮在一定意義上推動了國家公園的誕生和發展，但其影響也不都是有利的，例如在劃定國家公園邊界時，忽視了其生態完整性與文化連續性，不可避免地造成了其生態割裂和文化隔斷。

2.保護主義與功利主義

保護主義，是指對自然環境的保存、恢復和改善。在國家公園理念這一特定語境中，它可以表述為對公園自然資源的保護和培育、生態系統的恢復和改善、特色景觀的合理開發等思想，影響著公園從設立到管理的整個過程。而功利主義的影響是深遠的，其自產生至今，仍然在不同程度上影響著國家公園的整個建設管理過程。

19世紀70年代，不受限制的放牧以及迎合游客需求建設的大量道路和建筑物，給優勝美地山谷的生態環境帶來了很大破壞，卻在一定意義上掀起了保護主義的熱潮。可以說，保護主義正是誕生于功利主義思潮對公園帶來的不利影響之上。在國家公園體系后續的發展過程中，始終能夠找到這兩種思潮間博弈的影子。例如20世紀初，國家公園管理局建立，這不單單是保護主義的推動作用，另一個不能忽視的重要前提是，管理局同意以一定程度上的旅游開發來換取以鐵路公司為代表的功利主義者們的支持，在這些力量的共同作用下才使得國家公園管理局這個專門的管理機構順利落成。

回顧美國國家公園體系100多年的歷史，可以說保護主義是推動這一體系向前發展最重要的力量，它不僅豐富了國家公園的內涵，將自然荒野等原始生境納入了國家公園體系，而且對公園的科學管理提供了正確的方向和指引。但是僅僅依靠保護主義是不能實現國家公園體系可持續發展的，功利主義思潮帶來的也不全是阻礙，比如旅游業的發展為公園的后續保護提供了資金支持，而其游憩、教育功能使國家公園的公共屬性更好地落地從而反哺了公園的可持續發展。所以說，正是保護主義與功利主義思潮相互碰撞、共同作用才推動了美國國家公園體系向著更好的方向發展。

3.保護主義、擴張主義與后現代主義

擴張主義，本意指通過軍事或外交等手段達到增加本國領土或主權的目的，從而擴大本國政治、經濟及文化影響的效果。在國家公園理念這一特定語境中，可以引申為根據需求增加國家公園類型和面積，將國家海岸、野生河流等新的景觀種類納入國家公園入選標準，對國家公園體系進行擴張。后現代主義，原指對現代化過程中出現的剝奪人的主體性和感覺豐富性的整體性、中心性、同一性等思維方式的批判與解構，在國家公園理念這一特定語境中，可以引申為對過去指導建設國家公園理論和思想的批判與解構，它進一步推動了對國家公園本質、根本目的等本源性問題的思考。

科德角作為國家海岸，于1961年成功開創了非傳統公園擴張的重要先例。這卻引發了純粹保護主義者們的不滿，他們認為東部的“新公園”背離了國家公園的使命，以游憩娛樂而非風景保護為動機，這場爭論以擴張主義的勝利告終。20世紀90年代出現了一股新思潮，他們認為國家公園在文明與荒野之間劃清界限，這否定了人與土地之間的歷史親密關系，從根本上否定了國家公園建立的意義；還有一些人堅持認為國家公園的建設管理應按照市場規律運行，私營企業的效率將遠超國家公園管理局等政府機構。后現代主義思潮甚至從國家公園的建立是否有意義這樣的本源性問題上進行了深入思考，其理論深度是空前的。同時它對自然環境干預管理、生物補償、運營機構屬性等國家公園運營管理方面的問題進行了許多有益的思考，促進其管理手段向著科學有效的方向又邁進了一大步。

綜合來看，即使經歷了百余年的發展，美國國家公園的發展理念仍然沒有展現出完美的形式，關于國家公園應該“保護什么”以及“如何保護”的爭論還在持續進行，但不可否認的是在幾種主義之間的博弈中，美國國家公園體系已經取得了世界矚目的成就，這種逐漸深入的正向討論也將推動這一理念更加趨于成熟和完善。

