國家公園體制建設背景下的自然保護地體系重構研究

唐芳林，田勇臣，閆 顏

(1.國家林業和草原局草原管理司；2.國家林業和草原局昆明勘察設計院)

2019年8月19日，第一屆國家公園論壇在青海西寧市召開，習近平總書記發賀信指出：“中國實行國家公園體制，目的是保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產。這是中國推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措。”這從戰略和全局的高度深刻闡述了我國建設國家公園體制的重大意義、目的及其內涵，指明了中國特色國家公園體制建設的方向，表明了中國政府攜手創造世界生態文明美好未來的鮮明態度，彰顯了中華民族推動構建人類命運共同體的責任擔當和信心決心。

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務。國家公園是自然保護地最重要的類型之一，國家公園體制是關于自然保護地的體制，即以國家公園為主體的自然保護地的管理體制。國家公園體制試點的目的在于創新體制和完善機制，從而推動自然保護地體系建設。2018年，國務院機構改革時組建國家林業與草原局（加掛國家公園管理局牌子），意在解決“九龍治水”問題，建立并統一管理以國家公園為主體的自然保護地體系。自然保護地的優化整合工作和國家公園體制試點工作同時展開、相輔相成、同步推進，均是我國自然保護地體系改革與實踐的重要內容。

一、我國自然保護地體系發展概況

中華人民共和國成立之初，我國就開啟了自然保護地建設事業，經過60余年的創設、實踐和發展，從無到有、從小到大、從單一類型到多類型并存、從局部保護到構建區域生態安全屏障，自然保護事業得到了長足發展。截至2018年底，我國各類自然保護地的總數多達1.18萬個，陸域自然保護地總面積約占陸地國土面積的18%以上。其中，自然保護區2 859個，總面積147.942 9萬km2，約占陸地國土面積的15.09%，占自然保護地總面積的80%以上[1]。

我國自然保護地大致經歷了3個發展階段。第一階段：1956—1978年，創建起步階段。1956年，我國設立了第一個自然保護區——廣東鼎湖山自然保護區。同年10月，《關于天然森林禁伐區（自然保護區）劃定草案》出臺，提出在內蒙古等15個省區劃建40個自然保護區的方案，啟動了中國自然保護區事業。這一階段發展的特點是從無到有，先小后大，屬開創性工作。

第二階段：1979—2011年，快速發展階段。1985年，為指導自然保護區工作，林業部（1998年改為國家林業局，2018年整合為國家林業和草原局）出臺了《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》。1994年，國務院發布《中華人民共和國自然保護區條例》。這一階段發展的特點是保護地類型增加、面積擴大、數量增長、隊伍壯大。風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園、海洋特別保護區等保護地相繼建立，并不斷壯大和完善。

第三階段：2012年至今，規范提高階段。黨的十八大以來，黨中央高度重視生態文明建設，黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制，中國特色國家公園體制建設正式起步。特別是組建國家林業和草原局（國家公園管理局）后，開始統一監督管理自然保護地。

二、我國自然保護地體系存在的問題

我國現行自然保護地體系主要按照資源要素設立，并依據不同的法規、標準建立和運行。由于缺乏統一的設立方式，就不可避免地存在諸多問題，如分類不科學、區域重疊、保護標準不清晰、公益屬性不明確、多頭管理、權責不清、保護與開發矛盾難以協調等[2]。

（一）分類不科學

根據相關法律法規賦予的行政管理職能，我國林業、環保、農業、國土、海洋、水利等行政主管部門在各自職權范圍內分別設立了自然保護地。由于缺乏統一標準和規劃，我國自然保護地種類繁多，未形成科學完整的分類體系，且各類自然保護地名稱、布局、保護力度、資金和人員投入、專業程度等差異明顯，自然保護地體系整體結構不均衡。按照資源要素和部門職能劃分的自然保護地分類體系，自然生態系統也被部門管理和行政界線人為分割，影響了我國自然保護地綜合保護管理效能的發揮。