（二）美國國家公園發展理念的特點

通過閱讀NationalParks:TheAmericanExperience一書，我們可以對美國國家公園發展理念的顯著性特點做出總結。

1.博弈是永恒的主題

美國國家公園體系的發展史，實際上就是一部博弈史。在“國家公園”這一概念萌芽之初，它“應該作為一種特殊的自然保護地類型被保護起來”這種觀念就深入人心，至今也沒有發生本質上的改變，但是關于它應該“保護什么”以及“如何保護”的爭論卻從未停止。100多年來，包括國家公園管理局、鐵路公司、環保組織等在內的各個利益團體圍繞“國家公園該如何發展”這一主題不斷地進行博弈、斗爭與妥協[6]。博弈的重點主要側重在以下兩個方面：一是關于國家公園該“保護什么”的博弈，這實質上是在國家公園邊界劃定、土地屬性、入選標準等領域的博弈。關于這些領域的博弈呈現出基礎性較強的顯著特征，主要表現在以下兩個方面：一是由于準入類型、邊界勘定等要素屬于每個國家公園設立過程中必須明確的基礎屬性，因而它隨著每個新誕生的國家公園而產生，尤其當這些新公園出現相關基礎屬性上的改變時，因此產生的博弈也尤為激烈；二是對整個國家公園體系的發展來說，這些屬性由于其基礎性特點而表現出體系建設前期相關研究和爭論較為激烈，因而帶來的博弈也較多，而后期由于相關基礎性標準和規則已相對較為完善，所以反而較少發生。但是這并不代表其重要性在降低，由于金屬冶煉等科學技術和工業水平的發展，土地價值發生了改變，因而連帶著原有的基礎性標準和規則也需要動態調整。例如1994年，冶煉技術的發展使得原來相對貧瘠的礦藏變為可以產出巨大經濟效益的富礦，以諾蘭達礦業公司為代表的功利主義者與以聯邦政府為代表的保護主義者針對“黃石國家公園東北部的礦藏是否可以開采”展開博弈，最終聯邦政府以賠償6 500萬美元以及土地置換的代價換取了礦藏地的持續保護[6]，這是保護主義的偉大勝利。

二是關于國家公園該“如何保護”的博弈，這實質上是對國家公園資源開發、生態保護、管理運營模式的博弈。關于這些領域的博弈呈現出更為激烈和深入的特點，主要有以下兩個表現：一是由于資源利用方式等規則切實關系到以開發者、經營者、管理者等為代表的各利益團體的切身利益，尤其功利主義者更是想方設法要爭取在第一種博弈中失去的利益，所以呈現出激烈性較強的特點；二是從整個國家公園體系發展歷程來看，建設前期處于探索階段，因而對如何保護的關注度相對較低，后期由于實踐經驗和理論研究的積累反而呈現出關注度持續上升的特點。不同于第一種博弈，關于公園“如何保護”的博弈往往以保護主義的失利告終，從短期來看并不利于整個國家公園體系的發展，這個特點在國家公園建設前期尤為明顯。例如從1890到1913年的23年間，由于舊金山市淡水短缺問題，以舊金山市政府為代表的功利主義者與以塞拉俱樂部為代表的保護主義者對“是否可以在優勝美地國家公園的赫奇赫奇谷建立蓄水大壩”展開博弈，最終以國會批準建立大壩收場，這是保護主義的巨大挫折，卻也因此促進了統一的管理機構——國家公園管理局的誕生[6]。類似的例子還有很多，縱觀整個美國國家公園體系發展史，正是在這樣一次次的博弈過程中，推動了整個體系不斷修補、完善，縱然也經歷過挫折和教訓，最終卻向著成熟和理性的方向前進。