（二）管理體制機制不順

我國的保護地基本都采用國家、省、市（縣）三級管理體制，國家層面負責全國保護地的監督管理工作，省級和地市級有關行政主管部門，則重點負責本轄區內保護地的具體保護與管理。各行業主管部門重點負責本部門設立的自然保護地，其中自然保護區較為特殊，因實行綜合管理和分部門管理相結合的管理體制，國務院環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理，林業、農業、國土、水利、海洋等有關行政主管部門在各自職責范圍內主管各自的自然保護區。盡管環保部門實行“綜合管理”，但實際的統一管理仍然局限在各部門所屬的自然保護區范圍內，環保部門事實上并不是真正的統一管理機構，依然無法對自然保護區實行統一管理。由于在國家層面缺乏統一管理，加上自然保護地實行地方申報制，造成我國自然保護地的交叉重疊、多頭管理問題。

（三）區域重疊，布局不合理

總體來看，我國現有保護地分布不均衡，總體上呈現“東部數量多，西部面積大”的特點。從地區分布情況來看，我國西部省份新疆、西藏、青海、內蒙古等存在大面積的保護地，且這些保護地呈分散狀分布；而廣東、廣西、浙江、福建等東部沿海地區保護地數量眾多，但在全國保護地面積中所占比例較少，且多集中分布，交叉重疊情況普遍。與一個區域建有多個保護地的情況不同，許多區域仍然存在保護空缺，一些保存完好的自然生態系統，個別珍稀瀕危物種的棲息地未得到完整保護。

（四）法律法規體系不健全

我國自然保護地類型多，涉及面廣，但在國家層面僅出臺了《中華人民共和國自然保護區條例》《風景名勝區條例》《國家濕地公園管理辦法》《國家級森林公園管理辦法》等，法律位階低，法律法規體系不完善。

（五）管理水平不高

相較其他國家，我國在各類自然保護地上的投入嚴重不足，加上管理體制機制不順，造成我國自然保護地整體上管理粗放。近年來中央環保督察暴露出諸多問題，如自然保護區面積縮水、地方行政法規打折、違法違規開發利用、“以調代改”等，都從側面反映出管理上面臨的問題和困難。

三、我國國家公園體制探索與實踐

（一）國家公園的提出與發展

1996年云南省就開始探索建設國家公園，于2006年建立我國大陸首個國家公園——香格里拉普達措國家公園。2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2015年1月，國家發展和改革委員會聯合國家林業局等13部委印發《關于印發建立國家公園體制試點方案的通知》，確定在青海、云南等9?。▍^、市）開展國家公園體制試點。2015年9月，《生態文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了具體要求，指出國家公園要實行最嚴格保護，強調“加強對重要生態系統的保護和利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園、地質公園等的體制”“保護自然生態系統和自然文化遺產原真性、完整性”。除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發建設。2017年7月，中央全面深化改革領導小組第37次會議審議通過《建立國家公園體制總體方案》。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，組建國家林業和草原局，加掛國家公園管理局牌子，對各類自然保護地進行統一管理。

（二）國家公園體制試點進展情況

2018年，由國家林業和草原局（國家公園管理局）統一管理國家公園及各類自然保護地。2019年，國家林業和草原局將國家公園與林業、草原組成三位一體核心職能，舉全局之力推進，國家公園體制試點工作明顯提速。2020年，國家公園體制試點任務基本完成，并開展了第三方試點評估驗收，國家公園管理辦公室形成了《國家公園體制試點總結報告》，目前正在加快制定《國家公園法》。國家林業和草原局批準發布了《國家公園總體規劃技術規范》（LY/T 3188—2020）、《國家公園資源調查與評價規范》（LY/T 3189—2020）兩個行業標準，上報并歸口管理《國家公園設立規范》等5個國家標準。編制《國家公園空間布局方案》，提出了236個重要生態地理單元，篩選提出了50個左右的國家公園候選名單，初步測算，將整合近700個自然保護地，面積約97.2萬km2，占保護地總面積的53%。中央機構編制委員會辦公室印發了《關于統一規范國家公園管理機構設置的指導意見》。2021年年底前，中國政府將正式宣布設立一批有國際影響力的國家公園，將會在國際社會產生良好的效應。

我國目前有國家公園試點區10個，面積22萬km2[1]。2020年國家公園體制試點工作基本結束，取得了明顯成效，下一步將進入國家公園建設實質性階段。這一階段取得的主要成績有：①管理體制改革取得重大進展，分級管理國家公園架構已經基本建立。生態保護成效明顯，增強了自然生態系統的完整性和原真性保護。試點區內的所有自然保護地均優化整合后劃入國家公園管理范圍，由各國家公園管理局實行統一管理、整體保護和系統修復。②初步構建了科技支撐體系，科技支撐能力不斷增強。各試點區開展了綜合科學考察、資源專項調查等工作，初步搭建了生態系統監測平臺。③相關法律體系逐步完善。國家公園立法列入全國人大二類立法規劃，已形成《國家公園法》草案征求意見稿，并初步征求了各省林草部門及有關部委的意見、建議。各試點法治建設和規劃編制工作穩步推進，按照“一園一規”的要求，三江源、普達措、神農架、武夷山、海南熱帶雨林等5個試點區各自出臺了國家公園條例，錢江源、南山等兩個試點各自出臺了國家公園管理辦法。為實現在國家公園內統一執法，青海省將森林公安轉為國家公園警察總隊。④社區民生逐步改善，共建、共治、共享機制初步形成。三江源試點區將生態保護與精準脫貧結合，實現園區內“一戶一崗”，2018年已設立1.72萬個生態管護崗位，戶均年增收2.16萬元[3]。普達措試點區每年拿出2 000余萬元用于社區居民的直接經濟補償和教育資助，部分社區家庭的年純收入達10余萬元。

四、重構自然保護地體系

（一）目 標

我國建立以國家公園為主體的自然保護地體系的最終目標，是筑牢維護我國國家生態安全并實現經濟社會可持續發展的基石，為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國奠定生態根基。為實現這一根本目的，我國自然保護地體系將在3個重要時間節點分“三步走”，并在不同發展階段分層次地實現具體目標：①2020年前，重點以確定各類自然保護地范圍布局和發展規劃為主，并制定建設項目負面清單；②到2025年，完成自然保護地的整合、歸并、優化，健全自然保護地體系的法律法規、管理和監督制度；③到2035年，我國自然保護地管理效能和生態產品供給能力顯著提高，全面建成中國特色自然保護地體系（見表1）。

表 1 我國自然保護地體系發展階段及目標

（二）原 則

1.彰顯中國理念

我國國家公園起步之初就確定了人與自然和諧共生的愿景目標，樹立了建設中國特色國家公園理念。生態保護第一，實行最嚴格保護，國家公園需保持重要自然生態系統的完整性、原真性，兼具科研、教育、游憩等綜合功能。國家公園首先要有國家代表性，這是突出特點；其次要有全民公益性，這是屬性。國家公園堅持國家所有、全民共享，是當代人和子孫后代共有的自然資源遺產。

2.打造中國模式

在中國這樣一個人口大國探索一條大尺度生態系統完整性保護的道路，可以為全世界提供一個新的模式。國家公園不僅僅是在美國、加拿大、澳大利亞這樣人口少的區域，用荒野模式才可以建立實施的一種自然保護地類型，中國同樣可以開辟一條人與自然和諧相處的國家公園模式。

3.體現中國效率

中國國家公園建設是在總結國外100多年建設實踐、我國60多年自然保護管理經驗及國家公園體制試點的基礎上，深化改革、開拓創新、高效推進的成果。自2015年起，用6年時間，完成國家公園體制試點工作，整合設立一批國家公園，基本建立分級統一的管理體制，初步形成國家公園空間布局；到2030年，使我國自然保護地規模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色國家公園體制。