不管是何種制度管理下的自然保護地，總會存在“保護什么”與“如何保護”的問題，資源的開發與保護如何平衡？經濟發展與生態保護孰輕孰重？長期利益與短期利益哪個價值更大？這不僅是自然保護地體系高度成熟的美國應該思考的問題，而是全世界范圍都值得重視的現實問題。

2.立法是重要的博弈手段

縱觀整個美國國家公園體系發展史，各利益集團間展開博弈不外乎輿論引導、示威游行、國會提案、談判、立法等手段。其中，立法作為規格最高、效力最大、約束力最強的博弈手段，貫穿美國國家公園體系發展的全過程和各方面，是最為重要的博弈手段之一。雖然各類法案或需要州議會，或需要聯邦議會甚至總統的批準簽發才可生效，但它并不代表該法案可以完全實現政府的意志，而是各州或者聯邦政府協調各利益集團間利益的一種手段。回顧美國國家公園體系的每一次或大或小的突破與發展，幾乎都可以找到一部或幾部法案的頒布來鞏固與保障這些成果。例如黃石國家公園的誕生便是以1872年《黃石國家公園法案》（YellowstoneNational ParkAct）的頒布為標志，它是風景民族主義與功利主義博弈的結果，最終以法案的形式落地實現。

雖然由于立法程序不簡單，立法時間和討論周期較長，常常導致法案的出臺相對滯后于現實管理需求，但這并未影響立法成為美國國家公園體系不斷發展前行的重要保障手段。經過長期發展，美國國家公園相關法律法規自成體系、細致詳盡，主要體現為部門法、地方法、聯邦法脈絡分明，內容上包含了國家公園的資源調查、批準設立、管理運營等各個方面，且各類相關規定較為詳細。書中對國家公園體系發展歷程中涉及的法案及其產生的歷史背景都有詳細描述，通過這些法案，我們可以對美國國家公園體系的發展有一個基本認識（見表1）。

表 1 美國國家公園體系部分相關法案

3.發展是博弈的結果

經過百余年的發展，美國國家公園體系的內涵不斷拓展豐富，管理手段日趨成熟，但也面臨不少新的挑戰。從宏觀視角來看，這種結果正是由國家公園“保護什么”與“如何保護”的博弈推動而產生的，其具體表現如下：

1）“保護什么”的博弈推動公園體系內涵不斷豐富。美國國家公園體系發展至今，已經是包含國家公園、國家戰場遺址、國家紀念碑、國家歷史公園等19種保護地類型在內的自然與文化遺產系統。而關于美國國家公園應該“保護什么”的博弈，實質上推動了對國家公園概念內涵的深刻思考。

19世紀60年代，黃石、優勝美地等以自然奇觀為特色的第一批國家公園誕生了，從那時起，獨特的自然奇觀成為國家公園最重要的入選標準之一。與此同時，功利主義限定了國家公園入選土地的經濟屬性，將含有礦藏、木材、農業價值的土地排除在外。20世紀初，美國西南部遺址廢墟的發現使得以文化遺址、歷史遺跡為特色的國家公園納入體系成為可能。20世紀20年代，佛羅里達州的大沼澤國家公園因純凈原始的荒野以及豐富的野生物種入選國家公園，自此，“自然荒野”這一價值核心也成為國家公園入選標準中重要的一種。20世紀40年代，公眾休閑游憩需求的增長推動了以科德角為代表的國家海岸等類型的國家公園的建立，再次豐富了國家公園體系[6]。經過百余年的發展，美國國家公園體系逐步實現了滿足公眾多樣化需求、適應多樣化功能目標、保護多樣化生態系統的目標，國家公園的類型不斷豐富多樣，進而為整個保護體系的可持續發展提供了條件。

2）“如何保護”的博弈推動公園管理手段日趨成熟，但適宜性卻面臨挑戰。關于美國國家公園“如何保護”的博弈，實質上推動了對合理平衡保護與利用、科學有效管理與運營的深入探索。在19世紀中后期，黃石等第一批國家公園建立時，并沒有明確的公園管理目標及方法，甚至在其邊界劃分上也僅僅只考慮能否涵蓋自然奇觀而排除有經濟價值的土地，這顯然是忽略生態系統完整性以及文化延續性的野蠻做法。20世紀初，隨著公園類型及數量的不斷增加，這種較為初級的管理手段顯然不再滿足需求，保護主義者們提出了“完全保護”的概念，雖然這種理論探索最終沒能落地實施，卻也提供了一種建設的思路和可能性，同時他們對生物群落演替、火災管控等具體管理手段提出了建議[6]，這標志著國家公園進入初步生態管理階段。20世紀80年代，黃石公園持續數月的大火引發了如何進行自然環境干預管理的爭論，90年代，國家公園管理局將黃石公園因“保護”鹿等草食性動物而消滅的狼群重新引入，雖然爭議頗多，但隨著種群的迅速增長和繁榮，生物補償的策略被證明是有效的[6]，這標志著美國國家公園生態管理手段進一步發展。阿拉斯加的土地立法是美國國家公園管理體制趨向成熟的重要實踐，也是平衡保護與利用斗爭的典范，它圍繞整個流域、動物遷徙路線以及生態而非政治邊界來設計國家公園，而且使國家公園符合生物管理的原則[6]，這標志著國家公園的生態管理手段日趨成熟。

然而，隨著美國國家公園體系內涵和外延的不斷擴張，美國國家公園體系最終呈現出一種多樣并存局面，無論是自然還是文化遺產，其“公園”的屬性有明顯加強的傾向，有時其管理博弈更像是當出現一類能夠讓公眾享有接近自然機會的資源類型時，先放入國家公園系統往往成為最好的擱置爭議的處理手段。這種略顯失序的擴張，是以往針對較為單一管理目標的管理手段難以完全適用的，比如像國家紀念地的管理目標就未必有太多生態方面的約束。為了應對這樣的變化，20世紀末，部分美國學者提出新的設想，如有人認為國家公園的建設管理應按照市場規律運行，私營企業的效率將遠超國家公園管理局等政府機構[6]，或許更能靈活應對這種景觀類型多樣并存的公園體系管理訴求。

三、對我國國家公園體制建設的啟示

通過對美國國家公園體系超過150年發展歷程的梳理，我們可以發現，美國國家公園的發展理念一直圍繞著國家公園應該“保護什么”以及“如何保護”這一主題而展開，總體趨勢上由“保護什么”的概念性問題向著“如何保護”的方法性問題逐步深入。雖然這一發展理念因不可抗的政治、經濟等因素多有曲折反復，但總體趨勢是不斷向前發展的，直到今天，對世界各國國家公園的建設和發展仍然具有重要參考價值。

我國大陸地區對國家公園的實踐始于2006年云南省地方政府建立的普達措國家公園，相對世界其他國家的國家公園體制建設起步較晚，我國目前已建成包括普達措在內的10處國家公園體制試點，正處于實踐探索與理論研究并重、體制建設穩步推進的關鍵時期[8]。結合我國目前國家公園建設情況，綜合考量美國國家公園發展理念的歷史演變，可以得出以下三點啟示。

第一，要加快建立和完善健康有序、執行有力的管理博弈機制。無論是美國還是中國，國家公園都需要同時實現多重管理目標，兼顧多種不同功能，不同利益主體產生激烈博弈不可避免。雖然事實上，沖突與博弈推動美國國家公園不斷發展，但正如書中大量案例所示，不良的沖突與博弈也讓美國部分國家公園付出了不小代價，其發展歷程也走了不少彎路。與美國相比，我國社會制度優勢明顯，不存在美國土地私有制或者民營托拉斯公司集團等利益糾葛風險，但在如何處理中央與地方、保護與發展等關鍵矛盾方面仍然面臨巨大挑戰，甚至在矛盾的某些方面比地廣人稀、構成成分相對簡單的美國更為棘手。總結美國經驗，只有建立和完善健康有序、執行有力的管理博弈機制才能確保形成推動我國國家公園朝著正確的方向快速發展的內生動力。科學明晰的權責劃分，尤其是所有權、經營權、管理權的明確，無疑是平衡各方利益的重要依據和有效手段，《建立國家公園體制總體方案》提出的“統一事權”及“分級行使所有權”已經指明了方向，但如何實施落地仍是各界關注的重點[9]。充分發揮我國社會主義制度的優越性，明確價值取向，完善頂層設計，并在法治體系、管理體制、機制創新、資源保護、配套制度等關鍵領域加快設計符合中國國情、具有中國特色的博弈環境、規則和手段，無疑是未來我國國家公園主管部門和參與各方應該重點深入研究的關鍵問題。