（三）主要內容

1.重構分類體系

結合我國國情和現階段的發展要求，借鑒國際上自然保護地的分類體系，重構我國自然保護地的分類體系和功能定位，將以自然保護區為主體的自然保護地體系調整為以國家公園為主體，按照自然保護地生態價值和保護強度高低強弱順序，依次分為國家公園、自然保護區、自然公園。

2.重構管理體制機制

中國特色國家公園體制是生態文明建設的重大體制機制創新。國家公園實行中央直接管理，自然保護區、自然公園按照國家和地方兩級分別實行中央直接管理和地方管理。根據我國經濟社會發展當前及長遠目標，合理設定不同階段的自然保護地分級管理目標[4-6]，在保護管理條件上給予保障，確保我國自然保護地體系從數量型向質量型轉變。改革以部門設置、以資源分類、以行政區劃分設的舊體制，解決好自然保護地管理上的交叉重疊問題，最終實現一個保護地一塊牌子、一家管理。結合我國自然資源資產產權制度改革有關目標和任務，建立自然保護地統一設置、分級管理、分區管控的新體制，落實國家公園管理機構的級別、人員編制和管理層級等機構設置問題。劃清國家公園管理部門與地方政府的責任邊界，明確管理局、管理分局、基層管理站等單位的性質和職責。

3.重構資金機制

統籌分散在各部門用于自然保護地的各類資金，按照中央事權由中央財政保障資金的原則，真正建立以中央財政投入為主的資金保障機制。爭取加大國家公園中央投入力度，統籌整合現有投資渠道，規范資金支持方向，為國家公園建設和管理提供持續穩定的資金保障。

4.重構空間布局

通過優化整合，徹底解決自然保護地空間上的交叉重疊問題，并將尚未納入自然保護地范圍的重要生態區域納入保護范圍，填補保護空缺，做到應保盡保、應劃盡劃。堅定山水林田湖草是一個生命共同體理念，科學編制國家公園空間布局方案和總體發展規劃，合理確定國家公園建設數量和規模。中國地域廣大，人口眾多，自然條件和經濟社會發展水平差異很大，需綜合考慮經濟社會、區域、歷史文化、自然資源、權屬、社區發展等情況，將生態服務功能強大，以及生態安全屏障地位突出的名山大川、重要湖泊海域、自然和文化遺產地作為國家公園設立的優先區域。

5.重構法律法規體系

建立完善自然保護地法律法規體系，制定《國家公園法》《自然保護地法》，加快修訂《中華人民共和國自然保護區條例》，進一步建立完善自然公園管理制度。加快國家公園法治體系建設，制定自然資源資產管理、特許經營、生態環境和自然資源監督管理等方面的制度辦法，在國家公園規劃、建設、監測、巡護、監管、科學研究、自然教育、成效評估等方面建立起一整套完善的標準體系。各試點區制定“一園一規”和具體實施辦法，滿足精細化管理需要。

6.重構管控措施

在園區范圍內必須堅持保護第一原則。各類自然保護地納入生態紅線管控，其中，國家公園和自然保護區按核心保護區和一般控制區進行管控，實行最嚴格的保護制度[7-9]；創新資源環境綜合執法機制，探索執法機構改革、執法職能賦權、執法項目清單和執法司法銜接等；嚴厲打擊一切違法犯罪行為，杜絕違法違規開發項目、偷排偷放污染物、偷捕盜獵野生動物、偷砍盜采野生植物等各類活動[10]；提升科技支撐水平，應用空天地一體化監測、人工智能等高新技術，建立國家級監測平臺，實現監測全覆蓋。

7.重構管理方式

制定與各類自然保護地整體保護目標相協調的社區發展規劃，探索建立社區共建共享利益聯結機制，調動社區支持和參與的積極性，完善社會參與機制[11-13]，加快形成生態保護共同體。轉變保護管理方式，加強保護管理設施建設，加大對保護管理人員能力建設的投入力度，全面提升國家公園保護管理能力，提高管理機構為當地社區及其他社會公眾提供優質服務的能力和水平。