第二，要通過建立完備的法律體系來捍衛試點區實踐成果，同時使未來國家公園管理的相關條例有明確法律依據，且具體、細致。美國國家公園立法能夠把相關問題的處理周期控制在相對較短的時間期限內，同時聯邦法律結合地方州政府法規、內政部及國家公園管理局的工作指南，構成相對完善的法律體系，從而有力地保障了國家公園從資源調查到運營管理的全過程和各方面[10]。我國目前國家公園體制相關法律較為欠缺，《中華人民共和國環境保護法》已經不能適應國家公園體制乃至整個自然保護地體系的綱領性立法要求。2017年頒布的《建立國家公園體制總體方案》雖然完成了國家公園體制的頂層設計，但由于缺乏實踐案例的支撐，對具體的國家公園管理運營模式仍然沒有提出確切的實施方案，出臺專門的綱領性法律《自然保護地法》或《國家公園法》成為保障國家公園體制建設順利進行的迫切需求。同時，各試點區在實踐探索的同時，也不能忽視對相關法律法規建設的研究，雖然已經有部分試點省份發布了地方性法規以指導和保障試點區建設工作，如云南省2015年11月通過了《云南省國家公園管理條例》，但整體來看，仍然存在適用性不強和可操作性欠缺的問題。而相關部門規章和工作指南的缺失也是整個體制建設難以落地實施的重要因素，所以，我國應把完善相關法律體系建設放在突出的戰略地位，強化構建完備的自然保護法律體系，建立以《自然保護地法》為基本法，國家公園、自然保護區、自然公園等單行法律法規為補充的自然保護地法律體系。同時，對國家公園這一特殊的自然保護地，應著力構建以國家法律、地方法規、部門規章及相關行業標準和工作指南為脈絡，包含國家公園的選址確立、資源調查、運營管理等多方面內容的完善法律體系。

第三，要反思美國國家公園體系發展歷程，主動揚棄其部分發展理念。美國國家公園體系發展歷程與人類社會工業文明的產生和發展幾乎是同步的，而中國國家公園體制的建立是生態文明時代的重大制度創新，二者產生和發展的背景應該說截然不同。加之兩國社會制度存在根本性差異，就決定了中國國家公園必然選擇一條符合時代特征、具有中國特色的全新發展道路。在各種思潮的推動下，美國國家公園體系百余年的發展歷程展現出一種外延與內涵不斷擴張的景象，國家公園體系得到了前所未有的豐富與拓展，既涵蓋了自然奇觀、原生荒野等自然景觀類型，也包括國家紀念碑、國家戰場等人文景觀類型，同時還包涵國家海岸等自然與人文復合景觀類型。我國建立以國家公園為主體的自然保護地體系，國家公園本質上是實施最嚴格保護要求的自然保護地，美國國家公園外延與內涵不斷的擴張發展路徑顯然不符合中國國家公園設立的初衷和定位，反倒是有可能更加適合我國的自然公園體系。當然，在實施最嚴格的保護要求前提下，國家公園也要落實習近平總書記提出的“正確處理發展生態旅游和保護生態環境的關系”的最新指示[11]，發揮國家公園游憩利用、環境教育等綜合功能，實現保護生態和發展生態旅游相得益彰的最終目的。